美国职业调整的政策策略与方法

刘敏，郑俭

残疾人由于其自身障碍，在就业领域中备受歧视。虽然我国制定了一些政策支持残疾人就业，但是“今日上岗、明日下岗”的现象屡见不鲜。美国的职业调整实践可为我们提供一个有效保障残疾人平等就业的经验。

职业调整是指通过专业团队的协助，找出身心障碍者在工作上的困难所在，进一步调整工作方法、改善工作环境、提供辅助技术和服务人员，以提升其工作的效能[1]。职业调整对员工和雇主都有重要意义：一方面，通过职业调整，身心障碍者能够继续就业，增加其就业的稳定性，使他们融入社会生活中，并自主地追求经济独立，实现自身的价值；另一方面，统计表明，职业调整的平均费用为240美元左右，其中20%的职业调整没有费用，超过一半的职业调整费用在1～500美元之间，而雇主为残疾有关的职业调整每花费1美元，公司可以通过保险储蓄、减少对新员工的培训、提高生产率节省34美元。此外雇佣残疾人的企业还能享受税收抵免和其他优惠，如职业康复经费[2]，为职业调整的实施提供了可能性。

1 残疾人平等就业的法律保障

1.1 无歧视法规保障残疾人平等就业 1990年，美国政府颁布《美国残疾人法》(The Americans with Disabilities Act,ADA)，禁止在就业、交通、公共住宿、交通和政治活动等领域歧视残疾人；并规定超过15个工人以上的私人雇主、州和地方政府、美国国会等雇佣部门不得歧视和拒绝雇佣有工作能力的残疾人。2008年，美国通过了《美国残疾人法》修正案(The ADA Amendments Act of 2008,ADAAA)，进一步扩大了残疾人的保护范围，包括癫痫、糖尿病、癌症、艾滋病病毒感染和精神障碍等[3]。为了保障残疾人的平等就业，美国平等就业机会委员会(Equal Employment Opportunity Commission,EEOC)制定了“《美国残疾人法》规章”和“解释性指南”来解释《美国残疾人法》的许多概念。在2008年《美国残疾人法》修订后，EEOC于2009年9月23日颁布了法规制定提案通告(The EEOC issued a Notice of Proposed Rulemaking,NPRM)，EEOC制定了执行ADA修正案的平等就业条款的办法，2011年3月25日起生效[3]。

此外，美国政府还于1992年修订《康复法》，配合《美国残疾人法》一起保障残疾人平等就业的权利。《康复法》规定：无障碍委员会要调查残疾人在交通、住宅、建筑、信息利用等方面所遇到的障碍，为其制定合理的解决方案。《康复法》第501条规定，所有联邦部门、机构以及其他执行机构，在“雇用、安排、晋升”时，不能歧视残疾人，并应尽力做到到“合理调整”，采取“扶持性行动”，安排残疾人就业。《康复法》第503条要求，任何联邦部门或机构同政府签署超过10000美元合同时，必须在合同中写明：必须采取“积极行动”(affirmative action)，雇用、晋升合格的残疾人。联邦劳工部下属的联邦合同合规项目办公室(Office of Federal Contract Compliance Programs,OFCCP)负责执行《康复法》第503条，禁止雇主歧视具有劳动能力的残疾人。《康复法》第504条规定，残疾人就业时不能因其残疾，在任何接受联邦财政资助的项目或者活动中被排除参与、被剥夺获益、受到歧视。《康复法》第508条规定：要给残疾人提供无障碍的电子信息服务技术，每个联邦部门和机构都具有开发、获得、维护或使用电子信息技术的权利，联邦雇员中的残疾人与联邦雇员中的非残疾人一样，有权使用信息和数据。

以上这些条款和规定，从法律角度的明确了残疾人有平等就业的权利，在就业中任何人不能歧视残疾人。

1.2 职业调整是残疾人平等就业的必要条件 美国职业调整咨询中心(Job Accommodation Network,JAN)成立于1983年，最初是雇主导向，强调工人技能的熟练程度、生产效率的提高。随着保障残疾人就业的法律制定和出台，JAN逐步转向员工导向，开始考虑员工的立场及他们的利益，希望能以职业调整的方式确保残疾人平等就业权利。1992年开始执行《美国残疾人法》时，就有很多个体向JAN咨询，JAN越来越多地调整集中于肢体损伤的残疾人。现在，JAN平均每月接受3.2万～3.8万起职业调整，有近400万网站点击[4]。这表明越来越多的残疾人通过职业调整实现就业。

2 职业调整中的雇员的权利和雇主的义务

2.1 职业调整中雇员的权利[5]残疾雇员受《美国残疾人法》和《康复法》保护，在就业时享有与其他人一样平等就业的权利，雇主不能因为残疾而歧视残疾人，把他们排除在就业门槛之外。

2.2 职业调整中雇主的义务[6]雇主在招聘员工时禁止因残疾人的障碍而歧视残疾人；雇主要给残疾人提供同一般人一样的机会，让残疾人平等地选择、申请工作，进行测试；在工作调整过程中，雇主对申请人和残疾工作者不应该实施不必要的威胁(undue hardship)；在晋升和福利方面，雇主要做到人人机会均等，残疾人也有权利享受到这一切。

3 职业调整的内容[7]

职业调整的内容包括工作场所、专用设施设备、提供辅具、人员配备等硬环境的调整和工作内容、工作方式等软环境的调整。

3.1 对工作硬环境的调整 雇主应当根据工作职责的实际需求和残疾员工本身的限制来调整办公设施、场地、照明、声源、声响设备、餐厅、卫生间、更衣间、停车场等硬件设施。雇主也应该根据残疾员工的实际需要为他们提供相应的辅助技术和配备相关的服务人员。

3.1.1 工作场所的改善 工作场所的改善主要是指残疾员工工作环境无障碍。如雇主为轮椅使用者提供无障碍停车位，并且确保从停车位到办公场所的通道都有无障碍设施。清除办公处所通道上可能的障碍物及机器设备，方便轮椅使用者进出。确保工作场所所有的洗手间、休息室、餐厅都有无障碍设施。在有视觉障碍者的工作场所安装导盲砖，给阶梯与物体边缘贴上明显的颜色标明，改善工作场所的照明，增加环境的亮度。

通过以上史料互证可知，“群臣”、“六卿”、“二三子”，在某些情况下是名异质同的同义语。此外，从史料的同一性看，其逻辑结果亦复如是。春秋卿大夫属于“国人”范畴。此证一。

3.1.2 工作设施设备的调整 工作设施设备的调整主要是指工作的设施设备要满足残疾员工工作的方便。如将办公室的工作台和办公桌等调整为和轮椅使用者的轮椅相当的高度；办公室的文具和常用数据应放在轮椅使用者容易拿到的地方；办公室机器的位置，如复印机、传真机，应做重新安排，以便让轮椅使用者方便使用这些机器。对于视觉障碍者来说，雇主要为他们提供用大字形显示的专用屏幕与操作系统、局部屏幕放大软件。使用色纸、描图纸、滤色片来加强文字与纸张背景色的对比度，降低物体表面的反光。使用特制的扫描文件阅读器，将文件扫描成电子文件，再用语音合成功能报读出来；或将文件制成有声版本、无障碍网页格式等。对于听觉障碍者，要为他们设置闪光提示。

3.1.3 提供辅具和服务人员 如雇主为轮椅使用者提供语音控制电话机、大拨号字盘电话、快速拨号系统、语音留言系统、头戴式麦克风耳机；为视觉障碍者提供单眼望远镜、双眼望远镜、棱镜透镜等光学辅具；为全盲员工提供报读员、行动助理；为听觉障碍员工提供手语翻译人员、语音沟通辅具等。

3.2 对工作软环境的调整 工作软环境的调整涉及工作时间、地点、休息时间、工作方式等方面。如轮椅使用者到工作场所有困难，雇主可以允许其在家工作；如果无法全时工作或按照一般时段上班，可考虑安排部分时间工作、改变其上下班时间或弹性调整休息时间。视觉障碍者可以定时休息，降低使用眼睛的疲劳。开会的地点要根据听障员工的个别状况特别考虑到环境因素，安排听障者靠近发言人的位置，尽量使用圆形会议桌，方便听障员工读唇。残疾员工如果因残疾而无法独立完成工作，可以使用工作分享策略，和伙伴一起完成任务。

此外，如果残疾员工有以下要求，雇主可以准假的方式提供合理的调整[8]：①疾病或间歇性残疾的恢复期；②寻求医疗服务(如手术、心理治疗、药物控制等)，接受康复治疗、职业治疗等；③维护个人的无障碍设备(如轮椅、无障碍汽车、义肢等)；④避免工作场所暂时性的环境不适情况(如空调损坏导致工作场所温度过高)；⑤接受盲文或手语培训等而确需休假等情况。

4 职业调整实施步骤[9]

职业调整的实施在评估身心障碍者全面资料的基础上进行，一共分为5个步骤。

第1个步骤是确定情况。明确当事人的状况是职业调整成功的第一步。确定情况要明确以下几个问题：①雇员在哪些方面受限制；②这些限制影响雇员的程度如何；③雇员的情况是能够进步、稳定还是不可预知的；④需要文档支持调整吗(文档的功能在于给用人单位提供雇员的个人特殊能力，以便用人单位为其提供适当的工作)；⑤哪些特定的工作任务、工作环境、设备或政策阻碍了雇员的工作表现。

在明确这5个问题的答案后，第2步进行需求评估。需求评估要考虑5个问题：

①是否有必要改变雇员目前从事的工作？如果雇员的身体状况对目前从事的工作不适宜，雇主就需要考虑调整残疾员工的职业或变更其职业。调整职业包括调整工作时间、工作内容、工作场地以及同伙伴共同完成工作内容。变更职业是指残疾员工无法从事原有的工作任务时，雇主应考虑其现在的状况，重新给他安排另外的职业。

②是否有必要修改政策？由于残疾雇员身体的限制，雇主可以为其修改公司的法令政策。如肢体障碍者可以不用穿裙子上班；允许患有胰岛素依赖型糖尿病的雇员在固定的时间吃东西以控制糖尿病。

③是否有必要改善环境和调整设备？改善环境主要强调物理环境，如为轮椅使用者设置坡道，在走廊设置握把，卫生间的门设计成推门；控制办公空间的温度、环境噪音、地板材质、照明以及空气质量。设备的调整主要是指通过调整原有设备，使其更适合残疾员工使用。如将日常所用的材料放在低矮的柜子里，以便身材矮小或轮椅使用者方便取用。

④是否有必要使用一种产品或设备?使用产品或设备是指为残疾雇员提供辅具。如为弱视者提供闭路电视系统作为电子放大镜或扩视镜；为全盲者提供报读助理、笔记助理、有语音合成功能的计算机或有点字设备的计算机；为色盲人员提供特制色彩辨认镜片、色彩辨识用的色盲专用眼镜，给颜色贴文字卷标，或提供其他色彩辨认相关产品。此外还可以为听觉障碍者提供FM调频无线系统、红外线无线系统、电磁感应线圈系统等。

⑤是否有必要获得某项服务？获得某项服务是指为残疾雇员提供辅助人员。如为聋人提供手语翻译者，为色盲者提供志愿者或助理协助辨别颜色。

第3个步骤是探索替代性安置方式。如果在执行第2步后，残疾雇员的工作问题仍然不能得到很好解决，这就需要探索其他的安置方式。比如为残疾雇员安排其他岗位的工作。但是这必须考虑到：①调动现在的工作可能吗？②雇员能够承担调动的工作吗？③是否有同等职位的空缺适合残疾雇员？④如果调动了工作，残疾雇员是否有平等的机会和同事互动并同其他同事一样受益于新的工作？

第4个步骤是重新确定情况。当为一个残疾雇员调整了工作之后，还必须进行评估，看其在调整后的工作中是否还有困难，还有哪些方面值得改进。

第5个步骤是监督和评估调整。职业调整的监督者可以是公司的主管、经理、ADA协调人员。评估主要涉及到：①雇员的情况、限制、工作环境和工作任务是否影响到职业调整；②工作调整后，雇员是否能够有效地履行工作；③执行修改后的政策能够保证职业调整是有效的；④环境设备改变后，雇员是否能有效进行工作；⑤为雇员提供辅助技术和人员是否对其工作有帮助。

5 对我国残疾人就业的借鉴意义

残疾人就业问题是保障残疾人权益的重要组成部分。我国有8640多万残疾人，其中大部分由于身体的限制而被排斥在就业环境之外。这不仅侵犯了残疾人自身的利益，也不利于我国社会经济的发展。从美国职业调整的经验中吸取有利于我国残疾人再就业的因素十分必要。

5.1 将职业调整纳入法律 我国于2008年修改了《残疾人保障法》，同年颁布《就业促进法》。虽然这两部法律为残疾人就业提供了保障，但是在法律中却没有提到残疾人的职业调整。应该明确规定残疾人职业调整的权利，用人单位应该履行的义务，确保我国的职业调整有法可依，确实做到保障残疾人就业的权利。

5.2 确定雇主合理调整的义务 我国目前的法律中，还没有规定用人单位有为残疾员工提供合理调整的法律义务；而合理的调整可能导致用人单位额外的资金支出或对现有的政策进行调整。用人单位缺乏为残疾员工合理调整工作环境和设施设备的动力，一部分本可通过合理调整而继续就业的残疾人被拒绝在就业大门之外。将用人单位的合理调整义务写入法律中，是确保残疾人就业的重要一环。

5.3 专家团队的建构 美国的职业调整背后有一个庞大的专家团队支持，为雇主提供意见，为残疾员工职业调整提供建议。专家在职业调整中起着至关重要的作用。我国虽然有为残疾人服务的人员和专家，但是大都各自为阵，没有形成一个专业团队，共同为残疾人的职业调整服务。我们可以借鉴美国的经验，建构我国残疾人就业的专家团队，为残疾人就业和职业调整提供专业的支持。

[1]U.S.Department of Labor.Job Accommodations[OL].http：//www.dol.gov/dol/topic/disability/jobaccommodations.htm.[2011-09-23].

[2]Equal Employment Opportunity Commission.The Americans with Disabilities Act：A Primer for Small Business[OL].http：//www.eeoc.gov/eeoc/publications/adahandbook.cfm.[2011-01-06].

[3]Equal Employment Opportunity Commission.Questions and Answers on the Final Rule Implementing the ADA Amendments Act of 2008[OL].http：//www.eeoc.gov/laws/regulations/ada_qa_final_rule.cfm.[2012-01-06].

[4]Job Accommodation Network[OL].http：//en.wikipedia.org/wiki/Job_Accommodation_Network.[2011-10-28].

[5]U.S.Department of Labor.Employee Rights[OL].http：//www.dol.gov/dol/topic/disability/employeerights.htm.[2011-09-23].

[6]U.S.Department of Labor.Employers'Responsibilities[OL].http：//www.dol.gov/dol/topic/disability/employersresponsibilities.htm.[2011-09-23].

[7]Job Accommodation Network.Accommodation Information by Disability： A to Z [OL]. https：//askjan.org/media/atoz.htm.[2011-09-23].

[8]李成.美国禁止残疾职业歧视法律制度研究[J].四川师范大学学报(社会科学版),2011,(3)：40-42.

[9]Job Accommodation Network.Accommodation and Compliance Series：Job Accommodation Process[OL].https：//askjan.org/media/JobAccommodationProcess.html.[2011-09-23].