廉政风险及基层的防控实践——以广州市天河区纪委的探索为例

王贤生

(广州天河区纪委，广东 广州 510630)

廉政风险防控，是将风险管理理论和现代质量管理方法引入反腐倡廉建设，是构建惩治和预防腐败体系的重要举措，“是规范权力运行、建设法治政府的客观要求，其出发点和落脚点是预防和遏制腐败。广东省委常委、省纪委书记黄先耀指出，加强廉政风险防控是完善惩治和预防腐败体系建设的重要内容，是从源头防治腐败的重要举措，是对干部的有效保护和实现行政管理工作制度化、规范化、科学化的有效途径，要深化认识，切实增强做好廉政风险防控工作的责任感和紧迫感。目前，加强廉政风险防控正在各地如火如荼开展:查找廉政风险点，制作权力运行流程图，制定防控措施等等，但这些工作可以说是“使由之”，并没有“使知之”。要深化对廉政风险防控的认识，切实加强廉政风险防控并取得实效，就要理清什么是廉政风险，为什么要防控廉政风险，如何防控廉政风险。

廉政风险防控其目的是预防和遏制腐败，预防腐败理论是廉政风险防控的理论基础。只有认识廉政风险防控的理论支撑是什么，廉政风险防控内涵外延有哪些，才能真正对权力运行进行规范，有效预防腐败。要深化对廉政风险防控认识，就要深入理解腐败的相关概念。

一、腐败行为概述

腐败行为往往发生在权力运行的过程中。笔者认为，廉政风险从某种意义上说，就是腐败机会。

(一)腐败的含义。一般地认为，腐败是指政党、政府等政治性的组织机体因权力制约机制不健全、制度不完善，难以自行及时有效地抑制个体的利己主义和调节、清除机体的弊端，而导致公职人员不正当使用公共权力，严重违背职责和法律、道德规范，政治上麻木、经济上贪婪、精神上颓废和生活上糜烂，完全背离既定目标和既定轨道运转的政治状态。虽然腐败现象复杂多元，但万变不离其宗，腐败行为有其共性，都是围绕公共权力或公共资源演变而来，从权力运用的角度看，“腐败就是公共权力的非公共利用”。［1］腐败是滥用公共权力以谋取私利的行为，是一种公权私用的行为。

(二)腐败的成因。“从根本上说，腐败是私有制的产物，是同马克思主义政党的性质背道而驰的。”［2］20“腐败是个国际问题，每个国家都存在，不管这个国家的政治制度和经济发展水平如何，只是腐败规模大小的问题”，“没有一个国家可以自认为在腐败面前是上了保险的”。［3］53我国出现腐败的成因主要有以下几个方面:第一，封建腐朽思想作祟。如封建极权思想、官本位意识、封建宗法思想和官僚作风没有从根本上得到消除。第二，法制不发达不健全与社会转型、体制转轨引起的价值失范和制度缺陷。美国政治学家亨廷顿对发展中国家腐败的起因是这样论述的:“腐败与迅速发展的社会经济现代化有着密切关系，导致腐败的原因之一是社会基本价值观发生变化，现代准则与传统准则的冲突导致社会失范。”［4］59－60第三、民主政治传统的脆弱和公职人员的行政无效能。如民众的政治素质不高，参政议政的能力不强等，导致外部监督力量薄弱。经济社会快速发展，但行政系统和公职人员跟不上发展的节奏，存在行政无效能。第四，双重道德标准的社会心理。一方面，社会公众不能接受上层的腐败，对上层腐败是口诛笔伐，群起而攻之;另一方面，对于发生在自己身边的腐败，却“默认”为生活的一部分，“朝廷有人好办事”，凡事托关系找熟人，办事排队时怨办事机构拖沓无效率，找人插队后却在一旁窃喜。第五，不良的个人心理因素。外部因素总是通过内部因素起作用的。大部分公职人员早晚会遇到他们面对的第一次选择:接受或者拒绝贿赂。如在拜金主义、利己主义、享乐主义和“补偿”心理、攀比心理、从众心理和侥幸心理作用下，利用权力进行“寻租”。

二、腐败与廉政风险防控

腐败指公共权力的非公共利用或指滥用公共权力以谋取私利的行为，用上述成因来解释腐败并不严谨。作为一种违纪违法行为，腐败应有其客观条件、主观条件和机会条件。

(一)腐败的构成要件。

1.腐败的客观 (物质)条件。正如英国思想家阿克顿勋爵的名言:“权力导致腐败，绝对的权力绝对导致腐败 (Power tends corrupt，and absolute power corrupts absolutely.)。”从腐败的定义中我们可以看出，公共权力或公共资源腐败得以存在的载体，是公职人员能够实施“非公共利用”的物质条件和基本前提，据此，公共权力或公共资源是腐败的客观物质条件，为腐败行为提供了理论上的可能性。这里的公共权力或公共资源指的是政府各级公职人员掌握的公共权力及公共资源，如领导决策权、管理人员的日常管理权、执法人员的执法权、司法人员的司法权，等等。

2.腐败的主观 (心理)条件。柏拉图曾说过，存在着两个世界，一个是精神世界，一个是物质世界。权力资源是腐败的客观物质条件，是一种客观存在。根据辩证唯物主义，客观决定主观，主观能动地反映客观和反作用于客观，对客观事物的发展起促进或阻碍作用。犯罪有犯罪动机、违纪有违纪动机，腐败行为作为违纪违法行为，其发生、演变、完成需要行为当事人的主观意愿去推动，是一种有意识的活动，这种当事人有意识的主观意愿就是腐败动机。腐败动机就是促使掌握权力资源的当事人产生以权谋私的意愿，而故意实施或放任腐败行为发生的心理条件。

3.腐败的机会条件。在具备权力资源的客观物质条件和腐败动机的主观心理条件之后的当事人，其腐败行为可以说是“犹抱琵琶半遮面”，呼之欲出。这时制约他 (她)的是什么呢?通过对腐败行为的分析我们可以得知，他 (她)所顾忌的是一旦实施腐败行为，暴露的机会的大小，这关系到其利益的衡量。若腐败行为暴露，则会给当事人会造成政治、经济、法律等多重风险和代价，最终“血本无归”。腐败行为要得以实现，则当事人必须千方百计寻找机会和条件降低其腐败行为暴露的风险，在不被发现的情况下实施并完成腐败行为，从而实现预期收益明显大于预期成本。当事人要寻找的机会和条件就是腐败机会，是指能够帮助掌握权力资源，具有腐败动机的当事人在不被发现的情况下实施完成腐败行为的机会和条件，能促使腐败动机向实际腐败行为转化。制度的缺陷是产生腐败机会的根本原因。完美的制度实属罕见，制度能否名副其实发挥预期作用，由制度本身的质量和制度得以执行的状况所决定。缺陷一旦出现，就成为被有腐败动机的人员利用的腐败机会。同时，有腐败动机的当事人甚至会人为制造腐败机会，如出纳员为填补账目的破绽采取私刻公章、收集各类票据等方式填补账目;或巧立名目通过报销形式将公款导出，然后再伺机侵吞。

具体到腐败行为，腐败机会主要有以下来源:如公权力行使无规可循、规则存在缺陷、有规不循 (制度执行不力)、决策权高度集中 (一支笔现象)、机构设置的失误、日常监督的缺失、规避制度的不正之风、官员的代理交易以及合谋共贪集体作案等。作为领导者和决策者，其掌握着比微观管理者 (执行人员)更多的公权力，所以其腐败机会自然水涨船高。但并不能说腐败机会就是宏观管理者 (领导者和决策者)的专利。近年来发生的“小官大贪”、“小人物犯大案”的腐败案件为数不少。

综上，公共权力资源、腐败动机和腐败机会构成腐败行为。如下图所示:

三个构成条件之间的关系是:公共权力资源能够促使腐败动机和腐败机会的产生，不受监督制约的权力其本身就是腐败机会;腐败机会则能帮助当事人滥用公共权力资源，影响腐败动机强弱和促使腐败动机向实际腐败行为转化。

(二)腐败构成要件与廉政风险防控的关系

通过学习中央纪委《关于加强廉政风险防控的指导意见》 (中纪发〔2011〕42号，以下简称《指导意见》)，结合上文对腐败行为构成要件的分析，笔者发现腐败行为构成要件和廉政风险防控有着紧密的联系:

1.构筑腐败行为的权力防线。 《指导意见》指出，加强廉政风险防控的核心“是制约和监督权力运行”，并提出了一系列的工作方法、步骤和具体内容，就是通过把公职人员手中的公权力和资源压缩到必要、合理、可控的程度，尽可能避免公权力的非公共利用，遏制腐败行为发生的客观物质条件。

2.构建腐败行为的动机防线。 《指导意见》指出，在“思想道德方面”，是要重点查找由于理想信念不坚定、工作作风不扎实和职业道德不牢固，以及外部环境对正确行使权力的影响，可能诱发行为失范的风险，就是要提高公职人员的思想意识、坚定公职人员的理想信念，促使其廉洁公正，不要以身试法，消除其腐败动机这一主观心理条件。

3.构筑腐败行为的机会防线。 《指导意见》要求，要“以岗位风险防控为基础，以加强制度建设为重点，以现代信息技术为支撑，构建权责清晰、流程规范、风险明确、措施有力、制度管用、预警及时的廉政风险防控机制”，就是要通过准确识别岗位风险、加强制度建设，消除腐败机会，剪断腐败行为发生的链条，从上游和源头上预防和遏制腐败行为。

可见，腐败行为构成三个构成要件是廉政风险防控的理论基础，掌握腐败行为构成要件，有助于深化对加强廉政风险防控的认识，有利于加强廉政风险防控工作。

三、天河区廉政风险防控初步实践

我们了解什么是廉政风险，深化了对加强廉政风险防控必要性的认识，要把风险防控理论与反腐败实践紧密结合，就是要找到可能发生腐败行为的地方，然后拿出具体防范措施，其本质是对权力的规范和制约。正如有学者指出的，“腐败和滋生腐败的环境之间的关系是双重的。一方面，这种环境加剧了腐败的严重性，而这种环境的改变则有助于降低腐败程度。另一方面，大量的腐败现象会激化转型期的问题，妨碍这些问题的解决，从而加深这种环境。为此，第一，要减少和遏制腐败，必须同时解决滋生这种腐败的问题才行;第二，只有全方位、坚决彻底地反对腐败才有助于创造良好的社会环境。”［3］57怎样加强廉政风险防控工作，在上述理论的基础上，笔者结合天河区的实践，提出一些看法，希望起到抛砖引玉的作用。

(一)立足岗位、实事求是梳理“职权目录”、绘制“权力运行流程图”，排查廉政风险点和评定风险等级。党的十七大报告将“决策权、执行权、监督权”明确概括为“权力结构”，要求建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。每个岗位的公职人员都有公权力，不同只是权力的大小。“一切有权力的人都很容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”［5］154这个界限，就是我们通过实事求是梳理每个人拥有的权力，厘清权力运行的过程，对排查出来的廉政风险点进行等级评定，廉政风险等级的高低，就是权力运行的界限。这是加强廉政风险防控工作的基础。天河区纪委通过结合案例和信访举报信息，领导为干部职工找，干部职工为领导提，室 (组)之间相互审、常委会议集体定的方式，“地毯式”排查廉政风险点。根据风险点的数量、风险点腐败机会大小、权力运行自由空间和群众关注度等因素，对廉政风险进行等级评定。召开全区廉政风险防控工作通报交流会，交流工作经验、解决存在问题;充分运用智能化手段，开发并试运行天河区纪检监察信访举报信息管理系统，作为中纪委信访举报管理系统的末端延伸，并利用党廉信息填报点，对各种客观的廉政档案 (如群众举报反映、信访接待记录、个人家庭财产申报等)资料进行分析、归纳、整理和调查访谈，发现各种腐败风险及其损失情况，寻找其规律，实现腐败风险防控智能化。

(二)建章立制、制定完善防范措施，完善权力运行机制。腐败的本质是公权力的非公共运用。加强对公共权力的制约监督，防止权力越界和失控，成为谋取部门和个人利益的工具，是加强廉政风险防控的核心问题。“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”［5］154对权力的约束，就是要对排查出来的风险点和风险点等级的高低，制定防范措施，进行有效监管，切实把防治腐败的要求落实到权力结构和运行机制的各个环节，最大程度地减少权力寻租的机会。实践中，缺乏清晰、严密的程序性规定是权力运行的突出问题之一;有的是有序不依，或者随意减免程序、变造程序、架空程序，甚至人为制造腐败机会。天河区纪委针对查找的廉政风险点，针对权力运行的决策、执行、监督等环节建章立制，建立完善防控措施，制定相关的工作细则，如通过制定《常委会议制度》，完善常委会议决策权的运行;制定《派驻纪检组业务工作管理暂行办法》，规范派驻纪检机构执行权和监督权的运行;完善《财务管理制度》，规范财务管理，严肃财经纪律，保护涉财干部;制定《文件管理制度》，规范行文工作，确保工作高效有序等。通过建章立制、完善防范措施，使公职人员均能按照岗位职责、工作程序和规则，充分进入工作角色和工作状态，权力运行有所依从、腐败风险有所戒惧。

(三)开展社会主义价值体系建设，强化违纪心理预防，构建坚强的心理底线。加强风险防控工作，不仅需要一定的外在社会遏制，也需要人的心理的自我完善，而且绝大多数犯罪预防措施都必须通过人的心理活动有效地发挥其作用。社会文化的内核在于价值观念，许多腐败现象的发生、腐败分子的堕落，都与价值观念的崩塌息息相关。从一定意义上看，腐败与反腐败既是一场政治斗争，也是其背后起支撑作用的文化价值观的“价值博弈”。为进一步加强廉政风险防控，消除公职人员的腐败动机，天河区纪委组织召开全区廉政纪律教育大会，让违纪违法人“现身说法”，将违纪心理预防寓于廉政文化建设之中;制定《关于树立和践行社会主义核心价值体系深入推进纪检监察干部队伍建设的贯彻实施方案》，结合天河实际，大力加强违纪心理预防，在全区纪检监察系统深入开展树立和践行社会主义核心价值体系活动，广泛开展以“推荐一批书目，熟读一本好书，撰写一篇读书心得”的“三个一”读书读史活动，委局为机关干部选购了《谁说大象不能跳舞》和《历史的轨迹:中国共产党为什么能 (修订版)》等优秀书籍组织开展读书读史活动，评选优秀读书心得，因势利导，大力弘扬以腐败为耻、以廉洁为荣的先进价值观，筑牢我们的心理防线。

(四)实施动态监控，创新监督检查工作方式，防止“过密化”，构建防控的长效机制。如果对查找出来的风险点和存在的制度缺陷问题不能正视，制定的防范措施不能实施到位，则廉政风险防控就会流于形式而陷入停滞不前的“过密化”①境地，从而无法实现预防和遏制腐败的目的。廉政风险防控机制的核心价值，主要体现为方法层面的制度创新。为避免“过密化”，使廉政风险防控工作深入持续开展，要求我们要创新工作方式，消除风险点，破解制度缺陷，既治标又治本。街道社区是廉洁广州建设的根基所在，天河区纪委牢固树立“权力运行到哪里，风险防控就跟进到那里”的工作理念，除了在行政编制公职人员全员覆盖，加强廉政风险防控外，还结合天河区基层实际，在车陂街进行试点，创建“车陂廉线”，分线上和线下两块。线上以“车陂廉线”这个网站作为载体，打造民情民意直通车。线下组织成立社区“廉线”服务队，协助社区议事委员收集社情民意，监督政府落实工作，有效推进村(社)廉政风险防控试点工作。同时创新工作方法，加强监督检查，建立健全制度执行问责机制，在全区开展“民情速递”活动，开辟“民情速递”专栏，招聘专职监督员，主要围绕制度执行力进行明查暗访、调查核实;通过电子监平台察、网络服务后台等智能化手段收集信息。活动已连续推出4期，表扬单位67个次，曝光单位95个次，曝光问题155个;曝光了明查暗访中发现的一批反面典型，报道发现的好人好事。活动取得明显效果，第一期“民情速递”专门针对机关干部是否存在工作时间炒股、网购、玩游戏、看电影现象。最近经区民情速递办复查，上述现象基本绝迹。活动在全区干部中引起了较大的反响，得到上级领导的关注，既改进工作作风、提高执行力，又优化政务经济环境。

作始也简，将毕也巨。只要我们深化对廉政风险防控的认识，加强廉政风险防控的实践，势必有效预防和遏制腐败。

［1］王沪宁.腐败与反腐败——当代国外腐败问题研究［M］.上海:上海人民出版社1990.

［2］彭勃.纪检监察工作实用手册 ［M］.北京:人民日报出版社，2007.

［3］Г.А.萨塔罗夫.反腐败政策 ［M］.北京:社会科学文献出版社，2011.

［4］亨廷顿.变革社会中的政治秩序 ［M］.李盛平，等译.华夏出版社，1988.

［5］孟德斯鸠.论法的精神 (上)［M］.张雁深，译.北京:商务印书馆，1961.