改革开放以来我国公安机关机构变迁与重构

肖 军

(中国人民公安大学，北京 100038)

一、问题的提出——研究的意义及方向

我国公安机关机构的设置在改革开放至今的35年时间里经历了数次调整，总体而言是符合社会发展规律的。但随着信息化时代的发展、新事物的不断涌现，公安机关的机构发展也出现了新的拐点，在刑事司法体制改革的大背景下，对公安机关机构 (设置)的重新研究就显得尤为迫切和重要。

公安机关内部的机构 (包括其人员)设置问题，不仅关系到公安机关本身，还关系到刑事诉讼中的其他主体，牵一发而动全身。公安机关等侦查主体设置的核心是侦查权的“扩”与“限”，也是与其他主体乃至刑事司法制度沟通的“桥梁”。当前，我国处于刑事司法体制改革的浪潮中，作为刑事司法成员之一的公安机关也无法脱离干系。而事实上，侦查主体，尤其是公安机关的机构设置，远比想象中复杂。如果不对其进行分解梳理、重新构建的话，仅由侦查权的协调和配置引发的一系列问题就会日益凸显，这样的司法体制改革就很难成功。所以，在对公安机关机构变迁进行研究的基础上，将其重构显得十分重要，它为完善我国法治建设具有重大的理论意义和实践意义。解决了公安机关的机构设置问题，其辐射作用不仅在于公安机关自身 (包括组织体系、运行体系、工作机制、管理体制等)，还可扩展到整个刑事诉讼主体的设置，进而为完善刑事诉讼程序提供可资借鉴的途径。以2012年新修订的刑事诉讼法为切入点来透析公安机关设置的法律问题及实践问题，能够更好地把握其设置规律和发展趋势，为优化公安机关内部结构夯实基础。

二、我国公安机关机构的变迁及其重构——法律篇

(一)法律梳理

改革开放以来，我国经济得到了迅速地发展，作为上层建筑的法律深受其影响，刑事诉讼法及其两次修正案 (1996、2012年)的出台便是一例。公安机关机构和人员的设置离不开法律规范，除了狭义的法律规定外，关于公安机关内部机构的设置零散地分布在各类、各级别的文件中。其中最重要的是1979年12月15日最高人民法院、最高人民检察院、公安部《关于执行刑事诉讼法规定的案件管辖范围的通知》 (［79］法研字第28号、［79］高检经字6号、公发 ［1979］177号);1979年12月24日公安部《关于刑事侦察部门分管的刑事案件及其立案标准和管理制度的规定》(公发 ［1979］182号)以及1998年11月23日《公安部关于印发〈公安部刑事案件管辖分工规定〉的通知》(公通字 ［1998］80号)。

就这些文件并依据刑法的相关规定，以“内部机构分工”(主体为视角)为分类依据，得出表1。部门管辖的左边是1979年文件的分工情况，右边是1998年文件的分工情况 (下同)。这两个时间段恰好反映了刑事诉讼法的颁布与修订时间。至于各部门的性质，专职是指该部门专门负责侦查，而兼职则表明该部门除了侦查外，还承担行政管理等其他职能。

表1 :公安机关内部机构分工及其性质

随着经济的发展，各种形式的犯罪不断出现，打击犯罪、侦查破案的形势越来越严峻，因此，公安机关内部机构设置越来越多，如从刑事侦察部门分离出经济犯罪侦查部门、禁毒部门来管辖相应的刑事案件以及设立专门的机关来管辖特殊领域的案件等，但这种趋势似乎不止于此。为了适应社会的发展需要，公安机关又新设一些部门打击专门领域内的犯罪。这说明公安机关内部分工越来越细、能够管辖的侦查机构 (部门)越来越庞杂:

表2 :公安机关内部机构分工及其性质 (续表)

表3 :公安机关案件管辖分工

综上来看有几种情况:第一，某个机构一开始并无侦查 (管辖)权，后来经“授权”成为侦查(管辖)主体，如网络安全保卫部门起初并无侦查权，后由公安部下发通知使刑事侦查部门与网络安全保卫部门之间对部分案件进行重新分配才具有对某些案件的侦查 (管辖)权，这属于案件管辖重新“分工”，这种分工与该机构的行政管理职能有关;第二，某个主体一开始是侦查机构，但后不具有侦查 (管辖)权，成为非侦查机构，如经济文化内部保卫即内保部门;第三，两个机构都有侦查(管辖)权，但后来案件的侦查 (管辖)权发生了转移，如妨碍公务案由治安管理部门归为刑事侦查部门管辖，这是基于职能有利行使的角度考虑的;第四，新设侦查主体将案件的管辖进行重新“洗牌”，这便是精细化体现。由此看来，无论哪种情况，都是公安机关机构设置朝着专业化、精细化和管辖的职业化的道路向前迈进。此外，这里还涉及到一个理论问题——侦查管辖权。就公安机关而言，侦查管辖权是指:法律已经赋予公安机关“整体”具有侦查权，但公安机关通过内部规定来明确哪些部门具有案件的管辖权。公安机关内部各部门的管辖权实为其侦查权的延伸。

(二)法律完善

从上述表格 (包括续表)中发现，我国公安机关机构设置至少存在着三个方面的问题:第一，公安机关内部各部门的侦查 (管辖)权问题，即通过公安部的“通知”等形式扩大 (内部)侦查主体 (机构)是否合法?而且这一趋势越来越明显。第二，不仅如此，这种扩大，或多或少都与这些机构的“行政管理职能”有关，这不禁让人产生疑问——既是侦查机构，又是行政管理机构，职能如何划分和区别?同一机构拥有两种身份是否合理?第三，公安机关的专门管辖实际上就是“行业公安”的问题，由于有“双重领导”机制及政企不分嫌疑，能否发挥其应有的作用也尚存疑问。这三个方面的问题构成了公安机关机构设置的核心问题，要讨论公安机关机构设置的变迁及重构，必须解决好这些问题。

首当其冲的就是公安机关机构设置的法律规范问题。就这点而言，包括新修订的刑事诉讼法存在明显的不足和缺陷。我国法律的现状是，要么法律没有规定，要是有规定则显得比较分散、零乱(多个文件并存即为明证)亦或太过原则、不详细。而为了解决这一问题，不同部门又会出台相关文件，但这些文件效力不够不说，还存在相互矛盾、可操作性依旧不强，缺乏必要的统一等顽疾。

法律将侦查权总体上配置给了公安机关、人民检察院、国家安全机关、军队保卫部门、监狱，但未提及这些机构内部具体哪些部门管辖哪类案件。不仅具体机构规定得较为原则，刑事诉讼法对具体侦查人员组成则根本没有提及，而由部门规章等文件规定，这是否有法律根据、是否会违反《立法法》?退一步讲，即便如此，其他文件也未见详细规定了组成人员。即不管允许不允许其他文件干涉，都规定得不够详细。而不论国外的法律效力范围如何规定，至少在组成人员上是法典规定的。因为制定法典的意义就是“明确规则”。最基本的侦查主体的人员都弄不清楚，何谈后续的改革?制定法典除了使规则细化外，还有一个重要的作用，那就是“统一法律”。公安机关，至少是机构和人员组成即侦查主体资格要靠法律来规定，而且应该是详细规定的，不是几个字带过。否则难以界定侦查权的界限，不利于控制侦查权。

法国《刑事诉讼法典》详细规定哪些人员能成为司法警察警官、司法警察警员、负责司法警察之特定职责的官员与工作人员等。经2011年5月17日第2011－525号法律修改的《刑事诉讼法典》第16条规定市长及其助理;宪兵队军官及军士;在宪兵队至少已服现役3年、由一委员会提出意见、经司法部长与内政部长以条例提名指定的宪兵;国家警察总监察、副总监察、总督察、各级警察局长和警官;国家警察指挥部门的公职人员以及由司法部长与内政部长听取一委员会意见后，以条例提名指定在该部门至少已工作三年的国家警察等具有司法警察警官身份。①Article 16，Code de Procédure Pénale:Modifié par LOI n°2011 －525 du 17 mai 2011 － art.156.而且它只是一种资格，具体案件还可由预审法官、检察官指定人员来开展侦查。俄罗斯联邦《刑事诉讼法典》则具体规定侦查员、侦查处长、检察长、调查机关、调查人员等的组成等。如规定侦查处长由联邦内务部侦查委员会;内务机关的局、处、科、组;检察院、联邦安全局和麻醉品管制局机关相应部门等的首长及有关副职担任。［1］133－140日本 《刑事诉讼法》详细规定了哪些人员可以成为侦查人员及其权限。以司法警察为例，［2］如下表:

表4 :日本司法警察职员组成及其法律依据

这些国家都在刑事诉讼法 (典)中详细地规定了司法警察或侦查员、调查员等人员的组成。而我国刑事诉讼法只字未提公安机关人员的组成。虽有其他行政法规、部门规章等文件加以补充，但总觉得规定公安机关人员的效力不够，此其一;其二，法律不统一则是另一方面，而且由于“达成共识”的规则不明确，各部门就会制定相应的内部规则，效力如何暂不论，就各自为政的状态令人担忧。

所以，针对相关文件，尤其是司法解释、部门规章存在的“不严谨”、“弹性大”、“可操作性不强”、“局限性”等诸多弊病，改革的方法应该是由全国人大及其常委会制定严谨而又具可操作性的法律，详细规定公安机关的机构和人员设置，这样就细化和统一了解释并将其上升到法律层面。由于已经出台了新修订的刑事诉讼法，近期修改已不太可能，故当务之急是梳理现行所有相关的司法解释、部门规章等文件，将条款逐一审查并通盘考虑、顾全大局，用专门的法律文件来规定包括公安机关在内的侦查主体内部及人员组成、侦查管辖等问题，然后报全国人大及其常委会审批、批准，这样才能从根本上解决司法解释、部门规章等相关文件效力低、相互矛盾且可操作性不强等一系列问题，也能在某种程度上弥补立法之缺失，从而进行法律上的统一。

详言之，在公安机关的设置规定中，要明确具体的侦查 (管辖)机构、部门以及侦查人员的范围等。如可将相关法律文件重新整合，统一规定侦查机构、部门，以期提升法律效力。针对公安机关而言，有管辖权的应该包含刑事侦查部门、国内安全保卫部门、经济犯罪侦查部门、禁毒部门、治安管理部门、边防管理部门、消防部门、交通管理部门、网络安全保卫部门、出入境管理部门、证券犯罪侦查部门并适当调整机构设置 (后述)。在侦查管辖中，明确侦查地域管辖 (含异地管辖)、级别管辖、单个机构部门间的管辖等问题。如结合目前的“大派出所”改革，重新审查2005年12月30日《关于建立派出所和刑警队办理刑事案件工作机制的意见》 (公通字 ［2005］100号)，将两者进行融合，明确级别管辖。至于人员，应该是指这些侦查部门里可代表行使侦查权的人，即定了机构后再定人员，类似于俄罗斯模式。这样可逐步解决公安机关机构和人员设置的法律缺乏统一性、规定过于原则 (不细化)以及效力不高等问题，从而进一步规范侦查权的行使。

三、我国公安机关机构的变迁及其重构——实践篇

(一)实践上存在的问题

徒法不足以自行。对公安机关而言，法律固然重要，但实践中的做法同样值得关注，而其内部结构及人员正是联系法律与实践 (将法律付诸于实践)的纽带，且机构和人员对法律和实践都有反作用。法律总是在限权，而实践中则是在扩权，两者在机构和人员的作用下不断地进行博弈与妥协试图寻求最佳状态，如下:

图1 :法律与实践的博弈

在我国公安机关机构的实践变迁过程中，最突出的特色要数“侦审合一”、“侦鉴合一”、“责任区刑警队建制”、“大派出所”改革、“以块为主”模式等提法了!限于篇幅，本文并不具体涉及这些方面，而是从这些实践中归纳出核心问题加以解决。

因打击犯罪设置专门的机构破获同类型案件，故需要的机构会越来越多，这必定将某些不拥有侦查权的部门“拉入”到侦查部门中。而这些在公安机关内部本只行使行政管理权的部门，不得不面临着权力混乱现象——内部机构的行政管理权与侦查权不分。从表2可以看出，本来只有行政管理权的网络安全保卫部门、出入境管理部门随着时间的推移也被赋予了侦查 (管辖)权成为“兼职”部门。公安机关内部拥有侦查 (管辖)权的部门越来越多，对打击犯罪的力度固然会加大，权力也在不断地扩张，但同时也存在“全警皆侦”的风险，而由此带来的则是权力的滥用之恶果。

众所周知，美国的执法部门很多，存在“全警皆侦”的态势。而行政管理权的手段和受限与侦查权显然不同。虽然行政管理权“暴力性”不及侦查权，但它不受刑事程序，尤其是宪法修正案关于搜查、扣押等规定的制约，这样使得形式上权力不及侦查权，但实质上两者交互使用的话有过之而无不及。纵使执法人员的双重性能提高执法的积极性、效率，机构的双重性能更好地在内部交流信息、开展配合 (无需在行政部门和侦查部门间反复移送案件)，但仍避免不了权力的扩张和滥用。由此暴露出行政管理权和刑事侦查权集于一身的缺陷:用行政手段解决刑事问题，用行政管理权替代侦查权以解决某些侦查后仍达不到目的的案件。这也是必须在某一个机构中厘清两种权力的重要性和必要性之所在。

无独有偶，我国公安部的相关规定将刑事案件交由不同的内部部门分工管辖，实际上人为地割裂了侦查工作的内在联系性，违背了发展规律，从而弱化了整体打击犯罪的力度。从相关文件中可知，一些内部部门既有行政管理权，又有侦查权，使得两种权力都不独立，有“以刑代罚”或“以罚代刑”倾向。显然，行政管理权重在“管理”社会一般事务，侦查权重在“管理”刑事案件，两者性质不同、不可混淆和交织。由于公安机关本身就定性为行政机关，所以有行政管理权不言而喻，但侦查权到底是何种权力还争论不休。在机构设置越来越多、越来越复杂之变迁下，多个可行使侦查权的部门 (多个主体有同一功能)与其他职能部门并列 (指同一机关内部总体上，如公安部内部各个部门的并列)、多个部门既有侦查权又有行政管理权 (指同一机关内部每个部门，案件的管辖与部门的“行政管理职能”有关，即同一具体部门有不同功能)之情形不可避免。这种管辖分工的合理性、科学性何在?我国现行公安机关内部机构模式 (模式一)如下:

图2 (模式一):我国现行公安机关内部机构模式

例如，治安、网安等部门既有行政管理权，又有侦查权，权力交织本身就存有问题，加上内部各部门不协调一致，各自为政，无疑延缓了对犯罪信息、情报研判的效率。如某信息从行使行政管理权部门1传递到行使侦查权部门3，就可能要经过行使行政管理权部门1→行使侦查权部门1→ (侦查)部门/机构1→ (侦查)部门/机构3→行使侦查权部门3这样繁琐的过程，这肯定会降低对犯罪的打击速度。笔者在北京市公安局西城分局网络安全保卫大队调研时，了解到网安大队分为三个中队，分别是监控中队、管理中队、案件中队:监控中队负责网络舆情的监管和控制，管理中队负责对网站、网吧、运营商等进行日常培训和指导，案件中队则负责侦破刑法第二百八十五条、第二百八十六条规定的案件。当管理中队在日常管理中发现违法犯罪信息时会传递给案件中队，案件中队将有价值线索汇总到一起，待整个部门相关成员商讨后以网安大队的名义传递给另一侦查部门，如治安部门，而该部门审核后则会将其交给专门负责侦查的部门，这样的过程势必会给严重影响侦查效率，典型的行政运作模式。一些法治国家，其警察部门的模式就不同，见模式二:

图3 (模式二):一些法治国家现行警察部门内部机构模式

在这些国家里，仅有一个总的侦查部门/机构，而下分设负责某一部分案件的侦查部门/机构1、2、3、4等。此时，同样是某信息从行使行政管理权部门1(将侦查权抽出之后，其成为一个独立的部门)传递到行使侦查权部门3，就只需要经过行使行政管理部门/机构1→侦查部门/机构→侦查部门/机构3这么几步，比模式一节省了两步。所以借鉴这样的模式对打击某些需要多个侦查部门配合的犯罪而言无疑是至关重要的。

换言之，如果只有少数的甚至是一个侦查部门，其他机构自然就不承担侦查任务，就不会有多个侦查部门与其他部门并列，也就不会有行政管理权和侦查权融为一身的情况了。而后一问题显然违背了“职能分散”原则，即相冲突的两项职能给予同一主体有悖法理。而这也正是职权分离导致不同权力之间可相互制衡 (以公权控制公权)之核心所在。虽然侦查主体的专业化、多元化是走势，但我国这样庞大的一级侦查部门恐怕是其他国家“无法比拟”的:如伦敦警察厅 (总局)与侦查直接有关的就是专门刑事部 (刑事侦查局);法国国家警察总局仅下设司法警察中心局为一级侦查部门;日本警视厅虽下设了九个部门及分课，但主要还是由刑事部这一个部门负责侦查。且这三个国家的体制都是内政部/国家 (都道府县)公安委员会→国家警察总局/厅→刑事 (侦查)局/司法警察中心局→分管各类案件的具体部门四级体制，这说明侦查部门较为统一，即便与其他部门并列也显得逻辑不混乱、较清晰。而我国经济文化内部保卫部门不再具有刑事案件管辖权，向行政管理职能转变，重在管理，即从侦查权向行政管理权的过渡或许也是另一种借鉴。

在某一部门内部存在不同性质的权力还发生在俄罗斯。俄罗斯联邦《刑事诉讼法典》详细规定了各部门的调查机关和调查人员的管辖范围:调查机关的具体管辖在很大程度上取决于调查机关或调查人员所属的部或主管部门所要完成的任务。如俄罗斯法警局机关的调查人员应对涉及侵犯司法公正的刑事案件的调查、紧急状态部 (与内务部并列)国家消防机关调查人员应对纵火相关的刑事案件进行调查，内务部系统的调查机关和调查人员对所有可以进行调查的案件进行调查。①参见俄罗斯联邦《刑事诉讼法典》第一百五十一条第三款第一项。也即，俄罗斯调查活动的管辖权与调查机关、调查人员所属部门任务一致，［3］297这涉及上述的同一部门内行政管理权和侦查权的混淆。与我国不同的是，俄罗斯只是轻罪和中等严重犯罪是这种交织状态，重罪还是严格限制侦查主体并且其职能还是主要限于侦查，且改革的目标是将不同部门、机关所属侦查员联合成为“统一侦查机关”，即局部试点。虽然与其他一些国家的彻底分离不同，但至少从实体法和程序法双重角度采取措施进行部分分离也值得肯定和借鉴。

4.实践上存在的问题之解决

从历史上看，侦查主体较少，如当时法国的军队承担“侦查”任务，故职能较为集中，军队集军事权、司法权、行政权于一身;而后才出现警察、检察官、预审法官等，主体逐渐变多，此时包括军事、审判、治安在内的职能就分散到各个主体上，职权的分散有助于国家公权力的控制。从当今社会来看，不管主体个数如何多、职能如何分散，却有主体 (机构)、权力的统一之趋势，即行使某方面职权的主体 (机构)应该统一。“一体化”或者说“整体化”应该是侦查主体 (机构)发展的趋势。也就是说，在实践中，机构或权力应该朝“集中”→“分散”→“综合”的趋势迈进。这便是黑格尔三段式逻辑“正题”→“反题”→“合题”之体现。从一开始公安机关只有少数的机构作为侦查部门，随着专业化、精细化的趋势，内设机构越来越多、越来越复杂，不过继而转向各机构“一体化”方向发展，这种“一体化”并非之前的重复，而是真正体现了协调性、综合性。

美国也看到了这样的趋势，故近些年来加强了联邦执法机构的整合和重组。例如，将原属财政部的美国秘勤局和联邦海关总署、原属运输部的美国海岸警卫队以及由多部门组成的美国移民和海关执法局、美国海关和边境保卫局等机构全部整合成“国土安全部”，这样的整合不仅有利于理顺各机构的关系，使其合理化 (如不少人认为秘勤局属于财政部似乎不可取)，而且还利于保证执法的统一性与完整性。［4］不仅是美国，其他国家也都面临着侦查主体尤其是警察 (公安)机构进一步整合的问题，这个问题不仅涉及到整合的程度和方向，而且也牵涉到整合后包括警察 (公安)机构在内的所有侦查主体之间的关系以及侦查主体与非侦查主体的关系如何处理等问题，故是一个庞杂的工程。但总的趋势应该把握——各侦查主体 (包括其他主体等)、机构不断地融合并自我优化、蜕变。

所以在实践中，我国公安机关机构重构之方向应该是“一体化”或曰“整体化”:正如上述典型性国家对侦查部门的统一设置一样，精简及合并某些机构、减少一级 (侦查)部门，并且规定这些部门专司侦查权，将其行政职能 (行政管理权)交由其他部门行使 (改变侦查权和行政管理权交织的状态，使其分开，这也是主体发展规律之要求)。这既有利于理顺公安机关各部门之间的关系，使得相似职能的部门有机地统一起来，又将同一机构的不同功能得到了妥善分离、避免了不同权力的混淆。

具体而言，第一步:建立一个统一行使侦查权的部门刻不容缓。行使侦查权的部门尽量统一在一个部门内是解决不同权力相互作用的良药。多个既行使行政管理权又行使侦查权的部门分离后，将侦查部门全部整合成一个大的侦查部门 (至少侦查部门先进行这样的改革，俄罗斯即如此)而其他行使行政管理权的部门可以分别并列亦可融合，这有利于改变不同侦查部门与其他职能部门并列的混乱局面，也有利于撇清某一侦查部门内部侦查权和行政管理权的混淆情形。第二步，在建立了一个较为统一的“大侦查”部门之后，根据案件不同性质、种类或其他标准再内设专门的部门亦或将现有的部门调整后并入，实行自上而下的统一、垂直领导，与行政管理权并列而无交叉，这样才能真正实现“由刑侦部门承担全部破案任务”的“大刑侦”格局、保证侦查权的独立行使其发挥应有的效能，也有助于从侦查部门入手打破“条块结合、以块为主”的僵硬体制。

图4 :侦查主体发展趋势

这样的做法类似于行政法和行政诉讼法领域的“综合执法机构”，将性质相同或类似的执法部门合理地合并，便于开展综合执法，从而解决行政执法“滥”和“软”的问题，这同时也是机构发展、改革的趋势和方向。而与“综合执法机构”的区别在于， “综合执法机构”并未从机构体制上入手，从根本上剔除执法机构越来越多、职权越来越混乱的现象，只是“量变”，将相关机构“暂时”揉在一起“综合”执法。反观侦查机构的改革方向，应该是打破现有的机构体制，将相似的侦查部门“抽离”出来加以合并，显然“抽离”是关键，它改变了现有的侦查权和行政管理权于一身的机构体制，将侦查权彻底“剥离”，组成一个大的侦查机构，然后在内部进行分工，也避免了类似于“综合执法机构”法律地位不明确、混淆了各执法机关的职权划分等问题的发生，实现了真正意义上的“质变”。

值得一提的是，由此引发的一个新的问题便是“行业公安”的设置。侦查主体从业余到专业的发展态势不言而喻，但这也可造成“行业公安”的滥设。就“行业公安/警察”而言，其实质是“附属于行政部门的专业公安/警察机构”。而“行业公安/警察”不仅是为能够更专业地打击犯罪而置，还有就是为理顺行政管理权与侦查权而设，因为可能出现这种情形:虽然上已论证改革后信息、情报由行使行政管理权部门转向行使侦查权部门只需两步，但案件的移送未必如此简单，这涉及取证手段的合法性、证据的可用性等一系列问题 (新修订的刑事诉讼法第五十二条第二款①新修订的刑事诉讼法第五十二条第二款规定:行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。部分解决了该问题)，而设置行业公安/警察后能够在部门内部进行移送，其优势较为明显。我们国家的“行业公安”(铁路、民航、森林、海关等)在业务上的确受上级同类公安机关的指挥和领导，但在人事任命、财政方面却受制于同级人民政府，这样会导致中央和地方关系的紧张，且不利于统一指挥。解决方法是将这些部门从地方上抽出来，统一交由中央部门领导，既避免了权力的混乱，又可以保障专门机关职能的行使，否则将长期处于“兼职”的状态。理论上看有两种方案:一种是按照“职能局”的性质交由其所属的部委管理，另一种则是按照“业务局”的性质交由公安部管理，显然后者更符合实际。许多理论界学者和实务界的执法人员希望成立更多的“行业公安”，如在工商、税务等部门设置，有利于打击犯罪的专业化。不过对此也有不同看法，有人认为各行各业都设置“公安”，势必会造成“全行业皆警”现象，容易引起公权力的泛滥;有人则认为一些专门的行业，必须得有专门熟悉业务知识的“行家里手”进行侦查才能事半功倍，所以设置类似于铁路、民航、森林、海关的“行业公安”理所当然。退一步讲，即便设置这样的“行业公安”，也必须在公安系统的内部而不应设置在这些行业的内部，否则又会走上多重管理甚至是政企不分的现象。理想的做法是，承接上述改革之思路，将所有的行业公安单独合并成一个“行业公安局”，直接设置在公安部序列或“大刑事侦查”部门下，使其成为某一内部机构，而其后如果还想设置行业公安，可以将其放入“行业公安局”内，这种方式既灵活多变，又避免多个同性质的侦查主体还与其他性质的侦查主体、甚至是非侦查主体部门并列，造成逻辑上的混乱。这也解决了人事、财政管理是一个部门，业务管理是另一个部门的分歧、尴尬局面，有利于统一领导、分清权责。此外，这还厘清了中央与地方、侦查主体与其他行政主体的关系，可摆脱地方上对侦查主体的干扰 (这种干扰还不同于其他国家的专门委员会，因为它是来自地方政府)，也在某种程度上独立于强大的政治权力。因为侦查权的可怕性在于政治性过强。［5］

法国《刑事诉讼法典》第二十八条规定由特别法赋予某些司法警察权力的行政部门与公用事业的官员及工作人员，以此种法律规定的条件与权限，行使这些权力。如经2012年3月14日第2012－354号法律修订的第28－1条规定的海关人员、②Article 28 －1，Code de Procédure Pénale:Modifié par LOI n°2012 －354 du 14 mars 2012 － art.20.第28－2条规定的税务人员。③Article 28 －2，Code de Procédure Pénale:Modifié par LOI n°2012 －354 du 14 mars 2012 － art.20.由此看来，不少国家都或多或少存在一定范围的“行业公安”，也有扩大设置趋势。从打击犯罪角度来说，成立“行业公安”无疑是有利的，因为利用对某一行业知识的熟悉度对该类型犯罪进行遏制能事半功倍。然因存有上述权力、职能交叉之嫌，故必须从领导体制入手:现行公安机关“条块结合、以块为主”的领导体制不适合“侦查部门”，如果改革，可先使侦查部门“条块结合、以条为主”。这样既解决行业公安问题，如将行业公安分离出来并入到现行公安体系，由上级公安机关统一垂直领导新的行业公安;又解决不同部门权力交织问题，如将“专职”部门、“兼职”部门中拥有侦查权的机构抽离组成新的侦查部门统一“侦查”(大侦查，包括刑事侦查、经侦、禁毒、网安以及行业公安等)，使其配合有度，从而能够在整体上重构公安机关权力混淆的机构和“行业公安”，真正从纵向和横向上重组公安机关机构，这无疑对侦查一体化提供了实践基础，对打击犯罪形成合力有利。

四、结论

通过对公安机关机构和人员设置的法律、实践的研究，使相关法律更加统一、有效力，更加规范、细化，也针对设置过多的内部机构容易形成侦查权与行政管理权混淆、“行业公安”泛滥等情形设置一个“大侦查”机构，厘清各种权力、理顺体制结构，以期解决公安机关的法治化和科学化问题。对公安机关机构设置的法治化探讨，能够有效地遏制侦查权的滥用，从而能更好地维护社会稳定，有利于人权的保障。由法律规定有权侦查的各个主体及其内部机构、人员组成，按照法定权限，各司其职、各尽其责，不为自己部门的利益而互相争抢亦或推诿。对公安机关机构设置的科学化探讨，能够整合侦查资源、节约侦查成本、提高侦查效益。充分发挥不同部门间的各项职能，使其相互配合、相互支持，建立起打击犯罪新机制。充分发挥公安机关的主观能动性，利用信息化时代的发展这一背景为提升公安机关侦破案件整体水平提供有力的支持。

申言之，通过对公安机关机构的变迁分析并进行重构，能够在惩罚犯罪和保障人权之上建立起一个很好的“通道”，使得这两个刑事诉讼中的目的有机地统一起来。所有的问题皆可归因于一个核心——公安机关机构的权力问题。研究公安机关机构的设置就是研究它的权力。为了打击犯罪、侦破案件，同时保障基本人权，有必要在侦查权的扩张和限制之间找一个能够接纳的平衡点。这样的探索有助于解决实践中的一些问题，如公安机关内部多个侦查部门并存问题、撤销公安分局的“大派出所”改革问题、北京“四区并两区”后公安机关内部的调整问题乃至前面提到的“侦审合一”、“侦鉴合一”、“责任区刑警队建制”等问题。通过重构，能够解决好公权和私权、公权和公权之间的关系。在适当扩权的同时，可限制权力不必要的蔓延。

对公安机关机构的研究是对侦查主体这个侦查学基础理论问题作出更新诠释的过程，这样不仅能够完善侦查学基础理论，更能指导整个侦查实践，也会为侦查制度乃至整个司法制度提供可借鉴的改革方向。这无疑具有重大的社会和经济效益。