突围之道 政策先行—2012宏观经济政策走向展望

诸建芳 孙稳存 董利

2012年经济政策有新特点

2011年一季度出口和房地产投资增速将出现明显的回落，经济将出现快速下滑，通胀已经进入了快速回落阶段，而全球经济存在较大的不确定性，在这一背景下，中国政策将明显转向。2011年10中下旬以来，政策已经有所微调，而中央经济工作会议后，宏观经济政策已经出现了新变化和新情况。

2012年政府经济增长目标在不断的试错的过程中逐渐清晰。从一系列的政府发展规划和政策导向来看，2012年增长的目标相较前几年有了明显的变化，政府在2012年提出增长7.5%的目标，相对于前几年的8%的增长目标有所降低。但目标的降低并不意味着2012年增长目标就是7.5%，政府隐含的增长目标大致是8%～9%。

尽管政府对2012年经济增长目标主动降低，但是这并不意味着政府容忍经济增速大幅下降。在外需快速下降和地产投资可能明显下降的情况下，政策将围绕保增长展开。近期出台的政策主要围绕保持经济增长而展开，为此，2012年所采用的积极的财政政策和稳健的货币政策与2011年有显著的差异，2011年政策是逐步收紧的过程，而2012年则是不断放松的过程。

2012年政策的放松和2008～2009年有明显的区别。首先，货币政策不会无节制的放松，货币信贷增速将不会明显偏离目标增速。其次，不会大规模进行基础设施建设，主要恢复和延迟的基础设施项目，以及有序推进“十二五”规划项目。第三，结构化政策是重点，以此来激发更多的经济增长点，促进实体经济增长。

货币放松：“8+14”是基础组合

预计货币政策在总量上将采取“8+14”的组合，即新增贷款略超8万亿，M2增长略超14%。对于这一组合，目前市场有很多疑问和质疑，认为难以达到，也有人认为货币增速和信贷增长难以匹配。我们认为这一政策组合是经济调控所必要的，而且也是合理的。

从经济稳定增长来看，这一货币信贷增长目标是需要的，政策的调控也将以此为目标。制约这个目标的两个因素是贷存比和资本充足率，但是这两个因素都有办法解决，不足以制约货币扩张。一种观点认为，由于贷存比的约束，银行不能增加贷款，因此存款和货币都不能增加。我们认为，过去几年的贷存比基本稳定，这表明目前信贷增速是可以持续的；如果贷存比约束很严重，适度降低贷存比约束也不是非常难的政策操作。另一种观点认为，2012年银行受到资本充足率约束，放款能力将受到抑制。我们认为可以通过三种途径解决：首先，2011年银行的盈利增速远大于过去几年，利润对资本的补充力度大于往年；其次，银行可以在资本市场通过发行股票和债券来提高资本充足率；第三，汇金或中投可以加大投资比例，以此提高资本充足率。

要实现14%～15%的货币增长，这意味着新增货币12万亿元，考虑理财产品在利率下降的情况下，吸引力下降，表外负债转入表内，可能达到0.3万亿左右，这也表明存款货币银行的负债方增加11.7万亿元，其资产方也将增加11.7万亿元。估计2012年外汇占款增加1.6万亿元，信贷增加8.2万亿元，央票减少0.1万亿元，债券增加2万亿元。这意味着货币和信贷增长可以匹配。对于2012年银行体系新增加2万亿元非金融债券存量是否合适，我们认为是可能的，因为2012年政策的导向是发展债券市场，发行量将明显扩大，如果新增量在过去几年2万亿元的基础上有所增加，达到2.5万亿元，而如果银行体系持有80%，那么可以达到2万亿元。

预计2012年第一季度结束之前下调准备金150个基点。从2012年基础货币产生的途径和货币增长14%～15%的要求来看，2012年需要下调存款准备金率200个基点。2012年利率政策将保持稳定，如果按照2012年的CPI大约为3%，那么，2012年平均真实利率大约在1%左右，而这个区域是利率政策稳定的区域，正常的政策是保持利率稳定。如果经济增长出现大幅低于预期的情况，不排除利率有可能下调。

财政政策加码无悬念

预算赤字明降暗升。根据年初财政部的计划，2011年安排的预算赤字为9000亿元，其中7000亿元为中央赤字，2000亿元为财政部代发地方债，合计占GDP比重约2%。预计2012年财政预算赤字为8000亿元，其中2500亿～3000亿元为财政部代发的地方债。代发地方债的增加主要是2012年地方政府需要承担的保障房、民生支出规模依然较大。表面上看，8000亿元的总赤字较2011年规模有所降低，但财政政策的实际力度并未减弱。主要原因是，2011年财政收支状况较好，前11月实现了财政盈余1.3万亿元，即便后两个月按照2008年的支出节奏，后两个月收支差额也仅为1.8万亿元，即全年实际完成赤字约5000亿元左右。按照一般规律，结余的4000亿财政盈余将转入下一年，2012年实际可安排的赤字有望达到1.2万亿元。相对良好的财政状况将确保积极财政政策顺利推行。实际赤字规模的扩大使得2012年积极的财政政策有了更多的发挥余地。有别于2008年财政的大幅“增支”，2012年同等赤字规模的财政政策将在“减收”方面重点发力，结构性减税范围和力度将进一步扩大，形成某种意义上的全面减税格局。

积极的财政政策。具体表现在以下几个方面：

一是财政继续对中小企业减负。目前对小微企业的税收优惠范围已经扩大，小微企业的界定范围从年应纳税所得额3万元提高至6万元，优惠企业的所得税金额减半征收。这一优惠政策的范围依旧偏窄，未来减税范围有望继续扩大，逐步延伸至所有的中小企业。此外，银行信贷和政府相关采购也会逐步向中小企业倾斜。

二是继续推进增值税转型措施。与营业税不同的是，增值税要同时考虑“进项”和“出项”的营收情况，客观上鼓励了企业的专业化细分，让企业专注于自己擅长的领域。此外，由于目前许多企业进项税票不完备，营业税转增值税可能并不一定达到减税的效果，为避免这种情况，国家可能采用“按比例即收即退”的增值稅返还措施。

三是扩大内需，进一步降低进口关税。按照《2012年关税实施方案》，政府再次下调了730多种进口产品的关税，平均税率仅为4.4%，主要包括能源资源性产品等五大类，在其他条件不变的情况下，关税的下调使得相关商品的税后价格下降5%～10%左右，反映出政府促民生、促消费的政策取向。

四是推进资源税与房产税的改革。从税种看，资源税和房产税均属于地方税种，同时这两个税种还兼具鼓励节能减排和调节房地产市场的作用。在地方政府土地出让收入减少的情况下，预计2012年资源税和房产税改革进程有望加快，资源税改革范围将从石油行业扩大至煤炭、矿石等所有能源行业；房产税试点城市也将增加，预计全口径征收的房地产税可望达到3000亿元/年，在一定程度上缓解地方政府的资金压力。

五是推进环境税的分步试点。2012年，调整经济结构，促进经济合理增长将被放在更突出的位置。从国际经验上看，环境税的涵盖相当广泛，是一个多目标、多基准的税种，因此，环境税的分步试点有望在2012年正式实施。预计差别化的广义环境税将在汽车购置税、工业企业所得税等方面进一步得以体现。

积极财政将在部分领域结构性“增支”。具体表现在：

一是对教育、医疗民生方面投入更多“真金白银”。以新农合为例，2012年新农合居民人均补助将从200元提高至240元，虽然人均金额不高，但考虑到新农合在农村居民中基本已实现全覆盖，以2011年8.3亿参保人数为基准，2012年中央财政新农合支出将继续扩大约330亿元，同比增长15%左右。在教育方面，为确保实现国家财政性教育经费支出占国内生产总值4%的目标。以2012年GDP总值50万亿元计算，国家财政性教育经费支出就达到2万亿元，其中中央财政支出部分将至少超过4000亿元，相比2011年3000亿元左右的水平将大幅增加。

二是加大保障房资金投入。2011年中央预算保障房安居工程投入1300亿元，实际投入接近2000亿元。按照2012年700万套保障房的新建规划，考虑到2011年开工的1000万套保障房，实际在建保障房的规模达到1800万套，并且2012年还首次提出了完工数的概念。预计保障房2012年需要投入的资金接近1.4万亿元。由于土地出让收益的下滑以及保障房盈利模式不明晰，地方政府与企业参与积极性依然不足，2012年中央财政还需进一步加大投入并拓展保障房的融资渠道，预计直接投入规模将达到3000亿元。

三是政府基建项目逐步恢复，电力、城市铁路投资成为重点。进入2011四季度，国家预算投资增速连续下滑3个月后开始反弹，前期停滞的铁路基建项目已逐步复工。根据最新的数据，2011年12月的最后一周，国家发改委审批项目172个，其中156个是水电、风电与生物发电项目，占比达到90%。在存在经济下滑风险的情况下，电力投资开始显著松绑，预计2012年电力相关投资增速显著加快。

促进消费的政策将陆续出台

关于内贸的“十二五”规划有望近期出台。内贸“十二五”规划将围绕推动消费大发展、促进消费升级及扶持物流等相关行业发展作出一系列中长期政策安排，通过统筹城乡区域国内贸易发展，建设商品流通体系，加强对生活服务消费关注，扶持中小微型企业发展，发展流通现代化等政策，核心在于扩大内需提振消费。在具体措施方面，内贸规划可能加强多部门协作，通过加大财政扶持力度，比如土地优先用于支持服务业发展，拓宽服务业的企业融资渠道，支持有条件的企业直接融资上市等金融政策。

加大关注物流领域，政策支持农产品、工业品物流建设和推动电子商务。由于“最后一公里”等流通环节对各类产品尤其是农产品的制约凸显，预期促消费政策将致力于改善流通环节，可能的政策包括：在农产品物流方面，持续降低或减免鲜活农产品车辆通行费，完善农产品流通基础设施，政府设立公益性农产品市场，发展第三方物流发展和农产品冷链物流；在工业品流通方面，引导、支持大型连锁经营企业入驻，积极运用物联网技术，推进物流配送体系建设，资助企业开展电子商务和网络购物等。

加大节能产品补贴和促进居民服务消费。随着前期部分消费促进政策的退出，为了防止大起大落，政府可能出台一些政策促使消费平稳过渡，相关措施可能包括对住在经济适用房的家庭购买家电提供补助等，支持节能环保产品消费，比如新能源汽车等新兴产业领域。同时，随着居民在餐饮、住宿、家政等服务消费方面支出比重的加大，后续消费促进政策的着力点可能会逐步从商品消费向居民生活服务消费方向倾斜，比如加大对家政服务平台的支持力度，实现供需信息，推动国民休闲规划等，并可能采取一定财政政策支持相关提供相应服务消费类企业。

降低部分商品特别是奢侈品进口关税。由于居民的消费会随着收入的提高而升级换代，从促进消费的政策目标来看，奢侈品的消费行为不应该得到压制。普通商品关税下调，将有助于扩大中低收入者的消费，奢侈品关税的下调，有助于扩大中高收入者的消费。从促进国内消费来看，奢侈品关税的下调，会在一定意义上推动国内奢侈品价格的下调，有助于缩小境内外奢侈品价格的差距，促进国人在国内消费奢侈品，减少国内消费的流失。

加速放开医疗、交通通信等垄断领域，通过增加供给提振需求。由于当前医疗、交通通信等传统垄断领域依然存在部分垄断，在关于医疗服务的收费过高、患者看不起病表象下，医疗服务供给不足才是深层次原因。行政垄断的过高门槛，会阻碍资本和人才进入医疗行业。打破行政垄断，吸引更多的资本和人才加入医疗市场的竞争，有望通过医疗领域的竞争来降低价格，提振居民需求。

收入分配改革提速，大幅降低税负，增加居民可支配收入。劳动报酬比重不断降低，收入差距扩大是消费可持续增长的瓶颈，消费率的提升必然要伴随着收入分配改革，“提高中等收入者比重”也被视为2011年中央经济工作会议致力改善民生的亮点。收入分配改革方面，政策有望进一步推行减税，并对现有个税制度进行改革，通过降低企业税负，降低商业成本，提升劳动报酬在国民收入中的比重。

结构性政策是重点

政策扶持力促战略新兴产业加速发展。2011年，国家在“十二五”规划纲要中明确提出，要在继续做强做大高技术产业基础上，把战略性新兴产业培育发展成为先导性、支柱性产业，占GDP比重要实现由2010年4%上升到2015年8%。据估算，战略性新兴产业在2011～2015年间要实现24.1%的年均增長速度，2016～2020年要实现21.3%的年均增长速度。其中，作为国民经济支柱产业的新一代信息技术、节能环保、生物、高端装备产业还将快于此增长速度。

适应战略性新兴产业发展需求，近期国家相继出台了一系列促进政策，2011年18个省市出台了推动战略性新兴产业发展的指导意见，6个省市制定了行动计划和方案，9个省市设立了专项资金。2012年，预计工信部将制订的新一代信息技术、高端装备制造、新材料、新能源汽车4个专项规划以及物联网、智能制造装备等15个细分领域规划，以及战略性新兴产业要素分解指南和产业地图，建立重点企业库，促进部省项目对接稳步推进；此外，还会制订一些促进新兴产业发展的财税、金融支持政策，包括设立新兴产业发展专项资金，降低或减免高技术企业所得税税率等。

推进传统产业改造升级。构建产业调整有效市场调节机制是经济转型成功的关键。2011年，国家在这方面已经迈出了实质性步伐，发布了约40多个相关行业的发展标准、以及部分工业产业发展指南；加速推进资源品税价改革，推出原油天然气、煤炭、稀土等资源税改革，实施稀土行业指令性生产计划，在广东、广西开展天然气价格改革试点，推行阶梯电价；制定“十二五”工业领域重点行业淘汰落后产能目标任务及主要产业降耗目标，公布资源综合利用产品的增值税优惠政策调整方案，增加了十余类增值税减免行业等政策；发布钢铁、建材、矿产资源节约与综合利用、墙体材料等传统行业发展规划。这些政策和规划显示，未来传统的钢铁、建材等高耗能行业增速将明显放缓，未来这些行业发展重点在于技术升级和提高行业集中度。2012年，预计会进一步完善行业发展和准入标准；推广和扩大资源税改革和试点范围，提高土地使用价格，适时推出环境税；强化技改投资，改造升级传统产业。依托工业园区和产业基地建设，推进产业转移和兼并重组。

加大对中小企业和生产性服务业的政策倾斜。“十二五”规划纲提出，要将服务业发展作为产业结构优化升级的战略重点，李克强进一步指出“要把发展服务作为调结构的重要突破口”。基于这样一种发展思路，2011年各部委加快了相关服务业发展规划和综合改革试点的推进，发布了一系列服务业发展规划，重新修订了《中小企业标准规定》，将“房地产业、租赁和商务服务业、信息传输业、软件和信息技术服务业等行业”和“微型企业”纳入政策扶持范围；指出要支持中小企业在科技研发、工业设计、技术咨询等生产性服务领域的发展；鼓励中小企业进入服务外包、游戏动漫、文化创意、电子商务等新兴领域。此外，国务院常务会议、财政部和税务总局研究确定了支持小型和微型企业发展的金融财税政策措施，指出提高小微企业增值税、营业税起征点，将上海市交通运输业和部分现代服务业列为开展改收增值税试点；出台明确扶持动漫产业发展的增值税与营业税政策等。2012年，预计政治经济体制改革会进一步深化，政府可能会着力完善已经发布的“新36条”、“国九条”、“银十条”等政策的实施细则，推进金融、铁路等垄断性行业管制放松等。制订出台首部《内贸“十二五”规划》和《文化产业促进法》，重点支持流通业、电子商务、文化等服务业，涵盖“十二五”期间30多项财政扶持的重点工程。

房地产调控年中有望放松。2011年10月29日，国务院常务会议指出，房地产政策重点仍是巩固商品房限购、限贷紧缩调控成果，促进房价合理调整。预计短期内“限购政策”不会退出；中长期看，条件相对成熟，即在房地产税收、住房以及银行、财政等相关信息系统建立完善后，“限购政策”可能退出。此外，受外部环境影响，中国房地产市场的增速不会重现过去10年高速增长，但从市场层面看，中国房地产市场仍然有空间。总体上，房地产调控政策在2012年年中有望调整。为确保“十二五”时期保障房建设任务顺利完成，政府会进一步拓宽保障房资金来源。根据住建部副部长齐骥讲话，2012年可能会放开个人提取公积金用于住房租金的规定；鼓励企业建立公共租赁住房，增加保障性住房供应，减少政府在大规模保障性住房建设投入中的资金压力。

以农田水利为重点水利建设继续提速。2011年，受高铁事故、高速公路收费质疑、地方融资平台债务风险等诸多负面因素影响下，在经历“四万亿”刺激政策结束后，基建投资增速中长期总体上将趋于放缓。近年得益于政策的支持，水利、环境和公共设施管理投资增速高于整体基建投资增速。2011年年初政府出台了《水利建设基金筹集和使用管理办法》，提出要将土地出让收益10%用于农村水利建设政策；并启动了全国小型农田水利重点县建设项目。中央农村工作会议提出，2012年要继续加强以水利为重点的农业农村基础设施建设，实现小型农田水利重点县建设基本覆盖农业大县；水利部表示，为保障国家粮食安全，今后10年我国将大力发展节水灌溉，力争到2020年灌溉效率提高到55%以上，农业用水总量10年零增长；“十二五”期间全国新增高效节水灌溉面积1亿亩，大幅超出“十一五”期间累计的5000万亩。政策加持將利好水利行业。预计2012年农田水利建设扶持政策会继续加码，包括加强小型农田水利工程运行维护；大型灌溉区续建配套与节水改造工作；加强水电站改造工作，推进水电新农村电气化县建设和水电增效扩容试点。

加大农业科技投入，发展现代农业。“十二五”期间，面临着粮食需求刚性增长、农业生产成本刚性上升，土地、水等农业生产资源刚性约束的巨大压力和挑战。农业持续发展、加大农业科技投入成为经济发展客观需求。2011中央农村工作会议强调，2012年要突出抓农业科技，要持续加大用于“三农”的财政支出，加大国家固定资产投资对农业投入和农业科技投入，讨论了《中共中央、国务院关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》。农业部新召开的全国农业工作会议确定2012年为“农业科技促进年”，提出要推进农业科技，提高农产品供给保障能力，促进农民收入较快增长。上述行业规划和会议精神反映，大力发展以农产品加工为主的现代工业和服务业将是农业发展的趋势和方向。2012年可能出台《全国蔬菜产业发展规划》、《全国现代化农作物种业发展规划》等规划。

（作者单位：中信证券股份有限公司）