试论农村集体土地制度改革的必要性与指导原则

彭麟

摘 要：农村集体土地制度改革有其必要性和紧迫性。这是促进房地产业健康发展的重要基础之一。也是推进城镇化发展得以顺利进行的基础。科学的顶层设计与明确的为民谋利的指导思想是农村土地制度改革的前提思路。在此基础上提出现有体制下农村集体土地制度改革的基本指导原则。

关键词：农村集体土地制度 顶层设计 农地改革指导原则

中图分类号：F320.1文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2012）01-042-02

一、农村集体土地制度改革的必要性

1.农村集体土地制度改革是解决我国“三农问题”的需要。中国经济改革虽然起自农村，曾经为国企改革提供了启示和方向，但由于还没有在建立现代土地制度上着力，农村经济迄今仍处在市场经济的边缘，也难以利用社会主义市场经济体制的优势。改革开放30多年来，并不是国家对农村经济的重视程度不够，从1982年至2007年，中央已发出9个1号文件来解决农村建设、农业发展、农民增收的问题，国家对农村的资金投入逐年提高，可谓举全党全社会之力破解“三农”问题，然而，城乡差距逐年拉大的态势仍未扭转。虽然出台的政策很多，资金的投入也很多，但由于在农村没有像对城市经济那样进行市场化改造，没有进行农村基本资源——土地制度改革，市场经济体制的优势在农村无力发挥，国家解决城乡发展的政策和措施收效甚微。农村经济需要在农地制度改革完成之后才能适应市场经济大环境，才能充分利用社会主义市场经济体制的优越，才能有跨越式发展。

2.农村集体土地制度改革是我国市场经济发展的必然要求。自改革开放尤其是我国明确市场经济体制以来，我国经济发展取得了长足的发展，经济增长连续保持较快发展，人民生活水平得到快速提高，目前我国经济已经由工业化初步发展阶段过渡到工业化较快发展阶段，同时，城市化发展也随之而来，土地作为最基本的生产要素和资源要素，其重要性与稀缺性日益显现，发展与土地的矛盾日益突出。

由于受现行农地制度约束，农村土地市场化的资产属性作用远未充分发挥出来，农村土地资源要素的流动性和优化、集约利用均难以充分发挥。市场经济的发展客观上要求进行农村土地制度改革。

3.农村集体土地制度改革是房地产业发展要求。我国房地产业进入市场经济体制以来，作为国家经济发展的基础产业和支柱产业，为国民经济发展作出了巨大的贡献。但是，到目前为止，现有房地产体制中的弊端和问题也越来越严重的制约房地产业及整体经济的健康发展，房地产体制改革势在必行，同样，作为房地产体制改革前提与基础的城市与农村集体土地制度改革也势在必行。

4.农村集体土地制度改革不仅是经济发展的要求，也是社会发展的迫切要求。由于土地是最基本的生产要素和资源要素，具有市场价值巨大等特点，必然会成为各种市场主体迫切希望获取的宝贵资源。简单而言，土地就是财富。但是，由于我国现有房地产体制起步较晚，缺点与漏洞在所难免，尚需要进一步完善和改革；另一方面，现阶段我国的行政体制及其他配套体制改革也还处在需要启动和完善的状况下，也还存在许多问题和弊端，还不能完全按照市场规律配置资源，还存在以权力等介入各种资源配置的问题存在，因此导致各种市场主体对农地这个财富资源虎视眈眈，部分通过现有制度的不完善利用各种方式与手段形成了对土地尤其是农村土地资源的掠夺。据国土资源部通报资料显示，仅2011年上半年，全国就发现违法用地行为3.0万件，涉及土地面积27.8万亩(其中耕地9.4万亩)，同比分别上升8.0%、14.8%(0.3%)。其中，东部、中部地区发现违法用地面积分别为5.1万亩、9.6万亩，西部地区发现违法用地面积13.1万亩。另据国土资源部数据显示，自1996年国家提出要对耕地实行最严格的保护政策以来，我国耕地面积从19.5亿亩缩减为2007年的18.26亿亩，10年减少了1.24亿亩。当前，离18亿亩的红色警戒线已是咫尺之遥，耕地减少的趋势却仍在继续，由此形成的数千万失地农民也给社会带来巨大的潜在隐忧。现有农地制度不改革带来的社会风险主要有：在公有制下农地资源的大量不合理流失；农地征用拆迁导致社会矛盾对立冲突；贫富分化进一步加大；尤其严重的是大量农村土地的不合理征用与流失，必然使数量相当巨大的农民群体被动失地，相当部分可能会有赤贫化的危险，这将可能会是一个严重影响社会稳定的因素。

二、科学的顶层设计与明确的为民谋利的指导思想是农村土地制度改革的前提思路

农村土地制度改革是国之根本，是坚持公有制社会制度、确保我国经济、社会稳定、健康、可持续发展的根本。具有非常的重要性和迫切性。我国的相关部门及众多的专家学者均对此进行了大量的调查、研究、讨论与分析，在农村土地所有制度、土地使用制度、土地规划制度、土地保护制度、土地征用制度、土地税收制度和土地管理制度等方面提出了众多的建议和方案，有认为要进行土地私有化、也有认为应坚持土地公有制的，在此基础上又有许多不同的具体建议和方案。但是，实际上到目前为止，由于农村土地制度改革是牵一发而动全身的重要事项，相关部门对此采取了比较谨慎的态度，即使在个别地区对农地制度改革进行了试点，其态度也是非常谨慎的。笔者认为这就是一种采用科学发展观分析解决问题的方法，是值得肯定的。但是，另一方面，由于时不我待，我国市场经济体制发展到现在，农村土地制度改革的迫切性越来越明晰，同时，这也是我国深化体制改革，促进社会、经济发展所绕不过去的一道坎。尽早明晰农村土地改革的思想、原则与思路是降低改革成本、保障改革效果的重要基础；虽然我国的市场经济体制改革及国有企业改革等等，均取得了相当大的成就，但是，在推进改革的过程中我们也付出了许多原本不需要付出的成本和代价，也走了许多本可以避免走的弯路。究其根本原因就在于我们在进行相关改革时顶层设计及指导思想和原则重视不够，战术性的手段、措施较多，战略和宏观指导原则思想研究不够。而且还存在一定的摸着石头过河的做法。

实际上，经济基础与上层建筑是社会发展密不可分的两部分，经济基础与上层建筑的发展目的与目标一致时，社会就能高效稳健向前发展；经济基础与上层建筑的发展目标不一致甚至矛盾时，社会发展就会出现困难和障碍，增加社会发展成本和降低社会发展效率。对于农村土地制度改革也是如此。因此，制定科学的顶层设计与明确的为民谋利的指导思想是农村土地制度改革的关键核心。

三、农村土地制度改革的指导原则

结合我国的基本社会制度与经济发展的实际需要，农村土地制度改革应明确以下指导原则。

1.坚持贯彻“三个代表”重要思想和科学发展观，坚持做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”，这是保障农村土地制度改革所应坚持的最根本的指导思想和原则。由于我国现在还是一个处于发展中的农业大国，还有8亿多农村人口，而农村土地改革会涉及他们最基本的利益，坚持“三个代表”重要思想和科学发展观，坚持“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的权力观、地位观、利益观是正确保障农民利益，维护社会和谐、稳定发展，在众多农村土地改革措施和方案中进行科学取舍的根本指导原则。这也是由我国的基本社会制度即社会主义公有制所决定的。

2.所有的农地改革必须坚持被改革农民利益至上、全面保障农民利益的原则。我国是农业大国，这是一个在较长时期内都客观存在的事实，农村以及农民的稳定发展是国之根本，农村发展是国家发展的基础和动力。另一方面，农民历来都是社会中的弱势群体，其合法权益极易被侵害和掠夺，而农地改革涉及整个农民群体，如果不坚持这一原则，改革后的许多农民极易向赤贫化发展。国企改革中，由于经验等不足，伤害过工人的利益；农村改革，不能再伤害到农民了。农民群体的不稳定会是社会不稳定的一个重要因素。

3.所有的农地改革必须坚持依靠农民、发动农民的原则。农民是农地改革的关键主体之一，依靠农民、发动农民是农地改革能否顺利进行，能否提高改革效率、实现改革效果与目标的关键，只有依靠农民、发动农民才能解决农地改革中碰到的各种具体问题和困难，发挥农民积极性有利于提高农地集约利用，更快更好的建设社会主义新农村。只有坚持依靠农民、发动农民的原则，才能获得最广大农民群众的积极支持和拥护，真正实现社会和谐、稳定发展，为我国工业化、城市化发展打下良好的社会环境，为中华民族腾飞打下坚实基础。

4.在农地改革中必须坚持明确中央及地方政府科学的责权利关系，合理调配全局与局部利益关系的原则。由于在现有房地产体制下，地方政府是土地财政的最大受益者。一旦进行农地改革，地方政府可能成为利益损失最大者，为了确保地方政府短期利益，由此极易导致地方政府利用其公共权力影响甚至扭曲和改变农地改革的目标。这比国企改革更复杂，地方政府在其中的利益更大，因此，如果地方政府只从自身利益出发，必然会给农地改革造成极大阻碍和制约，而其负面效应必将远大于国企改革，这是农地制度改革的另一个最坏结果。

参考文献：

1.陈伯君，钟怀宇.我国农村土地制度产权改革的风险分析.光明网

2.潘家华，李景国.中国房地产发展报告.社会科学文献出版社

3.曾业松.改革完善农村土地制度.人民网

（作者单位：广东水利电力职业技术学院 广东广州 510000）（责编：吕尚）