欧洲大学治理模式的变革趋势及其治理启示

张 炜，童欣欣

(1．杭州电子科技大学管理学院，浙江杭州 310018;

2．浙江大学科教发展与战略研究中心，浙江杭州 310027)

欧洲大学治理模式的变革趋势及其治理启示

张 炜1，童欣欣2

(1．杭州电子科技大学管理学院，浙江杭州 310018;

2．浙江大学科教发展与战略研究中心，浙江杭州 310027)

欧洲国家的经济范式发生了根本性的变化，这些变化深刻地影响着欧洲大学的内外部治理模式。欧洲高等教育治理模式正在从以往的“强政府－弱市场”模式向“弱政府－强市场”模式变革，这种变革直接驱动了欧洲大学在整体性治理、内部治理、大学与政府、大学与社会的关系等四个方面产生了新动向。基于欧洲大学治理模式的基本特征，我国应该从整体性治理、内部治理和外部治理三个层次对现行大学治理模式进行主动性改良。

欧洲大学;治理模式;变革趋势

进入21世纪以来，欧洲国家的经济范式正在发生根本性变化:生产制造基地继续萎缩，经济增长和社会福利越来越依靠知识密集型产业的支撑，更多的工作岗位需要高素质人才。因此，欧洲迫切需要优秀的大学来促进知识型社会的成长，以最终实现欧洲议会在里斯本制定的目标——“成为世界上最具竞争力和生命力的知识经济型国家”［1］。在知识经济背景下，欧洲大学面临着艰巨的挑战和全球化的竞争趋势，大学对于实现欧洲议会制定的目标至关重要。但是，欧洲高等教育所获得的投入与其竞争对手相比(尤其是美国)，仍显不足［2］。而由此带来的结果是尽管欧洲大学的整体水平相当不错，但是它们在促进经济增长、加强社会凝聚力以及增加工作机会方面，还没有发挥出应有的潜能。因此，欧洲大学需要主动变革以迎接这些挑战。

一、大学治理的定义

在欧洲，大学治理的理念是由民主文化(哲学)、学术期望和市场力量所定义的。在这三者当中，学术期望和市场力量之间的关系吸引了较多的关注，并且常常伴随着争议。因此，欧洲大学的治理理念并不是一个简单的“中立性技术问题”，而是由欧洲若干不同的“社会契约”规定了大学治理结构中利益相关者的意愿与信念。Kohler(2006)［3］在欧洲议会斯特拉斯堡大会上给出了大学治理的定义，指出卓越的大学治理应当包括:(1)制度设置，反映高等教育和研究机构在组织战略层面上的活动;(2)注重文化和公共责任背景下的大学学术自治和个人自由的识别、确认及实现;(3)实现良好的个人与社会关系，保证传统学术价值与目标、组织地位与学术质量，促进高等教育和研究机构的效率及有效性;(4)建立一种基于专家能力、参与性、法律准则以及互相尊重的学术组织模式，以优化上述目标或实现手段。与此同时，欧洲高等教育体系的多样性决定了没有一种可以应用于所有欧洲大学的治理模式。正如Pavel Zgaga(2006)［4］所指出，大学治理模式不可能是统一的、完美的、没有问题和争议的，没有一种“万能”的治理模式(one－size－fits－all model)。

二、欧洲大学治理模式的变革趋势

(一)现代大学治理理念的变革

欧洲大学治理模式是沿着两个世纪以前威廉·冯·洪堡(wilhelm von humboldt)对德国大学改革所设定的理想模式轨迹运行的，其间经历了一个长期的完善过程。德国洪堡大学模式特征的是将科学研究确立为大学活动的核心。今天，欧洲的大学学术组织已经逐渐脱离了这种纯粹的“科学研究”范式。大学学术组织在各个方面都面临着变革，如学生的天性和学习兴趣发生了变化;传播知识、开发知识与科学研究的方式发生了变化;与民间组织、企业和政府的交流方式发生了变化;以及管理物质资本和人力资本的方法发生了变化。在这些变化中，政府管理部门所发生的变化，特别是其高等教育治理理念的变化被认为是欧洲大学治理模式变革的重要推动力。欧洲高等教育治理模式正在从以往的“强政府－弱市场”模式向“弱政府－强市场”模式变革，这种转变在本质上意味着对大学由从传统的自上而下执行规章制度的法律控制手段转变为基于实现利益目标的合同协议的经济驱动控制系统。这种对市场信号更强的依赖性带来了大学决策权的根本转变，包括政府的权力，高等教育机构的权力(特别是全体教师的权力)以及学生、商业客户和一般公众的权力都发生了变化。

正如Luc Weber(2004)［5］所指出，欧洲大学需要在三个方面进行相应的组织治理变革。(1)大学与政府的关系。欧洲国家政府通过强制的规章制度，形成了政府对大学微观管理的长期控制，从长远发展来看，这将导致大学效率低下;(2)大学内部的关系。绝大多数的欧洲大学是依靠“教职治理(共享治理)”模式来治理大学，即主要由教职工、董事、院长和校长共同作出决策。然而，这样的决策系统由于决策缓慢且难于达成一致而越来越不适应新组织环境，新组织环境需要强有力的领导来实现面向未来的决策;(3)有效的管理工具。现代大学治理的一个主要挑战是要找到正确的方法或工具去保证政策转变所关注的主体有效参与和鼓励他们积极主动地响应政策。

(二)现代大学治理模式的基本特征

整个欧洲(包括西欧国家和欧盟提名国)拥有近4000所大学，其中欧盟国家有3300所。欧洲大学是在国家和区域层次上进行组织的，它们在雇佣状况、教师和研究人员的工作条件等方面拥有高度的异质性特征。尽管在学术组织、治理结构和运行条件上存在差异，欧洲大学治理模式变革的整体趋势仍然基本一致，即政府依然通过一系列的责任标准体系来控制高等教育机构，但是大学组织机构自身确实得到了越来越多的自治权。详见表1所示。基于德国、英国、丹麦、爱沙尼亚、爱尔兰、拉脱维亚、立陶宛、匈牙利、荷兰、奥地利、葡萄牙和芬兰等国家在大学治理领域的最近发展态势，可以总结出下列基本特征:

第一，整体性治理特征。政府对大学的管制越来越少，大学董事会大学自治中的责任与作用越来越重要。大学整体自治程度显著提高，同时有更多的“利益相关者”参与大学治理，以推动大学的市场意识与社会责任。

第二，内部治理特征。大学行政领导权力显著增强，传统学术自治程度有所下降，鼓励学生代表参与内部治理。大学董事会、行政领导者与教授会之间的作用有着显著的区分，大学领导设定的战略议程需要与教授会达成一致。

第三，外部治理特征。政府通过设定的绩效合同模式保留了对大学长期发展的影响力，与此同时，强化了大学与产业部门之间的联系，私立基金成为高等教育的重要资助模式。

1．整体性治理模式

近年来，对于大学在特定的环境下允许做什么等具体性事务方面，欧洲各国政府的描述性规制越来越少。与此相对应的是，大学董事会拥有的自治权力越来越大。譬如，拉脱维亚的高等教育机构就享有很高的自治权，其高等教育机构的行政管理实际上是处于无政府干预的自我管理模式下的。大学拥有自己的教学楼和设备(那些所有权归政府的除外)，可以灵活使用经费以实现目标预算，自行设置学术结构和课程内容，自主雇佣和解聘教职工(必须符合最低的任职要求)，自行设置薪酬(符合政府最低的薪酬标准)，独立决定入学学生规模(政府根据此数量设置教学空间)和学费标准。斯洛伐克的法律也规定其高等教育机构(HEI)为自治公共机构，学术评议会是最高的决策主体。欧洲大学治理越来越体现了多方“共治”的理念，即广泛的外部利益相关者的参与。例如，葡萄牙大学评议会中非大学人士的最大比例可达15%;丹麦、立陶宛、荷兰和奥地利等四国的大学董事会中甚至还拥有外部主席。

表1 欧洲大学治理模式的变革趋势

2．内部治理模式

绝大多数欧洲大学是依靠传统的“教职治理(共享共治)”模式来治理大学的，即由教职工、董事、院长和校长共同参与管理决策。这样的决策系统总是期望所有决策主体达成共识。为了促使决策过程的有效性，政府就必须明确哪个主体做决策并对它负责，做决策之前必须向哪个主体咨询，以及由哪个主体去验证它，这导致了大学决策系统的效率低下。如今，这种局面已经发生了重大变化。欧洲主要国家的大学学术自治与大学领导力正在发生改变，即由传统的教授治理(学术自治)模式向大学董事会治理模式(行政领导力)转变，大学内部的行政权力逐渐增强，学术权力有所下降。在欧洲大学的治理变革过程中，教授权力(学术自治)成为了主要的“利益牺牲者”，大学行政领导在赢得了新权力的同时，一般都会失去其学术上的地位，教职工参与大学治理的范围也相应缩小。大学董事会的自治程度越来越高，其权利和责任也随之增加。大学董事会的主要作用就是支持大学的总体战略，包括总体目标和组织资源。如果董事会有成员合适，可以被任命为校长。大学行政领导者的主要任务是维护大学的日常运行，包括对组织结构和管理活动的决策。

3．外部治理模式

(1)大学与政府的关系

尽管欧洲大学治理模式的变革降低了政府对大学的管制程度，但是政府仍然保留了对大学发展的影响力。在政府影响和管制大学的可利用工具方面，基于绩效目标的经费协议模式最受关注。大学在高度自治的情况下，基于各种定性和定量的绩效指标，运用清晰透明的目标管理来对政府负责。为了支持和保证这一点，绩效协议是一个有用且有效的方法。这些绩效协议通常以大学的战略目标为基础，其实施效果一般会直接影响大学的财务结果。绩效协议指标也可以根据国家的战略重点和支持目标来设定，例如，扩大高等教育参与率，大学学术组织角色的多样性，以及鼓励更多的学生或学者在某个领域开展研究。当前，法国高等教育政策的合同化趋势依然在继续加强。芬兰政府运用目标管理和基于绩效谈判的财政资助模式正在成为其大学治理一个典范模式。通过有效的市场化机制，欧洲大学正在努力实现各自战略目标(基于国家战略、政治经济目标、资源配置和历史文化背景)的最佳结果。

(2)大学与社会的关系

根据世界银行报告，欧洲大学是世界上自治程度最高的高等教育体系，很多大学可以自主招聘和解雇教职工，灵活使用政府预算。这种大学自治体系的主要缺点在于它的社会合作伙伴很少，对市场需求和外部合作伙伴承担的责任也很少。由此产生的风险就是大学不容易获得国家战略优先权。知识交流和技术转移是加强大学与社会联系的最有效方法，当前这一趋势正在显著加强。欧洲大学与大学之间以及与产业部门的科研合作持续加强，政府—产业部门资助或者合作经费支持的共同研究模式正在被欧洲各个国家所支持。通过增强大学与商业之间的紧密合作关系，有利于解决大学的财政制约问题。大学可以通过从商业领域获取经费来提高其学术地位，同时一旦发生科学技术转移，工商企业会更愿意给予其经费资助。这样，大学既可以不过度地使用公共经费，也不会失去学术自由，同时可以保证其长期社会责任。例如，芬兰于2001年颁布了“新大学行为法”，其主要目的就是为了加强大学与产业部门的交流，同时增加大学教职工的职业流动性。与此同时，欧盟积极支持大学科技孵化器的发展，通过免税来鼓励大学教授或大学生创业，采用跨学科或多学科的学术计划或组织形式以促进大学科学的发展。

三、欧洲大学治理模式对我国大学治理的有益启示

进入21世纪以来，我国高校在大学治理领域也进行了一系列的改革，但是到目前为止，我国高校尚没有建立起有效完善的现代大学制度和治理体系。笔者认为可以从以下几个方面进行尝试性变革。

(一)整体性治理变革:逐步建立基于大学董事会的内外部共享治理模式，显著降低政府对大学的管制程度，以期实现适度的大学自治。鉴于我国高等教育系统长期以来实行计划管理体制，政府通过行政指令对教育资源采取单一的计划配置方式，这导致了我国高校的主要办学权力、教师人事关系和身份等都由政府控制，大学在学术性与行政性事务中都处于十分被动的地位，缺乏自主性和创新性。因此，我国政府应当转变对大学的管理方式，将直接管理变为间接调控。通过完善高等教育法律法规体系来规范指导大学治理结构，逐步建立和完善大学董事会制度;另一方面，可以发现，欧洲的政府官员只是作为董事会成员的一部分以参与的形式对大学进行治理，他们对大学的各种决策并没有直接的决定作用。所以，中国的大学也可以建立相应的董事会，而政府派出人员作为外部利益相关者参与到大学董事会中，对大学的各种学术和管理决策活动并不产生直接的决定性作用。

(二)内部治理变革:应当显著增强大学学术自治的程度，充分发挥教授会和教职治理的内部共享模式，限制大学行政权力过度影响学术权力的现状。在中国，由于缺乏大学学术自治的长期传统和文化理念，导致在现行模式下实际上突出了大学内部行政权力的决策权，即校长及其各级代理人的行政权力，与此同时，这些行政权力经常与学术权力交织在一起，导致行政治理与学术治理的边界模糊。而基层教授的学术权力和大学生的市场(客户)权力在大学战略决策、学术管理和行政管理体制中基本上不发挥决定性作用。这大大削弱了大学最主要的内部利益相关者，即大学教职工和大学生主动参与治学和治校积极性。因此，应借鉴欧洲大学学术治理模式，在我国大学逐步设立大学教授会等教职共享治理实体，完善大学治理章程，明确区分行政治理与学术治理的边界，保持学术自由和学术自治，充分发挥大学教授的主体性。

(三)外部治理变革:鼓励社会外部利益相关者积极参与大学治理，追求各层次利益相关者之间的制约与平衡，以形成内外部协同共治的有效模式。由于我国政府的集权管理模式使得大学与社会企业组织之间的联系相对较少。一方面，工商企业，特别是私营工商企业对我国大学的财政资助和支持显著不足。欧洲很多大学从私人组织得到的经费是政府所支持经费的好几倍，而在我国，大学的经费几乎都是从政府得到的;另一方面，大学培养的人才也越来越不能体现社会现实的需求。这也反映出了大学与社会的另一个问题，即大学对社会的责任问题。大学对社会的主要责任就是为社会提供优秀的人才和杰出的研究成果，但是从目前来看，这一点并没有很好的实现。因此，政府应鼓励社会外部利益相关者，基于竞争性的市场机制和公平性的法律机制积极参与大学的外部治理。

［1］ European Commission．The role of the universities in the Europe of knowledge［R］．Brussels:Communication from the European Commission，2003:58．

［2］ European Commission．EU's higher education achievements and challenges:frequently asked questions［R］．Brussels:Communication from the European Commission，2005:2．

［3］ J Kohler．Higher education governance:background，significance and purpose［C］．Strasbourg:Council of Europe，2006:26．

［4］ Pavel Zgaga．Reconsidering higher education governance［C］．Strasbourg:Council of Europe，2006:48．

［5］ Luc Weber．Governance and capacity for change［R］．Brussels:European University Association，2004．

Trends of Change and Revelation on Governance Mode in European Universities

ZHANG Wei1，TONG Xin-xin2
(1．School of Management，Hangzhou Dianzi University，Hangzhou Zhejiang 310018，China;
2．Research Center of Science，Technology and Education Policy，Zhejiang University，Hangzhou Zhejiang 310027，China)

Europe's economy has undergone a fundamental paradigm changes，which profoundly affects the internal and the external governance of European universities．European higher education governance model is changing from the“strong government－weak market”to the“weak government－ strong market”mode．This change directly gives a birth to a new trend of general governance of universities，internal governance of universities，the relations of university and government，and the relations of university and society．Based on the analysis of the characteristics of the governance of European universities，the author points out that China should improve the initial change of the university governance mode from three levels:the overall governance，the internal governance and the external governance．

European universities;governance mode;trends of change

G644

B

1001－9146(2012)02－0066－05

2011－12－11

中国国家博士后科学基金(20100471750);浙江省社科规划之江青年课题(11ZJQN005YB)

张炜(1974－)，男，湖南怀化人，副教授，教育与科技创新．