论我国民生财政建设

李 群

（安徽财经大学，安徽 蚌埠 233041）

论我国民生财政建设

李 群

（安徽财经大学，安徽 蚌埠 233041）

保障和改善民生是落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的客观要求。近年来民生财政已经成为社会各界讨论和关注的热点问题，扩大财政用于民生方面的支出，也已经成为中央和各级地方政府的重要工作之一。文章通过对民生财政概念的诠释，结合我国的实际情况指出我国在民生财政建设中存在的主要问题，在现行的财政体制下，提出相应的政策建议。

民生财政；民生支出；政府职能；转移支付

一、民生财政的基本理论

（一）什么是民生财政

“民生财政”最初起源于福利经济学，根据边际效用基数论庇古提出两个基本的命题：“国民收入总量愈大，社会经济福利就愈大；国民收入分配愈是均等化，社会经济福利就愈大”。[1]

对于什么是民生财政，目前学术界没有统一的解释。

一是从宏观层面，从财政的根本目的来看，民生财政应当是在促进经济增长基础上的国民消费水平的提高，防范消费差距过大，推进基本消费平等化，增加社会幸福指数的财政。

二是从微观层面，从财政支出结构的角度，所谓民生财政，就是指在整个财政支出结构中，用于教育、医疗卫生、社保和就业、环保、公共安全等民生方面的支出占到相当高的比例，甚至处于主导地位。

第三种观点，即民生财政是建设财政的相对物，是我国一定阶段特有的财政基本运作方式，民生财政以公共财政为制度基础，本性就是公共财政。该观点的核心是民生财政是相对于建设财政的运作方式，制度的基础是公共财政。

第四种观点，所谓民生财政，是我国公共财政将有的基本运作模式，它以服务民生为直接目的，是政府执政理念从“以经济建设为中心”转到“为民执政”在财政上的体现的结果。

就其本质而言，民生财政是一种财政政策，具体来说其以人为本，以公共财政理论为基础，根本目的是保障人民的基本生活，努力实现社会福利的最大化。[2]

在财政支出结构上，民生财政就是以民生支出为重点，如用在教育、医疗卫生、社会保障、就业、公共安全及环保方面的支出占整个财政支出比重较高。

（二）向民生财政转变的必要性

1.向民生财政转变是我国经济社会发展进入一个新阶段的要求

当前我国存在的一个突出问题是经济发展和社会发展的不协调，社会建设严重滞后，像教育、医疗卫生、贫困、失业、社会保障、收入分配差距等民生问题，已发展到相当严重的程度，直接影响到经济的可持续发展和社会的稳定。

这些民生问题直接威胁到社会主义和谐社会的构建，在经济快速发展的期间，要集中力量解决好民生问题，实现社会的公平与效率。努力使全体人民共享改革发展的成果，做到全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。这样才能实现社会的安定和经济的协调可持续发展。[3]

因此，建设民生财政是我国经济社会发展到新阶段的必然要求，是认真贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的必然要求。

2.财政用于民生方面的支出有较大增长空间

我国财政支出用在民生方面比重长期以来一直偏低，一般都低于20%，虽然从2003年开始民生支出所占比重提高到了30%，但是与国外相关方面支出比重相比，差距还是很大。

据有关数据统计，国际方面，教育平均支出占GDP的比重大概为5.1%，发达国家为5.3%，发展中国家为4%，而从2003年开始到2007年，我国财政教育支出占同期GDP的2.6%，远远低于国际平均水平。

经过数据比较可以看出，我国财政在民生方面的支出还有很大的提升空间，国家财政有必要加强这方面的投入。

3.我国具备了向民生财政倾斜的条件

（1）财政收入增长为民生支出提供财力保障

2007年，全国财政收入51304亿元，是2003年财政收入的2.4倍。2003年～2007年，财政收入平均年增长22.1%。财政收入连年快速增长，为提高财政支出中用于民生方面的支出比重提供了财力保障。

（2）降低行政管理支出在财政支出中的比重有很大空间

我国行政管理支出占财政支出的比例，1978年为4.71%，2004年加大到19.38%，明显偏高。根据国际经验，随着经济社会的发展，行政管理支出的比例会不断下降。[4]

（3）准公共产品投入可使用民营资本

随着经济的发展和市场经济体制改革的完善，一些准公共产品和服务，如基础设施，可吸收民营资本投入来减少政府支出。

二、民生财政建设存在的主要问题

（一）各级政府所享有的财权与所承担的事权不相匹配

在我国目前的财政体制管理下，分税制改革明确划分了中央和地方各级政府的财权，然而在公共产品的供给中，地方政府的所拥有的决策权很微弱，基本上都是执行上级政府的命令。

表一 中央和地方财政收入及比重

表二 中央和地方财政支出及比重

从表一可以看出，1998年到2008年，中央财政收入比重总体上呈增长趋势，而地方财政收入比重总体上是下降趋势，这是因为冲1994年实行分税制以来的财政改革趋势是“财权上收，事权下放”，同时我们从表二中可以看到，中央财政支出的比重总体上是下降，而地方却是上升趋势。

这种财权跟事权的不相匹配，致使县乡级政府无力承担公共服务职责，而中央转移支付大多是生产建设性项目，无助于基层的民生保障。

（二）政府职能转变不全面

财政是政府职能在经济层面的集中反映，民生财政建设也是政府职能转换的重要内容。

目前我国处于社会主义初级阶段，社会公共服务的供给主要依靠政府的财政支出，各级政府的公共服务职能及公共服务意识普遍偏低，尤其是地方政府，将绝大多数的精力放在经济管理上，片面的追求经济的增长，从长远来看，政府的这种行为将严重制约公共品和公共服务的供给，阻碍了政府的民生财政建设。

（三）民生资金投入力度不够、效率不高

第一，在当前的预算体系下，有关民生支出项目没有明确的界定，很多民生支出出现交叉重叠，增加政府的协调成本，审核程序繁琐，拨付不及时，使财政资金使用效率低下。

第二，民生资金无法实现专款专用，经常出现挤占、挪用。

第三，资金的使用缺乏评价机制，绩效考核机制不完善。

一是不管涉案对象年纪多老，只要涉嫌违法，该追究的照样追究。本案中被举报的利夫西已是84岁的风烛残年的老头，不少人到这个年纪，怕是路都走不稳了吧？说他“攻击他人”，能攻击到哪里去？说他“威胁恐吓”，谁会怕一个80多岁的老头的威胁？警方给一个80多岁的老头戴上手铐，有这个必要吗？而且，一个80多岁的老头涉嫌违法，有必要兴师动众，出动约10名警察赶到利夫西家吗？但是，美国警察根本不考虑上述情况，该上门问罪，照样上门问罪，该戴上手铐，照样戴上手铐。

三、推进民生财政建设的策略

（一）建立事权与财权相匹配的财政体制

建设民生财政必须要建立事权与财权相匹配的财政体制，要合理划分中央与地方政府的收入，明确界定各自的支出。

一是对于公共产品的提供，若地方政府能更有效提供，应将其作为地方政府的事权；中央只承担地方政府难以完成的公共物品提供事务。

二是对于一些共同事务，如社会保障建设、医疗卫生体系建设等，应明确中央和地方政府各自应承担的比例。

三是对于各级政府的收入与支出要达到均衡。

从94年税制改革以来，中央财政的收入不断增加，有必要逐步增加其承担的支出责任，合理配置财力，均衡提高其公共保障能力。在现行税制体系下，要重新规范中央与地方政府之间的财税关系，在完善中央税收体系的同时，建立和完善地方税收体系。[5]

（二）完善和规范转移支付制度

逐步加大一般性转移支付的比重，理顺中央政府与地方政府及各级地方政府间财力支出上的分配关系。

1.提高一般性转移支付的规模和比重

我国目前政府间转移支付主要由体制补助、税收返还、专项补助等形式构成。根据分税制的要求，应当逐步取消现行的税收返还。按照规范的分税制的要求建立一般性转移支付制度，采用因素法核定各地区的转移支付数额，设置一般均等化转移支付项目和指标，并使转移支付的资金和项目与各级政府的预算相衔接，把转移支付的资金和项目纳入预算。[6]

当前我国的经济发展呈现明显的地区差异，东西部经济发展水平存在较大的差距。东部地区基本上达到发达国家的水平，而西部地区的经济还处于不发达阶段，东部发达地区可以通过财力的横向转移支付，来支持西部地区的发展。国家可以通过横向均等化支付项目和相关指标，来带动不发达地区经济发展，在全国范围内逐步推进横纵向转移相结合的转移支付模式。

（三）转变政府职能，建设公共服务型政府

在党的十七大报告中明确提出了 “加快行政管理体制改革，建设服务型政府”的目标。

政府的职能是提供公共物品，满足社会公共需求，是“公共服务型”的政府。在社会主义发展的初级阶段，我国各级政府要做到坚持以人为本的科学发展观，加快转变政府的职能，实现从“经济建设型”向“公共服务型”的职能转变。

在现阶段，政府的职能转变要围绕以下几个方面进行：

第一，明确政府的法定职能。政府的主要职能就是为社会公众提供公共服务，满足公共需求，要从法的层面加以明确。

第二，均衡各社会主体的利益关系。政府要充分发挥职能优势，在利益关系出现冲突时，要努力寻求均衡点，实现公共利益最大化，促进政府财政向民生财政转变，集中财力解决群众最关心、最直接、最现实的利益问题。

第三，划清政府的经济职能。政府不能仅追逐国内生产总值的增长，更多的应该把主要经济职能放在资源配置、收入分配上来。政府的经济活动应当以不扰乱市场经济规律为前提，政府不直接干预经济。

第四，政府在行使权力、履行职责时，应严格按照法律法规的规定执行，不越位、不缺位、不错位。

（四）完善资金投入措施，提高财政投入民生资金效率

一是明晰投入重点。以教育、医疗、社会保障、住房等关系群众切身利益的民生问题为着力点，不断提高民生投入的效益。以户籍制度改革、林权制度改革等重点社会事业改革为突破口，拓展民生投入的辐射保障能力。

二是有效筹集整合资金。一方面积极筹集资金扩大投入规模。财力增量优先向民生倾斜，确保民生支出的增幅高于一般预算支出的增幅，不断提高民生支出的比重。制定实施奖励优惠政策，发挥好财政政策的引导作用，吸引社会民间资本投入民生社会事业。另一方面加大资金整合力度。将支持目的类似的民生资金加以整合，实行归口管理、集中投入，提高资金使用效益，确保资金安全运行。

三是强化项目实施。提高民生政策可预见性，避免在预算编制完成后出台民生增支政策，减轻对预算执行的压力。加强民生项目在全面推广前的试点工作，加大民生项目的落实过程中的调研力度，及时发现解决政策措施中存在的问题，使民生项目安排具有更强的针对性、操作性。按照项目规模和实施的难易程度，紧密结合地方财力安排配套资金项目，确保项目顺利实施。清理民生支出地方配套项目，理顺配套资金政策，减轻地方配套压力。以贴近基层实际需要为目标，推进民生项目审批体制改革，提高工作效率。健全建成民生项目运行经费保障机制，确保民生项目既要建得成、更要管得好、用得久。

［1］李诗华.民生财政建设的对策研究[D].济南：山东大学，2009.

［2］李广舜.民生财政刍议[J].吉林工商学院学报，2010,(1)：28-31.

［3］郑明彩.民生财政:公共财政的出发点与落脚点[J].市场论坛，2009,(7)：12-14.

［4］安体富.民生财政:我国财政支出结构调整的历史性转折[J].地方财政研究，2008,(5).

［5］嵇明.关于民生财政的若干思考[J].经济研究参考，2011,(19).

［6］陈昕.民生财政及其推进的制度保障[J].商业时代，2009,(12):77-78.

On the construction of people's livelihood finance

Li Qun
（Anhui University of Finance and Economics,Bengbu Anhui,233041,China）

Guaranteeing and improving people's livelihood is the objective requirement of applying the Scientific Outlook on Development and building a harmonious socialist society.In recent years,people's livelihood finance has become the hot issues of discussion and concern in society.Expanding the livelihood expenses is the basic work of governments at all levels.This paper analyzes the concept of people's livelihood finance and the main problem in the process of the construction and gives some countermeasure.

people's livelihood finance;people's livelihood expenses;government functions;transfer payments

F812

A

1672-0547（2012）01-0030-03

2011-12-12

李 群（1988-），女，安徽凤阳人，安徽财经大学财政与公共管理学院2010级财政学专业硕士研究生，研究方向：税收理论与政策。