浅析我国双重领导体制长期存在的原因

李跃利

摘要：当代中国政府管理模式的一大特色，是地方政府中的职能部门要接受同级地方人民政府和上级对口部门的双重领导。双重领导是对我国历史传统的继承，其长期存在的制度性根源是职责同构。它的主要政治功能在于维持政治统治结构的基本平衡，维护中央权威和保障国家统一，缓解中央决策执行的中间梗阻以及为中央决策提供及时、可靠的信息。

关键词：府际关系条块关系双重领导职责同构

府际关系是指一个国家内部政府间的横向关系与纵向关系，具体而言是国内层级政府之间利益博弈与权力互动的一种利益关系。而双重领导体制正是这种利益关系的产物，是具有中国特色的府际关系模式。

一、双重领导的基本内涵

双重领导是中国条块关系的基本模式，所谓条块关系，是政府体制的一种形象说法，指“条条”与“块块”在政府实际运作过程中形成的相互作用，相互影响的状态，主要指地方政府中的职能部门必须同时对两个甚至多个上级负责并报告工作。

双重领导体制下的国内政府间关系，实质是国家行政权力的纵向配置。中央对地方实行双重领导，除了对地方直接的人事任免，还有对地方职能部门的间接领导。这种制度安排有利于维护政治统治的平衡，保证中央的权威得到贯彻落实。它是国内政府间关系的一种体现，是中央政府为了维护自己权威，加强对地方政府的控制与监督而实行的一种制度安排。

二、双重领导体制长期存在的原因分析

双重领导体制作为一种制度安排能够长期存在，除了受中国悠久的历史传统、苏联模式影响外，主要是由于“职责同构”的政府管理模式以及其所承担政治功能所致。

（一）职责同构是双重领导长期存在的制度性根源。“所谓‘职责同构，是指在政府关系中，不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一、一致。”这种在政府机构设置上表现出的“上下对口，左右对齐”，使得中国每一级政府都管理着大体相同的事情。职责同构模式在一定程度上有助于调动地方政府的积极性，减少计划体制的效率损失，同时也是从计划经济向市场经济过渡的制度变迁，避免了改革过程中地方和部门的过度分散。但是，在实行市场经济体制之后，这种“全能型”地方政府的发展，严重地阻碍了全国统一市场的形成。职责同构成为了“条块矛盾”长期存在的症结所在，也是双重领导体制长期存在的制度性根源。

在职责同构的政府架构下，产生尖锐的条块矛盾是必然的。一方面，地方政府分割了中央的权力。每一级政府负责管理本行政区域内的所有事项。所以在没有明确划分各自职责权限的前提下，假设五级政府同时过问同一件事，必然产生不可调和的矛盾。另一方面，地方政府又在很大程度上受到上级条条的掣肘。所以，变革职责同构有利于化解条块矛盾，也有助于是完善双重领导体制。

（二）双重领导是对历史传统的继承。双重领导体制的实行与中央集权在中国具有长达千年的历史传统有直接的关系。从秦王朝到清王朝的两千年间，中央集权的趋势不断得到加强。各朝各代都出台相关政策以期加强对地方的控制。在幅员辽阔的国土上，采用怎样的国家形式来有效地保证统一，仍然是中国共产党首先要考虑的问题。一个新生的全国性政权，考虑到当时国内外复杂的环境以及多民族广分布的特点，必须借助有效的措施维护中央政府的权威，使中央的决策能够得到有效的贯彻落实。

所以，中国共产党在建国初期否定了自由联邦制的设想，而是采用了以民族区域自治为补充形式的单一制的国家形式。“从法理上讲，单一制国家的一切权力属于中央，地方的权力具有中央授予性，即成员单位的权力来源于中央政府的授予、转让和规定。”这种体制能够有效地维护中央的权威。双重领导就是旨在加强中央的权威而实行的政府管理模式，在一定的程度上可以扩大中央权威在地方的影响力。

（三）双重领导是加强中央权威的需要。双重领导在中国得以实行是政治管理的需要。双重领导体制在中国实行的现实考量，是中央政府为了加强对地方的领导与控制，将地方的离心倾向控制在可控的范围内来加强中央政府集权。而中央权威的加强主要是通过中央集权，世界各国的全国性政府都实行中央集权，只是采取的措施各不相同而已。在中国，中央政府历来都重视加强中央权威，主要通过缩小、分化地方权力和加强对地方的监管等方式。双重领导体制的实行就是中国加强中央权威的路径之一，以地方职能部门作为中间桥梁，实现中国“条条”与“块块”的相互监督和制约，从而确立中央的权威。

条块矛盾的存在需要第三方来进行协调，这个第三方就是中央政府。中央政府拥有对条块矛盾进行裁决的最高权力，这就是中国条块矛盾协调的机制之一。中央的权威在协调条块矛盾的同时，意味着条块双方对中央权威的认可。

（四）双重领导有助于缓解决策执行的中间梗阻。中国中央政府通过中央部委和地方政府两条轨道同时执行自己的决策。中央政府对各项事务的管辖权力实际上是分散于各个部委。除少数实行垂直管理的部委和国家局外，大多数中央机构都没有自己的执行机构，而是通过对下级政府中对口的职能部门的业务指导或领导来施行自己的决策。在施行中央决策上，就形成了中央各部委一直延伸到乡镇政府基层部门的条条结构。施行中央决策的另一个主体是地方政府，包括省政府、市政府、县政府和乡镇政府。中央往往在决策前比较重视地方政府的意见表达，但决策之后不允许地方政府讨价还价，要坚决执行。

中国的这种双轨道决策执行模式能够提升中央推行决策的能力，保证决策的贯彻落实。当其中的一条决策执行轨道不畅通时，另一条轨道可以作为补充。从中央政府的角度看，当中央政府的决策在地方政府那里得不到执行的情况下，还有“条条”的途径。反之，在“条条”途径受阻的时候，可以依靠地方政府去推行。在实际政治生活中，往往会出现地方政府“阳奉阴违”的现象，选择性地执行中央决策。这时，中央政府可以通过中央部委这一“条条”系统来执行自己的决策，在一定程度上缓解中央决策执行的中间梗阻。

参考文献：

1 周振超.政府管理中的双重领导研究[J].东岳论丛，2009.

2 朱光磊.中国政府发展研究报告[M].北京：中国人民大学出版社，2008，314.