城市基层社会管理体制改革的理论探析

□ 唐晓阳 王 巍

一、我国城市基层社会管理体制改革的实践模式

从上个世纪 80年代中期开始,党中央、国务院就已开始逐步重视城市基层政权建设,使得社区服务、社区福利、社区治理在成为许多城市政府的实务性改革项目之后,也成为了社会科学研究的热点问题。特别是 1996年 3月江泽民同志提出要“大力加强社区建设”之后,许多城市积极行动,大胆实践,不断创新,在城市社区建设、基层社会管理体制改革方面积累了许多经验。

1998年 7月,国务院机构改革“三定”方案中明确将“社区建设”的职能赋予国家民政部,使之成为了政府的一项重要职能。1999年 2月,民政部在全国选择了 26个城区作为“社区建设实验区”,开展“全国社区建设实验区”的试点工作。在各地实验区探索和交流的基础上,中央办公厅、国务院办公厅于 2000年 11月向全国转发了民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》,不仅明确提出要“改革城市基层社会管理体制,强化社区功能,巩固党在城市工作中的组织基础和群众基础,加强城市基层政权和群众自治组织建设,提高人民群众的生活质量和文明程度,维护社会政治稳定,促进城市经济和社会协调发展。”①中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》的通知,中办发〔2000〕23号。而且确定了地方党委和政府领导、民政部门牵头、有关部门配合、社区居民和社会力量广泛参与的新的社区建设工作体系,明确了社区建设的指导思想、基本原则、主要内容和目标任务。从而使我国城市社区建设进入了全面推进、逐步完善的新阶段。经过十多年的社区治理改革实践,全国城市社区建设取得了很大的成绩,城市基层社会管理体制改革也初见成效,出现了各种各样的模式:

(一)宁波模式:全国首个城市社区全部实现直选的城市

实际上,早在 1998年,青岛市四方区就率先进行了居委会直选尝试。此后,上海、南京、西安及广西都先后进行了直接选举的实验工作。但是,2007年底完成第七届社区居委会换届的宁波市,则成为全国首个城市社区全部实现直选的城市。他们在推行社区直选过程中实行“选聘分离”,采取“委员代议制 +社工职业化”的“模式”,即:义务的自治组织(居委会)与付酬的专业社工相结合的选聘分离制。使委员代议制、职业社工制和居委会成为治理社区的三驾马车。

(二)顺德模式:实行居委会成员与政府雇员选聘合一

广东省佛山市顺德区在 2009年开始的“简镇强镇事权”改革过程中,采取了居委会成员与政府雇员“选聘合一”的模式,即被选上的居委会成员,同时通过签订合同聘为政府雇员。他们不但要承担居民自治事务,而且要承担政府行政管理工作,如果连续三届 (九年)被选为居委会成员,就将签订政府雇员的长期合同。由于他们承担了政府行政管理工作,所以,政府财政要划拨一定经费给他们,从而较好地“实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动”。

(三)百步亭模式:全国第一个没有街道办事处的社区

在城市基层社会管理体制创新方面,武汉市的百步亭社区大胆摒弃了“街道办事处”这一层级,直接隶属于江岸区委、区政府。其最高管理机构是社区管理委员会,该委员会由社区居民自治组织、业主委员会代表、百步亭集团 (社区房地产开发建设投资者)、物业管理委员会和进驻社区的政府部门代表等组成。同时,社区成立了由党员代表选举产生的社区党委会。社区党委书记是百步亭集团董事局主席茅永红,党委副书记、社区管委会主任是百步亭集团总裁王波,其他党委委员也是社区里各职能部门、社区居委会的成员。同时,实现了社区公共服务企业化供给、市场化运作,探索出房产企业代替政府为社区提供公共服务的营运模式,使社区公共服务模式由“政府办社会”转变为“民营企业服务社区”。此外,他们还进行社区自治机制创新,以楼栋为单位建立全覆盖的社区自治网络,整个社区形成了一支庞大的志愿者队伍,真正实现了自我管理、自我服务。

除了上述几种模式之外,全国还有沈阳模式、南京模式、上海模式等多种模式,各种模式都有各自的特点,限于篇幅,本文不赘述。

二、我国城市基层社会管理体制的理想类型及转型的路径选择

(一)城市基层社会管理体制的理想类型

在尊重制度背景的前提下建构具体的管理制度无疑是最为理性的选择。按照诺斯和戴维斯的定义,制度背景就是一系列用来建立生产、交换与分配基础的基本政治、社会和法律基础规则。[1](P270)虽然,城市基层社会管理体制改革与经济制度变迁有很大的区别。但是,制度背景在很大程度上对制度的建立、发展和变迁构成绝对意义的约束。换言之,只有符合制度背景的行为关系才有可持续发展的生命力。

一般来说,基层社会秩序的维持力量来源于国家政权或者政府边界之外的民间自治组织。最理想的情况是,国家和社会组织①在这里,我们所说的社会组织就是指国家政权系统边界之外的可以发挥稳定社会秩序或者公共管理职能的组织。结合我国的实际,类似于社区民间协会、居委会、业主委员会甚至可以包括临时性居民诉求群体等。在基层社会的空间内按照自身活动激励因素和管理成本的差异进行分工合作。按照这个逻辑,结合我国城市基层社会管理体制改革的实践,并根据国家力量和社会自治力量这两个坐标,可以构建一个“二维四限图”,来描述城市基层社会管理的制度空间,大致可以分为以下四种类型:

图1 城市基层社会治理制度的基本类型

1.“无主地 ”型。“无主地 ”(Non—manland)一词,是借用一部电影台词的形象说法,不一定准确。主要是指那种在城市基层社会管理中国家力量和社会自治力量都非常薄弱的类型。即:一方面,国家无法将宏观的基层社会治理 (控制)规则在社区的层面上落实为被社会认可的具体的管理制度和方法;另一方面,社会的自治力量又因为公民组织发展不足而迟迟无法发挥公共管理作用,从而使得基层社会管理出现“缺位”的真空状态。

2.政权统驭型。主要是指那种在城市基层社会管理中国家力量非常强势而社会自治力量非常薄弱的类型。即:一方面,国家有足够的力量和资源把基层社会管理纳入自己的科层系统之中,在体现政权意志,实现社会发展目标同时也能为公民提供高质量的公共服务;另一方面,社会自治力量则被忽视,导致严重的行政化倾向。

3.共治型。主要是指那种在城市基层社会管理中国家力量和社会自治力量非常强势的类型。即:一方面,政府在不放弃基层社会控制权的基础上为社区的发展提供宏观指导和必要的资金支持;另一方面,社区自治组织具有很强的自主性,在属地行使自治权。这是一种带有理想色彩的基层社会治理模式,也是我国许多地方在社区管理体制改革过程中所追求的模式。可以实现政府和社会组织的合作共治。

4.自治型。主要是指那种在城市基层社会管理中国家力量相对薄弱而社会自治力量非常强势的类型。即:一方面,政府只是从宏观层面上为社区自治过程提供法律约束,或者被动地提供社区发展所需的资源;另一方面,社区机构和公民组织拥有足够的合法性和资源为社区发展提供足够的公共产品。

(二)城市基层社会管理体制转型的路径选择

在上述四种城市基层社会管理类型中,显然,“无主地”型是任何国家政权都会极力避免出现和扩散的。因为稳固而健康的基层社会秩序,不仅是统治集团收益最大化的前提条件,也是社会健康发展、人民安居乐业的最根本的环境。也可以判断,“无主地”型困境是国家作出制度改革的现实逻辑起点。

毫无疑问,社会转型的现实导致城市基层治理体制制度背景的变换。换言之,城市基层社会有效管理制度的需求越来越强,改革也就显得更加迫切。如何重构嵌入基层社会的国家政权,如何满足社会转型对治理制度的需求已经成为各国政府所必须考虑的课题。从分析的角度来看,走向良治态势的制度改革大致有以下三种路径选择:

图2 城市基层社会治理制度变革的路径选择

1.A’—B’改革路径。如果国家拥有雄厚的资源,那么可以选择强化基层政权的改革策略。从某种意义上说,行政科层逐渐同化基层社会不一定就是很坏的事情。通过权力和各种资源的下沉,国家能有效地填补基层社会的管理真空。并通过创建一套体现公共规则的治理制度,国家在充分体现自身的统治意志的同时也为公民提供了高质量的公共物品。

2.A’—D’改革路径。如果国家资源有限,而地方又拥有丰富的自治传统,那么,就可以选择通过引导公民社会发展的路径,来实现基层社会的良治。但是,国家必须为公民社会的健康发展提供政策保证和必要的资源支持。

3.A’—C’改革路径。就是国家在强化政权建设的同时,采取支持公民社会发展的战略,从而使得政权扩张与基层民主改革同步进行。这是新生民族国家和发展中国家最渴望采取的改革路径。政权现代化的任务往往意味着压缩公民社会的发展空间,但是,对于某些基层社会管理秩序不完整,公民社会发展滞后的国家和地区来说,政权建设反而可以为基层民主的发展提供稳固的制度环境。

(三)我国城市基层社会管理体制改革的路径选择

从某种意义上来说,由于符合现代城市发展的基层治理制度供给不足的原因,我国一些城市中的基层社会管理处于“无主地”的边缘。公共安全服务、医疗卫生服务供给不足、城中村难题、一些市民对抗政府等现象的存在都可以证明笔者的判断。所以说,我国城市基层社会管理体制的改革涉及到的不仅是单纯的公共服务的制度改革,说得更深入一些,社区管理体制改革涉及到国家建设的两个宏大主题:政权建设和民主发展。

党的十七大提出,要实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。胡锦涛总书记在中央政治局集体学习时也指出,各级党委要把发展社会主义基层民主政治摆上重要议事日程,建立健全党委统一领导、部门负责、有关单位密切配合、全社会积极参与的领导体制和工作机制。要适应城乡基层形势的深刻变化,统筹安排,因地制宜,分类指导,切实把中央的方针政策同本地的具体实际紧密结合起来,把发展基层民主政治同加强基层党组织建设、基层政权建设、基层干部队伍建设紧密结合起来,同在基层形成有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制紧密结合起来,推动改革发展稳定各项工作的落实。[2]显然,从中央的政策主旨来看,我国城市基层社会管理体制改革采用两个强化 (强化政权和发展民主)的 A’一 C’改革路径是最优选择。但是,考虑到各地情况的差异性,各地具体的改革策略应有所不同。A’—B’的改革路径选择作为主流方案,也在很多地方做出了有益的改革尝试,留下了许多有意义的实证材料。

三、我国城市基层社会管理体制理论分析的路径及评析

(一)我国城市基层社会管理体制理论分析的路径

目前,国内专家学者对城市基层社会管理体制改革的研究路径大致有以下三种:1.公民社会的研究路径。在国内,很多知名学者从《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国城市居民委员会组织法》①《宪法》第 2条规定:居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。《居委会组织法》第 111条规定:“和农村按居民居住地区设立的居民委员会或村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举产生。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。”等国家法律、法规以及国家法律所体现出来的社区治理愿望作为研究逻辑出发点开展研究。他们认为:伴随公民社会的发展而带来的基层民主的发展,必然会促动社区管理体制改革。如卢汉龙教授认为:“中国社区建设事实上是一个民主建设问题……民主是社会资源配置的最好机制。”[3]而林尚立教授也认为:“基层群众自治是中国民主政治下个世纪发展的重要逻辑起点和现实基础……社会主义市场经济的推动下,基层群众组织自治发展对政治发展的首要要求就是深化政治体制改革……深化政治体制改革包括两个方面,第一就是推动依法治国,第二就是改革政府管理体制。”[4]他们将公民社会的发展及其对基层民主的苏醒作为城市基层社会管理体制改革的本源和动力。

2.政权建设的研究路径。很多学者包括国外学者,把城市基层社会管理体制的变革看作是国家政权建设的一个有机组成部分。许多国内学者的研究素材大部分来自上海市“两级政府、三级管理、四级网络”①市政府 -区政府 -街道办事处 -社区(居委会)共同构成具有科层隶属性质的社会管理网络。的城市管理体制改革项目。如朱健刚就选择了上海市五里桥街道办事处作为研究对象,对城市街区内部的权力结构及其变迁趋势进行了研究。通过对案例情况及嵌入分析单位 (政府机构、党委、城区管理委员会、会馆等)的分析,作者用“社区行政建设”这个概念概括了城市社区改革的核心特征。这种在政权建设的背景下看待城市基层社会管理体制改革,是一种更加符合我国现实的研究路径。他们的主要贡献就是看清了社区治理体制变革背后隐匿的国家更为渴求的控制城市基层社会的愿望。但是,这种基本无视市民社会组织存在和谈判力量的研究视野无法为我们提供社区治理结构转型过程中国家和社会冲突以及合作的现实分析。

3.社会网络的研究路径。受益于治理理论提出的开放性思路,一些学者借用社会网络理论②根据马汀·齐达夫和蔡文彬的研究,笔者认为,社会网络理论是建立在数学、社会心理学、社会比较学知识基础上的一种组织网络理论(也有学者称之为分析视角或者是范式),社会网络方法用于组织分析的一个引人入胜的特色就是,它具有能够运用不断丰富和发展的运算法则、方案及程序等分析网络关系的生命力。它可能帮助我们理解个体行动是如何构建、维持和利用社会结构并反而受到其约束的。社会网络理论中的社会资本、嵌入性、结构洞、网络中心、强 (弱)结构关系等概念已经被很多学者用于我国社区改革主题的研究之中。提供的分析框架,对城市基层社会管理体制和权力结构进行了网络化视角的研究。在他们看来,城市基层社会管理体制变革研究可以在社区的独立层面上加以建构和分析,在这里,社区已经不再是一个分析对象或分析单位,而成为接纳多重治理力量的一个开放性场域。研究者所共同认可的前景是:活动在“公共能量场”的行为主体,通过多重博弈,一定会共同选择出有利于整体的策略。合作治理是发展的原点,也是中国社区管理未来的发展方向。

网络研究路径避开了社区治理体制改革单极路径的追问。在社区这个场域内对政府、非营利组织、市场组织和公民的相互关系及其应然角色进行了有效的考察。但是,这种带有西方“新地方主义”(Newlocalism)③按照格里·斯托克的论述,新地方主义的渊源在于,第一,它是对现代治理复杂状况的回应;第二,满足了21世纪一种更加强调参与民主的需要;第三,激发了民众间的信任、同情和社会资本的发展。新地方主义希冀于网络化的社区管理结构化解国家治理的困境。的研究视角和成果集合似乎又很难在我国社区管理的现实世界中找到很强的证据,对发展前景不可避免地又再次寄托于地方政府的觉悟和制度供给能力。对于这一问题,冯玲和李志远(2003)做出了一个很模糊的判断。他们认为,依照权力理论,权力结构的变迁一旦开始,就会按照自由的逻辑发展下去……社区中介组织可能在获得一定程度的自治性后对政府现有的强大行政体系形成冲击。虽然我们不能确切地知道研究者所提出的权力理论是什么,但是,地方政府作为一级管理主体,出于维护权威和既有利益结构的需要,分割政府自己实质性的决策和管理权力的几率是很小的。笔者不是公共选择理论的信徒,也不愿意把政府看作是政治场中追求效用最大化的活动者。但是,从公共行政学的知识积累来看,(西方)政府和公共官僚都在以各种理由扩大自己的职能范围,追求更多的决策权力。只有在分权符合自己更远大目标的前提下,行政主体才会有分权的行为动机,后续的分权行为又总是小心谨慎的。按照安德列·施莱弗、罗伯特·维什尼“掠夺之手”理论的预期,“最好的改革时机就是政府的政治利益与社会福利相一致的时候。”[5](P5)

(二)对我国城市基层社会管理体制理论研究路径的评价

笔者认为,上述三种研究路径都是分析我国城市基层社会管理体制转型现象的合理研究路径。他们各自拥有自己的分析概念、研究假设和解释逻辑,对未来的改革走向也都做出了符合各自研究环境的对策设计,各有其优点,也存在一些不足 (具体见表1)。

表1 既有研究框架的解释逻辑

但是,在笔者看来,上述研究过分强调国家中心论 (state—center)或者社会中心论 (society-center)的研究立场,使我们失去了观察国家和市民社会的权利关系矛盾和治理权力分配格局的变化对社区治理结构变迁所发挥的作用,继而使我们无法洞察改革前后作为社区治理规则核心内容的国家和社会组织权力和利益格局的变迁。公民社会论只是描述我国城市基层社会管理体制改革的一种规范性理论,而不具有很强描述和解释能力的实证性理论;社会网络论虽然将国家与社会的关系放在光亮处,但是,这种不现实的、暗中交替着中西方社会现实背景的研究路径只能为我们提供丰富的想像力,而依然无法生产出有效的实证性理论;政权建设论的解释因为在很大程度上借用了欧美国家政权建设的社会背景而在我国变得很难具有解释和指导能力。张静教授就批判道,“在欧洲的经验中,国家政权建设不是一个国家自己单方面受益的权力竞争过程,这种趋势与公民社会的生长和公共领域的出现是同时发生的,没有公民身份的确立和强大保护的出现,国家政权的集中化过程就得不到政治支持。”[6]从某些典型的改革案例来看①“会—站分离”的社区治理结构正在成为一类更具普适性的制度,在这里,会:社区居民委员会;站:社区工作站,城市街道办事处的再派出的行政管理机构。,社区管理体制改革案例出现了既有理论解释范围之外的“反常现象”。事实上,我国城市基层社会治理结构的变化无一例外都出自政府作出的强制性制度安排。基层民主和社会组织的发展,包括日渐明显的社区公共事务治理过程中体现出的多中心主体治理的现象,与其说是制度变革的诱因,还不如承认这是制度调整后的结果。如果从体现国家中心论的政权建设视角来看,国家权力滚入基层社会最有效而且更经济的方法就是延续并且强化居委会的行政化特征,从而使市政府——区政府——街道办事处一类行政组织的居委会这条科层链条更加稳固。但从某些事实经验来看,基层民主和科层体制正在慢慢走上基层政府主导的相互嵌入的竞争、合作态势的发展道路。后续如何发展还有待于实际工作部门和理论界深入探讨。

[1][美 ]科斯、阿尔琴、诺斯:财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集[M].上海:上海人民出版社,2005.

[2]中央政治局集体学习胡锦涛强调要扩大基层民主[EB/OL]. http://www. china. org. cn/chinese/2004/Sep/668376.ht m.

[3]卢汉龙.中国城市社区的治理模式[J].上海行政学院学报,2004(1).

[4]林尚立.基层群众自治:中国民主政治建设的实践[J].政治学研究,1999(4).

[5]安德列·施莱弗、罗伯特·维什尼:掠夺之手[M].北京:中信出版社,2004.

[6]张静.国家政权建设与乡村自治单位——问题与回顾[J].开放时代,2001(9).