基于危机综合管理能力建设的危机形态及机理分析

□ 王 柳

引 言

频发的突发事件和危机不仅对社会公众的生命、健康和财产安全构成了严重的威胁,而且对政府的危机管理能力提出了严峻的挑战。提高危机管理能力已成为普遍的共识和迫切的需求。然而,当前对危机管理能力的界定多依据危机管理的过程要素,而且多笼统地以政府为分析对象,而鲜有区分政府体系内部的层级差异和危机事件的性质差异对能力要求的影响,因此,能力建设的具体路径依然模糊。

确定危机管理能力的内涵是能力建设的基础。政府应该具备怎样的危机管理能力,一方面要与管理对象——危机——的性质和特征相适应,解决政府做什么的问题,这是能力的客观维度;另一方面要与管理主体的权力责任相匹配,解决政府怎么做的问题,这是能力的主观维度。不同的危机事态,造成的社会危害不同,对政府应急能力的需求不同,不同的实施主体承担不同的责任,应该具备不同的危机管理能力。因此,危机管理能力建设就是一个在准确分析危机形态特征基础上、对各个层级政府及相关主体的权力与责任的分配及保障过程,是一个基于政府体系内部的层级差异和部门差异、危机事件的性质差异和发展阶段差异的复合体系。本文试图从危机的形态和机理特征入手,对危机能力建设的客观之维作一分析。

一、危机的系统性与动态性:对当前危机分类模式的反思

从理论上可以对危机有多种分类。2006年颁布实施的《国家突发公共事件总体应急预案》将突发公共事件定义为突然发生,造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害,危及公共安全的紧急事件。并根据突发公共事件的发生过程、性质和机理,主要分为以下四类:(1)自然灾害:主要包括水旱灾害,气象灾害,地震灾害,地质灾害,海洋灾害,生物灾害和森林草原火灾等。(2)事故灾难:主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故,交通运输事故,公共设施和设备事故,环境污染和生态破坏事件等。(3)公共卫生事件:主要包括传染病疫情,群体性不明原因疾病,食品安全和职业危害,动物疫情,以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。(4)社会安全事件:主要包括恐怖袭击事件,经济安全事件和涉外突发事件等。[1]

以《国家突发公共事件总体应急预案》为代表的主流分类方式,有助于了解相关性强的危机所具备的共同性质,有助于把握危机管理的规律和应对的重点。如自然灾害类危机管理的重点是提高预报水平,增强预警能力,增加物资储备,提高救助力度;事故灾难类危机管理的重点是加强各级政府对安全生产管理的责任制,增强救援的能力和科学化程度;公共卫生类危机管理的重点是加强预防,做好防疫工作,提高信息报告的准确性和及时性;社会安全类危机管理的重点是正确处理人民内部矛盾,及时化解社会风险,果断处置群体性骚乱。[2]而且,相应的危机类型有明确的牵头部门:自然灾害主要由民政部、水利部、地震局等牵头管理,事故灾难由国家安全生产监督管理总局等牵头管理,突发公共卫生事件由卫生部牵头管理,社会安全事件由公安部牵头负责。

但是,突发公共事件及危机的分类是相对的。实际上,现实生活中的危机呈现一种复合的状态,是多种不同性质的事件相互交织、相互影响、相互衍生的结果,具有衍生性和次发性的特点,管理者面对的危机事态和压力情境往往无法用特定类型的事件去概括和描述,甚至也无法用单一类型事件的规律去管理和处置。2008年雨雪冰冻灾害就是典型。它最初发端于极端气象条件导致的自然灾害,之后迅速演变为交通阻塞、供电中断和人员大规模聚集等其他严重问题,最后演变成一场造成严重社会危害的典型的危机。

从系统论和工程系统的角度看,复合性的危机就是一个巨大的、复杂的、开放的系统,在制定预案和实施应急管理时,如果过分强调分类,就可能影响对危机复合性的认知,降低救灾的系统性程度,束缚机动能力的发挥。当前危机管理中出现的部门协调、条块分割等严重影响危机管理能力的问题,多是对危机系统性反应不足而引发。

因此,中国的应急管理体系建设是一个从分部门、分灾种走向综合化、系统化的过程,过于强调四大类的分类管理,是对原有灾害分治格局的固化,将会削弱综合化危机管理体系建设。在认知四大类型危机的规律特点基础上,要进一步重视危机事态演变的动态过程分析,从控制事态蔓延、恶化、扩散、升级的角度,强化综合协调,统筹政府和社会的资源,实现危机治理整体化运作。

二、基于时间序列的危机演化:关节点的把握和控制

一般认为,危机的演化具有周期性,与此相对应,形成危机管理的几个阶段。芬克 (Fink)在他的文集《Crisis Management:Planning for the Inevitable》中,用医学术语形象地对危机的生命周期进行了描述,第一阶段是征兆期 (Prodromal),有线索显示有潜在的危机可能发生;第二阶段是发作期 (Breakout or Acute),具有伤害性的事件发生并引发危机;第三阶段是延续期 (Chronic),危机的影响持续,同时也是努力清除危机的过程;第四阶段是痊愈期(Resolution),危机事件已经完全解决。[3](P46)

为了细致分析危机生命周期对危机治理能力的要求,本文把芬克的危机生命周期模型做了进一步的扩充,把“征兆——发作——持续”的过程描述为“发生——发展——演化 ”,并分析阶段递进的机理。完整的危机演化过程如图 1所示:

图1 危机演化过程

1、发生机理及管理意义

危机的发生是指隐患和风险转换为现实的事件,并开始造成损失,对正常秩序造成破坏。每一个潜在的隐患都可能成为促使突发事件发生的因素,而构成转折点①的事件则是潜在走向现实的重要关键点。这个事件本身具有不确定性,可能是突然发生的,不可预测的,如台州 2006年的“6·23事件”,促成危机发生的是一所民办的外来务工子弟小学 3名小学生的溺水身亡事件,具有突发性;也有可能是酝酿已久的,有一定预测性的,如 2005年东阳画水镇的“4·10”事件,当地百姓历经漫长艰难的维权之路,多年上访未果,最后以极端的设路障的方式,引发大规模的群体性事件。

由于转折点①是事件从无到有的过程,而且是事态萌芽之初,所以它的管理意义就在于:一是阻止危机事实的发生,二是在危机产生后,阻止其继续蔓延。具体而言,可展开以下工作:

其一,从根源上分析,实现常态管理优化,消除危机发生的隐患,做好风险分析和处置工作;其二有效的预警,其本质是信息工作,信息是消除不确定的最有力的工具,要求构建广泛的信息网络,掌握各个相关群体的情绪和行为,捕捉危机的苗头,并形成良性的信息反馈机制,提高事件发展的预测度;其三是建立在有效预警基础上的预控,预控的关键是提高基层危机管理能力,充分发挥基层作为事件第一关口、第一现场的主观能动性,进一步落实基层客观的应急能力保障;其四是预控后的反思。转折点①的意义不仅仅在于一个个案,而是风险和隐患的聚焦,应把它视为组织健康状态的报警器,提高事件预控后查找隐患、消除隐患的自觉性和主动性。

2、发展机理及管理意义

危机的发展 (转折点②)主要体现为事件在程度和范围等不同层面发生了变化。从程度上看,事件的破坏程度在增强;从范围看,事件涉及的人群数量不断增加,涉及的区域空间不断扩大。

危机发展实际上是危机预控失效后的反应,其管理意义体现在扩大应急,即决策权的上移、更大救援力量的跟进,以防止事态的进一步蔓延。《国家突发公共事件总体应急预案》将各类突发公共事件按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素,一般分为四级:Ⅰ级 (特别重大)、Ⅱ级 (重大)、Ⅲ级(较大)和Ⅳ级 (一般),并根据级别分别规定了相应层级政府的响应和处置。[1]这就是基于对危机发展态势判断的控制机制。

分级为预案的制定和细化奠定了管理基础,危机发展阶段检验的是及时、快速展开危机处置、控制事态、展开人员救援的能力。然而,基于分级理念的危机发展控制机制,需要克服以下两个问题:

第一,对不同层级政府介入危机管理时机的考验。危机的发展模式在反应的时间上具有多样性,既有短时间内呈现出最坏的结果的可能,也有影响范围不断扩大、破坏程度持续恶化的表现。而危机事件分级决定的响应主体变化及救援规模扩大所依据的是危害的结果,但危害后果往往不是一步到位的,而呈现出逐渐发展的态势,从而对更高层级的政府介入的时间构成了考验:既确保最大救援规模的及时投入,挽救生命,又遵循属地管理,防止反应过度。第二,对地方政府信息报送工作的考验。危机危害结果的扩大,比如人员死亡数量,决定了响应主体的级别,同样也决定了实施问责主体的级别,下一级政府处于规避责任的考虑,具有隐瞒危害结果的倾向,将问题内化。

3、演变机理及管理意义

如果说危机发展是一种程度和规模上的量的变化,那么危机演变就是事态的质变。多重因素影响原来的危机事态发展,事件性质的临界点得以突破,导致新的危机事件发生,新旧矛盾相互交织。影响危机演变的因素,不仅有技术性的,如救援处置的机制方法不科学,而且有社会性的因素,其中最显著的是大众传媒的介入,引发新的矛盾与价值危机。

促成危机演变的转折点③的含义在于表明事件的性质发生了变化、涉及的利益群体发生了扩散、解决事件的目标发生了交错重叠,而其重要的管理意义体现在对危机事件的隔离。所谓隔离,指控制可能引发事件破坏性增大的因素。

其一是科学严谨地实施救援处置方案;其二是以系统的思维形成事态发展的全局观,密切关注和跟踪与事态相关的矛盾因素和利益诉求,并做好多重目标的价值排序,克服就事论事的解决思路。

4、小结

综上,对危机生命周期的勾勒表明:

第一,不是所有的危机都是突发的,事件的前期依然有隐患的潜伏及征兆,由此预警信息的存在成为必然,预防成为可能。因此,良好的危机管理能力不仅仅体现在设计强有力的行动方案,还体现在对潜在风险的识别、对风险演化为危机的可能性的判断,以及为之事先做好的准备。

第二,危机是一个长期的事件,有一个发生、发展、高潮和回落的过程,在这个过程中,危害伤亡程度从递增走向消减,事件性质从单一走向复合,处理难度也逐渐增加。而危机管理的目标是控制事态的蔓延,因此,把握危机的周期过程,特别是不同演化阶段的转折点,显得尤为重要。危机管理能力体现在预判未来的发展趋势,掌控演化的关节点,阻断事态的继续恶化和蔓延。

第三,危机管理不是一个简单的一次性行动,而是多事件的复杂处理,管理者面临的处境往往是多因素影响的多重事件的叠加。因此,系统的危机管理思维很重要,紧急情况下的多重目标和复杂行动的价值排序能力是危机治理能力的重要方面。

三、基于应对模式差异的常规突发事件与非常规危机:不同管理能力的挑战

常规突发事件和非常规危机都具有一般意义上的危机的特点,即突发性、紧急性、危害性,而区别在于,管理者对常规突发事件具有情境意识,对其发生、发展的演变过程具有较强的预测性,由此能够事先做好人员和物资的准备,事件的可控性比较高。如常见的火灾、矿难、交通事故和一些局部自然灾害等。而非常规危机通常又称为异常事件,指的是前兆不充分,具有明显的复杂性特征和潜在的次生、衍生危害,破坏性严重,采用常规管理方式难以克服的危机。[4]如,美国的“9·11”事件和卡特里娜飓风、我国 2003年“非典”、2008年雨雪冰冻灾害和汶川特大地震灾难。实质上,异常危机指的是超出管理者风险认知度和预测性的范围,从而导致超出其可控性的事件。

人类社会对处置常规的突发事件日益积累经验,形成了比较成熟的管理模式、组织化体系、专业化队伍及处置技术。然而,随着社会系统复杂化程度的不断增强和环境的迅速变化,局部的、常规的突发事件越来越容易演变成超出管理者现有认知度的、后果非常严重的非常规事件。在这样的背景下,国家自然科学基金委员会在 2008年启动实施了“非常规突发事件应急管理研究”的重大研究计划,体现了巨大的现实需求。因此,区分常规与非常规危机下的应对模式差异,掌握从常规的突发事件走向非常规危机的演变路径,实现先期的阻隔和切断,这些工作对危机治理能力建设意义重大。

1、常规突发事件与非常规危机的应对模式的不同侧重

所谓常规,源于对事态发生、发展演变过程的预测性,并据此事先拟定针对该风险的预防处置计划,做好物资的储备和人员的培训,从而实现对该事件的高度可控性。因此,“情境——预案——决策——应对”是基本反应模式,重心在于加强管理者对各类常规突发事件的规律研判,提高事件的认知度,加强预警系统建设,重视应急队伍和应急物资建设。

非常规危机与常规的最大区别在于风险及危机的可预见性和可认知性的缺乏,因此,常规之下的预案体系,往往会对超出管理者情境意识的非常规危机的指导意义不足,因为非常规的危机制造的是超出常规的“情境”,可能动摇已经确认的应急经验和原则,也将迫使管理者实施制度创新去迎接新的挑战。正是在这个意义上,非常规危机是当前对国家应急体系建设的重大考验,也是对政府管理者的巨大挑战。面对非常规危机,危机管理能力主要体现在应变力上,即能够立刻研判新情况,快速形成应急资源的组合。这种应变能力一方面要求继续发挥国家危机管理体系的保障和支持功能,并需要其具备足够的弹性和适应性,另一方面要求提升管理者对事态发展趋势的先期判断力,并加强指挥中心的统一指挥权,确保事件反应的快速决断力。

2、常规突发事件与非常规危机的演化条件分析

常规突发事件和非常规危机,有时不是独立发展的两类事件,而呈现出相互关联、衍生的状态,若能掌握一个事件从常规走向非常规的演化规律,并能予以先期控制和阻隔,则对预防和处置非常规危机具有重要意义。

其演化条件主要有以下三种情况:

第一,从整个社会大背景分析,风险社会的特征加剧了超出常规情境的新挑战的不断出现。

风险社会的立论来自于贝克、吉登斯和拉什等研究者的推动,他们从生态、技术、制度和文化的角度勾勒了一幅风险社会的大致图景①1986年,乌尔里希·贝克 (Ulrich Beck)出版德文版《风险社会》一书。在这部著作中,贝克首次使用“风险社会”这一概念来描述在从工业社会到后工业社会过渡的过程中出现的种种风险,并提出了风险社会理论来阐述风险与风险社会的含义和风险社会的特征。安东尼·吉登斯(Anthony Giddens)和斯科特·拉什(Schott Lash)都对现代社会中的风险问题做出了类似的回应。。“在风险社会中,不明的和无法预料的后果成为历史和社会的主宰力量。”[5](P22)“生产力的指数式增长,使危险和潜在威胁的释放达到了一个前所未知的程度。”[5](P20)而且,风险社会中的风险主要指人为制造的风险。“现代性总是涉及风险观念”,[6](P25)吉登斯将风险分为外部风险和人为制造的风险,前者是指来自于外部的、由传统和自然的不变性和固定性所带来的风险,如地震、洪水等;后者是指由于我们不断发展的知识对这个世界的影响所造成的风险,是我们没有多少历史经验的情况下产生的风险,如核泄漏、全球变暖等。[6](PP25-35)人为制造的风险表现为不可计算性、自反性和公共性,三者相互交织,使得当今社会的风险表现得更为复杂。[7]因此,风险社会的特征加剧了风险转换为现实危机的不确定性,降低了管理者对风险和危机的感知度和认知度。越是现代社会,系统的复杂性越高,脆弱性越强,危机发生风险也越高。风险社会的到来,使非常规危机发生的可能性日益增大。

第二,从事件自身特性分析,事件规模不断扩大,挑战危机管理组织体系的系统性能力。

危机若只存在于个别或局部的薄弱环节,其可恢复性强,然而事件规模的扩大,带来事件性质的质变、事件涉及人群的扩散、事件目标的交叠,事件本身因为规模超前而产生巨大的破坏性,同时还对防灾、救灾组织的系统能力构成巨大的挑战。鉴于对危机复合性的认知,中国的应急体系建设从分部门、分灾种的模式走向综合治理模式,在系统化的应急体系建构过程中,结构性缺陷将会表现为整体系统的脆弱性,多主体行动的部门能否在巨灾面前形成协调的合力,直接影响危机治理的成效。

第三,从事件外部环境分析,外部因素发挥触媒作用,推动事态发展复杂化。

事件发生发展过程中,一个外部因素的影响可能使事件的性质、规模和强度发生巨大变化,普通常规事件可能由此演变为严重危机。在资讯发达的当代,最突出、最敏感的外部因素之一就是媒体。媒体在危机情境中有着极其重要的独特作用,社会的恐慌、危机的危害程度、危机对管理者的挑战往往在媒体建构风险的过程中产生和趋于严重。失当的媒体沟通,可能改变事件的发展方向,而人人都有麦克风的互联网时代的到来,进一步加剧了媒体沟通和舆论引导的重要性和难度。

3、小结

综上,非常规危机日益成为政府危机管理的重大挑战,研究常规事件演化成非常规危机的规律意义重大。

首先,在推进危机管理的过程中,政府应高度重视风险管理。

全球风险社会的背景加剧了非常规危机发生的可能性,尤其是中国面临着更高的社会风险,并且西方国家各种历时态出现的社会风险共时态地存在于当代中国社会转型的过程中,对政府管理提出了更高的要求,增添了更复杂的内容。[8]为缓解政府面对巨灾的挑战,必须高度重视风险防范。风险管理是危机管理的前端,是危机管理实现“预防为主、关口前移”的一项重要基础性工作,是一种更主动、更积极、更前沿的管理手段。

其次,加强危机管理体系的整体化、系统化建设,设计确保应急能力最大化的组织体系和指挥机构。

非常规危机的发生和演变往往超出人们的认知范围,要确保能够在第一时间整合所有的资源。危机管理组织体系本质上是各种应急力量的配置方式,应急指挥机构解决的是在应急组织体系中“谁指挥谁”的问题,它决定了人们在突发事件爆发后如何使用其反应能力。非常规危机下的指挥机构要以权力的高度集中和快速行使为重要特征,其核心是各种决策性、执行性权力的重新组合和安排。[4]

最后,重视危机中的媒体沟通工作,提升舆论引导能力。

由媒体引发的非常规危机,往往是政府的信任危机,破坏的是政府危机管理,甚至是常态管理的合法性。因此,必须重视危机中的媒体沟通,成立相关的组织机构,深刻洞察危机传播的规律,跟踪危机中的大众心理和情绪,制定良好的沟通策略,提高各级领导干部基本媒体素养。

四、基于事件与价值二分的危机:媒体沟通的新思维

罗森塔尔认为,危机就是对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁,并且在事件压力和不确定性极高的情况下,必须对其做出关键决策的事件。[9]罗森塔尔的定义准确地反映了危机的内涵,首先有一个不确定的事件发生,而这个事件的重大挑战在于造成社会基本价值的断裂。因此,事件本身引致的破坏性和因价值、信念、情感、道德的断裂和冲突造成的危害性是审视危机后果的两个重要维度,所有的危机包含事实冲突,也包含由事件衍生的价值层面的断裂,它是事实危机和价值危机的聚合体①中国人民大学新闻学院博士胡百精 2009年 4月 27日在杭州授课时曾表达过这个观点。。而且,事实危机与价值危机相互衍生,相互影响,价值危机基于对事件的判断而产生,事件往往是导火索,价值危机影响事实危机的演化路径,并激化事实中的矛盾冲突,提高事件处置的难度。

对危机作事实与价值二分的判断,有助于管理者理清三个思路:

1、重视危机中的媒体沟通,舆论引导与事实处置同等重要

化解危机的思维,应是事实导向和价值导向的宏观统筹。降低事件本身的危害性,从一定程度上说是政府相关部门在非常态的状态下履行公共职能。而更为关键的工作是与危机中的各种利益相关者进行对话和沟通,避免价值危机的滋生和蔓延。因此,必须重视危机中的媒体沟通。

危机沟通包含两个层次,一是与当事人的沟通;即直接利益相关者的沟通,二是与社会大众的沟通,通常借助媒体的中介作用。因此,危机发生后的组织体系架构应该包含处置救援中心和新闻中心两个中心,做到双处置、双进入,事件处置和新闻处置同时启动、相互介入,前者告知后者进展,后者发布信息征得前者同意,同时宣传部门要及早介入。

2、媒体沟通,坚持事实导向和价值导向双管齐下

价值危机多借助媒体得以聚积、爆发和升级,但是媒体沟通则不能仅仅着眼于价值导向,而要坚持事实导向和价值导向的统筹。

第一,把握信息制高点,澄清事实真相。不隐瞒、不包庇、不回避、不拖延,回应社会公众对明晰客观事实的需求,主动、及时地提供信息,主动设置议程,引导舆论走向。第二,把握道德制高点,重塑政府信任。尊重新闻媒体,尊重公众感受,尊重社会共同价值规范,建立政府与社会之间在危机处理中的平等合作关系,避免官民对立情绪的滋生,避免陷入危机中的道德低洼。

这两种沟通的思路缺一不可,当前很多的危机沟通往往强调事实的说明,一味地对事件的细节津津乐道,强势地据实力辩,却忽视民心和基本的价值取向,忽略信任的建构,从而让危机管理本身成为了危机。

3、化解价值危机,需要党政、社会、媒体多元良性互动。

爆发巨大的价值危机,有时是管理者错误的媒体观和基本媒介素养的缺失导致,有时则是个别媒体和记者在利益导向下的歪曲和炒作,而且,通常也影射了长时间积聚的社会问题和社会情绪,是社会转型期不可避免的阵痛。公众情绪、新闻媒体与政府公信力,三者之间构成了相互作用的关系。(图2)因此,化解价值危机,需要构建“党政——媒体——社会”三位一体的模式,实现三者的良性互动。这其中,媒体是重要的中介,通过媒体,危机中积极的政府形象准确地传达给公众,建立政府的权威和公信力,纠正、引导公众理性的情绪。

图2 政府、社会、媒体多元良性互动

五、小结:危机综合管理模式及能力要求

基于上述对危机形态和机理的讨论,自然形成危机管理的综合模式。(图 3)它的综合性体现在:

图3 危机综合管理模式

1、前端风险管理和后端应急管理的综合一体化

风险与危机之间存在着因果关系,风险与危机之间是一个“连续体”,危机管理是事发前的风险管理与事发后的应急管理的统一体。风险管理的有效性直接决定了应急管理的局面和状况,识别风险、控制风险成为一种积极的危机管理选择;应急阶段的结束同时也意味着从危机中获益阶段的到来,评估后的改进就是提升下一循环阶段的风险管理有效性和针对性的重要举措。

2、事件管理与传播管理的综合一体化

危机是事实危机和价值危机的聚合体,化解事实危机的事件管理和化解价值危机的传播管理相辅相成,相得益彰。事件管理的重心是发挥技术的力量,科学地采取有效的措施实施救援,控制事态恶性蔓延,降低事件的危害性,挽救人的生命安全。传播管理的重心是处理民意和公众情绪,研究媒体的传播方式、公众的心理导向,以及相关部门与媒体、公众之间的互动关系,缓解公众心理和情绪对危机事件的反作用。任何事件的承载体是人,不存在不受人的心理和情绪影响的纯粹的利益冲突,传播管理贯穿事件管理始终。

3、常规应对和非常规应对的综合一体化

后端的应急管理实际上面临着处置常规突发事件和非常规危机的两重挑战,两者对应急能力有不同的定位,而且会转化,常规应对和非常规应对的综合一体化管理是必然。一体化管理的实质是解决标准化性与灵活性的统一问题。建立一个系统化、整体化的危机管理体系,能够确保应急能力最大化,且标准化程度较高,在不同层级的政府之间可复制性较强。同时要求这个体系具备足够的弹性和适应性,能够回应不同性质的事件,灵活组合体系内部的应急资源,实现有效、经济的应急处置。这个系统化的组织体系的高效运行,取决于两个因素,一是强有力的指挥机构,协调诸多应急资源,统一行动,有序应急,确保“统”的决策力;二是职责明确的执行组织,应急职能不重复、不交叉,应急主体不推卸责任,在指挥机构的统一指挥下,各司其职,确保“分”的执行力。

[1]国家突发公共事件总体应急预案.[EB/OL],http://www.gov.cn/yjgl/2006-01/08/content-21048.htm,2006.01.08.

[2]高小平.中国特色应急管理体系建设的成就和发展[J].中国行政管理,2008(11).

[3]薛澜、张强、钟开斌.危机管理:转型期中国面临的挑战[M].北京:清华大学出版社,2003.

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[9]Rosenthal Uriel,Charles Michael T.,ed.Coping with Crises:The Management of Disasters,Riots and Terrorism[M].Springfield:Charles C.Thomas,1989.