浅析“企业家政府”理论于我国的应用

　　 在信息化、市场化与全球化浪潮逐步推进之际，为了更好地解决国内外日益复杂的社会问题，缓解日趋沉重的财政负担与债务压力，西方的各个国家均陆续开始了大规模的政府再造，于是新公共管理运动兴起。“企业家政府”理论是这一时期的主导理论，它主张把企业的经营策略如重视成本、效益、质量等带到政府活动中来，建立一个最少花钱、最高效率的政府，也就是一个“具有企业家精神的政府”。“企业家政府”理论主张把企业的经营策略如重视成本、效益、质量等带到政府活动中来，建立一个最少花钱、最高效率的政府，也就是一个“具有企业家精神的政府”。我国的政治体制与行政管理体制改革，既要立足于国内，又要面向国际。怎样利用市场机制来革新政府的公共事务管理，如何将政府的革新方式选择拓宽并使其多样化，是一个既实际又紧迫的研究课题。
　　
　　一、“企业家政府”理论的产生背景及理论原则
　　
　　(一)“企业家政府”理论的产生背景
　　从20世纪70年代末开始，西方世界发起了一场广泛而又深刻的公共行政管理改革运动。人们把这一次的行政改革看做是对政府的重塑、对公共部门的再造的“新公共管理”运动。“企业家政府”的改革模式是20世纪80年代起开始并盛行于英国、美国等西方国家的新型公共管理理论与模式，也是最近的几十年来空前大规模地流行于西方世界的行政改革主要指导思想之一。
　　归纳来讲，“企业家政府”理论的起源与发展都是存在于以美国为首的西方发达国家的政府正在面临的各种危机之上的，包括复杂、动荡而又具多元性的社会危机、政府规模与职能不断扩张带来的财政危机、畸形发展的官僚制引发的官僚制危机、巨大的赤字导致的政府信任危机。
　　(二)“企业家政府”理论的原则
　　整体说来，“企业家政府”理论的主体思想，是利用企业家的精神来改善政府管理体制的弊病带来的问题，也就是如何“去除官僚化”。为此，戴维·奥斯本与特德·盖布勒基于改造政府的传统管理体制提出了十大原则，但是他们并没有将其思想观点简单的极端化。
　　1.掌舵而不是划桨。政府的主要职能应该是掌舵，而不是划桨，政府并不精于向社会提供所需的划桨服务。也就是说，一个具有企业家精神的政府，它的领导应该学会如何让其他人划桨，这样他们自身就可以更有效率地进行掌舵工作。显然在一个组织中，如果把最佳的智慧与精力全部应用在了划桨上，那么把握大方向的掌舵工作就会变得困难。
　　2.重妥善授权而非事必躬亲。民众自治国家里的政府领导们要乐于授权，鼓励公众参与管理的行为。但往往在管理公共事业的时候，政府忘记了这一关键环节，导致官僚机构逐渐垄断公共服务领域，丝毫不考虑服务对象的主观能动性。
　　3.注重引入竞争机制。奥斯本认为由于政府具有天然垄断性，因此它不能拥有像商界一样的高效，还会致使其本身在机制运作中缺乏竞争的驱动力。而竞争能够提高效率，迫使公营或者是私营的垄断组织对于顾客的需求做出迅速的反应。同时，竞争鼓励革新，它永远是促进革新的动力，然而政府往往最缺乏的就是这种动力，并且奥斯本强调指出政府必须规范竞争。
　　4.注意目标使命而非繁文缛节。大多数的公共组织长期以来被各种预算以及规章制度所束缚，使得政府很难在变化的环境中作出反应。“企业家政府”是一个有责任感与使命感的政府，它去除了繁文缛节的左右，仅仅制定一些基本目标与大体的任务框架，再据此规范章程与预算，之后把权力与责任下放到其雇员手中去行使与履行。
　　5.重产出而非投入。奥斯本认为，“企业家政府”可以弥补政府传统官僚体制的缺陷，因为“企业家政府”是一个讲求效率、效果的政府。尽管很难对一个政府的行为结果进行量度，但是还是能够利用相应的方法加以改进的。
　　6.具备顾客意识。顾客直接为企业提供收入，而政府依靠的是财政拨款与纳税人所上缴的税费。政府可以利用顾客驱动的制度来促使它们对自己的顾客负责，既不被政治所影响，又可促进更多的政府革新。
　　7.有收益而不浪费。奥斯本认为，“企业家政府”不应该仅凭预算过日子，它也理所应当学会运用各种形式的集资与赚钱方式，主张以钱生钱，强调投资回报，从而使得政府管理者变为企业家，花钱的政府变成赚钱的政府。奥斯本还提出要将收入意识植入到政府雇员的头脑之中，建立奖励刺激机制。
　　8.重预防而不是治疗。政府总是在各种问题发生之后才去花费大量的财力、物力与人力去解决，这种消防员的角色使得它十分缺乏对预防对策的考虑。奥斯本认为一个具有企业家精神的政府必须有远见与预见能力，它应该着力强调预防，变解决问题为避免问题。
　　9.重参与协作的分析模式而非层级节制的集权模式。在奥斯本看来，层级节制的集权模式没有分权模式的政府组织形式那样具有优越性，因此他强调“合作式组织”，也就是政府可以就某一项任务组成跨区合作小组或是攻关小组，以此来达到共同的目标。
　　10.重市场机制调节而非仅靠行政指令控制。奥斯本强调政府不应该仅仅依靠行政指令来进行控制与管理，而应该善于利用市场，合理建立市场机制。
　　
　　二、“企业家政府”理论在我国的应用
　　
　　(一)政府执政理念的转变
　　重塑政府从某种意义上讲就相当于重塑政府理念。“企业家政府”认为，要使政府的业绩提升，首要的事就是把传统的执政理念变为确立市场与竞争的观念，要让顾客对公共产品有其自由的选择权力，并且使政府将投入和产出联系在一起，迅速对外部环境作出反应。
　　1.政府工作人员的服务理念。“企业家政府”是服务型政府，它为社会公众服务，为经济社会的健康稳步发展而服务，它将立足点置于顾客身上，将自身角色定位成服务者，认为政府存在与发展的基本宗旨就是为社会、为公众服务。
　　政府只有转变自身的官本位观念，树立起顾客至上、公众为本的服务理念，才能应对这种挑战。政府不是没有顾客，政府的顾客就是公民，因此政府也应该像企业那样，以公民需求为目标施政，不仅对公众负责，并以公众的满意度来衡量自身的公共服务质量。政府还应增强公众在公共管理领域的参与度，使其利益得到充分表达。
　　2.政府投入与产出理念。政府应该树立成本效率观念，这绝对不是意味着政府可以唯利是图，肆意将权钱交易带入到公共管理活动中，以权谋私，交钱办事，而是指政府应当引用企业的成本控制方式，通过有效的管理提高效率、降低成本。为了提高政府的管理水平，首先要引入竞争机制，利用公平、合理竞争这种生存压力来提高效率与质量，促进公共管理水平的不断提高。其次是完善组织机制。在现今的信息时代，政府应该发展“合作组织”的形式，它可以打破地域间乃至组织间的隔阂，在组织间发展横向联系网络，使组织成员的视野得到开阔，工作效能得到提高。
　　3.政府创新理念。在当今的市场经济体制下，“企业家政府”也应该像企业那样具有创新精神、树立创新理念、实现与时俱进。这其中包括了管理创新和思维创新。可以采用企业管理的模式与经验，坚持将管理与服务结合起来，探索使社会管理体制整体效益提高的有效方法与途径。摆脱陈旧腐朽的传统行政观念，培养创新精神，从思想上根本改变行政价值观。
　　(二)政府管理制度的创新
　　1.建立健全参政议政机制、扩大政府决策的公众参与。政府应事先听取公众的意见，提供公共服务时要以公众的意见作为其价值取向。政府在作出重大决策之前，特别是这个政策关乎广大公众的切身利益，应该最广泛地听取利益各方的意见，而不仅仅由政府内部的精英集团决定。应告知公众参与决策的渠道、规则与程序，使公众的参与成为可能，同时，充分考虑公众意见也应被用在评估政策效果方面。
　　
　　2.树立成本效率观、引入市场竞争机制、减少不必要开支。作为一个重要经济主体，“企业家政府”理论带给政府的启示就是其运行也要富有经济合理性，需考虑加强成本管理，谋求以最小支出获取最大效益。引入竞争机制侧重于模拟公共部门的内部市场机制，利用公共机构间竞争促进效率与质量的提高。政府还应像企业一样，建立激励机制，建立政府机构的行政费用节约奖励制度，开展公务员年薪制改革试验。
　　3.完善监督体系、加大监督力度。在行政改革的过程中经常发现上有政策，下有对策的现象，它的根本原因就在于没有一个完善而强有力的监督系统，导致许多很好的政策在实际执行中变样与歪曲。所以，新的管理制度一定要与强效的监督机制相配合。
　　4.转变驱动机制。转变驱动机制转变的是政府行为内部的驱动力，也就是说要变“规则驱动型政府”为“有使命感的政府”。大部分公共组织受到自身规章制度以及预算的限制，为了防止可能出现的错误而制定了无数个规则。内部驱动机制的改变必然要变庞大的机构为较小的部分，并为各个部分确立相对独立的任务目标，为它们设定权力、职责与预算，对其实行绩效管理与全面质量监督，采取结果导向的考核标准，将官僚政府变为“企业家政府”。
　　5.完善组织机制。在信息技术不发达时代，劳动力教育水平低下，政府组织只能采取集权式模式。在当今的信息时代，“企业家政府”要求是“无缝隙组织”，也就是说对政府提供的公共产品和服务有特殊要求，它们必须快速高效，而且做到品种繁多、用户化与个性化鲜明，不能够各自为政，必须戒掉传统官僚组织的做事前犹犹豫豫、做事后敷衍推卸的通病，一切以顾客为本，提供方便、快捷与高质量的服务，提高政府对事件的回应能力、制定政策的能力以及政府的行政效率，建立一个开放的、有责任感的政府，以满足公众的各项需求。
　　(三)政府行政技术的提高
　　“企业家政府”理论为我国的政府改革带来了一些具体的技术、方法与手段。奥斯本和盖布勒在《重塑政府》一书中提出的“企业家政府”构建的十大原则，它们本身就是改革方法甚至是技术手段，另外，书中还列举了36种公共服务方法，供政策管理者选择。在《摒弃官僚制》一书中，奥斯本和普拉斯特里克又将上述方法归纳为以下14种：签约外包、私人部门活动规则、税收鼓励或抑制、特许制度、生产商补助、顾客补助、允许使用公共财产的政策、风险共担、为顾客提供信息、技术援助，以及通过费或税进行的需求管理、疏导、催化志愿活动和公私合伙。二人还提出了“能迅速发挥两种或三种战略作用的元工具”：绩效预算、灵活绩效框架、竞标、公司化、企业基金、内部企业管理、竞争性公共选择制度、代金卷和补偿计划、全面质量管理、企业流程再造、选择退出或特许制度、社区治理机构 。
　　在当今的信息时代，知识日新月异，提高政府工作人员的综合素质就显得尤为重要。一方面要加强培训，提高政府官员业务素质和文化素养。还要不断革新公务员培训的传统模式，真正做到人员的“内在化”培训，而不仅仅是流于形式、走过场。另一方面，对政府雇员的业务学习以制度化作为保证。仅凭短暂与间断的培训难以跟得上不断更新换代的技术发展，必须以制度来保障，确保政府工作人员的学习成为一种永久性的日常行为。
　　(中国传媒大学)