我国公共部门社会问责制研究

　　2003年4月由SARS事件引发的中国政府两位部长级官员辞职，标志着行政问责开始进入中国政治和行政领域。在此之后，一连串重大事故的发生及相应的问责处理，又推动了社会对行政问责关注程度的不断升级。目前，建设责任政府已经成为我国社会发展的目标，加强行政问责制度建设也已经成为行政改革和社会政治文明发展中的重要内容。随着行政问责实践在我国的进行，理论界对行政问责的概念内涵、理论基础、现实意义、面临的困难及完善等方面都进行了比较深入的研究，笔者认为，从国家与社会关系的角度来看，真正的异体问责是来自于公民社会的问责，置于我国建设民主和法治国家的背景之下，对社会问责进行研究与探讨尤为必要。
　　实现良政治理，建设责任政府已经成为我国社会发展的目标，社会问责作为行政问责体系的重要内容，它具有相对于同体问责和其他异体问责的独特优势。更重要的是社会问责具有建构前瞻性公共行政、提高社会自我治理水平、推动政府与社会良性互动的积极功能。但由于当前我国社会问责机制存在多方面的缺陷与不足，限制了社会问责的发展，抑制了社会问责的功效。要促进我国社会问责，就必须促进政务公开，畅通问责渠道，建立问责回应机制，加强公民的权利保障，加强对问责者的激励，提高公民问责的技巧和能力。
　　
　　一、行政问责与公民参与：社会问责概念的引出
　　
　　行政问责本质上是一种权力制约机制，是对公共行政权力运行的约束与规范。“行政问责是一个具有前瞻性的过程，通过它，政府官员要就其行政决策、行政行为和行政结果进行解释和正确性的辩护，并据此接受失责的惩罚。”(世界银行专家组，《公共部门的社会问责：理念探讨及模式分析》，宋涛译校，中国人民大学出版社，2007)邓恩(Dunn)从研究视角进行区分：从民主理论视角研究的是民主问责，从公共行政视角研究的是行政问责(世界银行专家组，《公共部门的社会问责：理念探讨及模式分析》，宋涛译校，中国人民大学出版社，2007)。罗姆泽克(Romzek)根据控制途径和控制程度区分了等级问责、职业问责、法律问责和政治问责四种典型的问责形式，认为前两者是行政部门内部的主动问责机制，后两者则是来自外部的被动问责。根据罗姆泽克对政治问责的解释“政治问责强调行政部门和其管理者必须对来自外部的重要群体的质询意见给予回应”，(世界银行专家组，《公共部门的社会问责：理念探讨及模式分析》，宋涛译校，中国人民大学出版社，2007)这里的政治问责是强调问责主体是来自行政部门之外，从国家与社会的视角来看，其实也就是来自“社会”的问责，与此相对，等级问责是政府部门的上下约束，职业问责是行政人员的道德反省，法律问责是强调行政部门依法行政，这三种问责都属于广义“政府”之内的问责。所以，笔者主张对问责制做一种基于国家——社会关系的粗略分类：政府问责与社会问责。这有两个优点：一是避免纠缠于政治与行政的分疏以及陷入诸如政治问责、民主问责、行政问责等概念之间的混淆之中，二是突出政府的内部控制与社会的外部约束二者并重，与现代民主政体强调社会对国家权力约束与制衡的理念相契合。
　　简而言之，社会问责是“一种依靠公民参与来加强行政问责的问责途径，它通过普通的市民或公民社会组织，以直接或间接的方式来推进行政问责”(世界银行专家组，《公共部门的社会问责：理念探讨及模式分析》，宋涛译校，中国人民大学出版社，2007)。社会问责的合法性的根据是“人民主权”，基本逻辑是以社会制约政府的权力，保障人民的权益。作为一种由外而内、由下而上的社会预警机制，社会问责主要包括三方面的内容：公民的参与，通过公民的听证、质询、监督，政府直接面对公众的疑问并作出解释，承担责任，改进政府的行政决策、执行方式，优化行政效果；媒体的监督，媒体的曝光和传播所造成的巨大压力是公共行政部门改进工作的巨大动力；社会利益团体的影响与作用，社会利益团体作为直接的利益相关者，以组织成员的利益诉求作为政治参与优先考虑的内容，成为问责的直接参与者和推动者。
　　
　　二、我国公共部门社会问责制存在的主要问题
　　
　　虽然当前我国社会的公民问责已显示出了巨大的潜力，但公民问责的相关机制还非常缺乏，影响了公民问责的积极性，也制约了社会问责的效果。
　　(一)社会问责的参与机制匮乏
　　虽然我国宪法和法律法规确认了公民问责的权利，但还需要具体的制度和机制来予以落实，加以规范。例如，《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》第21条规定，个人“有权向上级人民政府或者政府部门举报，地方人民政府或者政府部门不履行安全监管职责或者不按照规定履行职责的情况”(李龙：《华南虎事件，还需要一个道歉》，广州日报，2008—06—30)，但除此之外，并没有对公民问责的程序、步骤等作出明确而详细的规定。因此，对于政府及其官员侵害个人的宪法权利或公共利益的问题，公民就丧失了这些重要的申诉手段和救济途径。这种状况使得公民问责无章可循，无路可走，也使公民问责缺乏可操作性，深陷于“话语缺失”和“权利虚置”的状态之中。
　　(二)对政府应责缺乏相应规定
　　我国法律规定公民可以批评、监督政府及其官员，但对于政府及其官员如何回应公民的诉求、批评和责难等却没有规定，由此导致虽有公民来问责，民意喧腾，但却没有政府及其官员来应责。比如，在2007年陕西省镇坪县的“虎照之争”事件中，周正龙造假的手段并不高明，但他却能在多个政府部门之间“过关斩将”：从最初的草率鉴定，到陕西省林业厅草率召开新闻发布会；从起初政府对媒体和公众要求信息公开所采取的“拖”字诀，到受到社会舆论强烈质疑后，漠视公众的知情权，在媒体的持续追问下，又念起了“默”字诀，直到硬生生地将一个普通的诈骗案演变成举国关注的公共事件，极大地损害了政府的公信力。
　　(三)社会问责中公民的权利保障还不完善
　　社会问责是实现公民权利的重要工具，但公民权利更是公民问责的基石。社会问责的权利基础主要是指公民的参与权、知情权、表达权和监督权。党的十七大提出要充分保障人民的知情权、参与权、表达权和监督权。我国《国家人权行动计划(2009—2010)》也承诺要强化提高公民权利的保障水平。但权利被认可与权利的充分落实之间还有很大的距离。就公民问责而言，主要表现在：虽然有法律法规，但并没有得到充分落实，社会问责的权利缺乏有效的法律保障，公民权利的空间正在受到挤压，社会问责与权力监督机构的对接机制还不顺畅。总之，参与机制的匮乏，权利保障不充分，政府及其官员回应不力，权力监督机构消极无为、袖手旁观，这些都极大地挫伤了公民问责的积极性和主动性，使公民不愿问责，不敢问责，也导致问责效果差。
　　
　　三、完善我国公共部门社会问责制的基本途径
　　
　　自下而上的社会问责，是建构完善的权力监督体系所不可或缺的，针对当前社会问责所面临的机制缺失及现实限制，应当着重注意从如下几个方面入手：
　　(一)健全问责机制设置，拓展公民参与途径
　　从广义上说，社会问责从属于行政问责，因此，完善社会问责的法规体系和问责程序，实际上是包含在行政问责体系完善之中的。行政问责法律体系及机制的完善，离不开《行政问责法》的制定，行政问责法应该包括：其一，规范问责主体及权力。也就是要弄清楚由谁来问，谁来监督的问题，在此除了要完善同体问责外，更要加强异体问责，尤其是公众和新闻媒体在问责中的作用和权力。其二，规范问责客体及职责。在规范问责客体时，应本着谁主管谁负责、谁负责谁承担责任的原则，划清有责与无责的界限。其三，规定问责事由。即在什么情况下可以引起对相关政府及其官员的问责，也可称为问责的触发机制。其四，规定问责标准。问责标准就是要建构一种制度化、系统化的责任划分坐标体系，使公众和政府可以对政府行为的性质、依据以及由此产生的结果一目了然。其五规定问责程序。有了细致的《行政问责法》的出台，广大公民的问责权力才能得到最大限度的保障。
　　
　　(二)建立和完善政府应责的相关机制和程序
　　随着公民权利意识的增强，广泛的公民问责正在对治理体系形成“倒逼”效应，进而要求建立和完善政府应责的相关机制和程序。这主要包括两个方面的内容。一是要在政府机关建立和完善社会问责的回应机制，促使政府机关及其官员必须正面回应民意，并作出及时和负责的反应，具体的做法如设立新闻发言人和网络发言人等。二是需要某些权力监督部门介入，迫使政府“接招”。实际上，我国宪法第71条和第73条都对此作了规定。但对于如何质询、向什么人质询，质询人如何应答等，都缺乏操作化的规定，因而也导致社会问责最终无法借助正式制度的桥梁而与政府应责衔接起来。就此而言，大力完善人大制度和纪检监察制度等，让权力监督机关督促政府应责，也是推进社会问责的应有之义。
　　(三)完善政务公开机制，保障公民知情权
　　社会问责是从公民问政开始的。如果公民从不过问政府事务，对政务一无所知，也就不会在意政府及其官员是否负责，也难以对其作出检查和监督。因此，作为一种特殊的政治参与形式，公民问责只有在一个信息公开透明的环境中才是可能的。为此，首先必须继续大力传播信息公开的理念，培育公众的知情权意识，扭转政府官员的“信息保密”思维，树立公开行政的现代观念。其次，要尽快健全《政府信息公开条例》的实施细则，明确信息公开的内容、形式、程序和时限等，特别是要廓清信息公开与不公开的界限，使信息公开落到实处。最后，健全知情权的救济渠道，关键是加大对隐瞒信息或抵制信息公开的惩戒力度，防止政府官员以各种方式和方法阻碍信息公开。
　　(四)加强对社会问责者的权利保护
　　社会问责是一种弱者的武器。在任何社会当中，社会问责者所面对的都是一个组织严密的机构、一种习以为常的观念、一套盘根错节的体制和一个(或一群)掌握权力的政府官员。如果权力监督机关懈怠失职，无所作为，公民不得不与权力滥用作斗争，这对公民本身就是不公平的。强化对社会问责者的保护，最重要的就是要严格保护问责者的人身安全、工作安全和家庭安全，遏制打击报复者的嚣张气焰，防止来自当权者的再度侵害。
　　综上所述，在当前我国的政治社会条件下，社会问责所面临的制约是多方面的，机制缺失是一个刚性的结构性问题，导致社会问责萎靡不振，步履维艰。而社会问责中的无序化或欠缺规范也反过来恶化了自身的政治生态。因此，培养理性开明的官员和合格的现代公民，都将是一个长远而艰巨的任务。当然，根本性的问题依然是要发展民主政治，提高法治程度，建构行之有效的权力监督体系，从而驯服公共权力以及那些行使权力的人。
　　基金项目：天津科技大学科学研究基金资助项目(200903022)
　　(天津科技大学经济与管理学院；天津农学院人文社会科学系)