我国政府投资项目绩效审计的困境及出路

　　【摘要】 当前我国政府投资项目绩效审计的困境主要是现行审计管理体制和有关的法律、法规建设滞后。文章提出在各级人民代表大会之下设立政府投资项目审计监督委员会实行绩效审计，而现有的政府审计机关依然定位于政府的内部审计，对政府投资项目实施跟踪审计，在此基础上开展其绩效审计活动，并通过完善的法律、法规来保证。
　　【关键词】 政府投资项目； 绩效审计； 跟踪审计； 审计管理体制
　　
　　政府机关审计职能的强化，尤其是近几年在重大政府投资项目领域实行的跟踪审计，使政府投资领域的严重违法乱纪等经济犯罪在逐渐减少。但是，政府投资项目的立项决策不科学，结构不合理，建成后不能运行、使用而造成资产闲置，甚至报废毁损等绩效低下问题依然突出。用最少的投入获取最大的效果，是科学发展观战略的客观要求，也是政府、社会公众普遍关心的问题。在我国政府投资项目中实行绩效审计，能够遏制国民经济发展中长期存在的高速度低效益问题，也符合资源节约型政府和社会的建设要求。然而我国政府投资项目绩效审计在解决这一问题的发展历程中并不平坦。
　　
　　一、政府投资项目实行绩效审计的困境及其分析
　　
　　目前，真正的政府投资项目绩效审计还没有在我国全面展开，因为我国的审计理论和实践还存在不少困境，制约了其活动的开展。
　　（一）我国绩效审计的地位不明确制约了政府投资项目绩效审计活动的开展
　　目前审计人员虽然在审计严重违纪违规、经济犯罪行为时可以理直气壮地提交纪委、检察等法办机构查处，但是对于政府管理责任造成的失误及低效率等问题则由于受制于政府管理者而无法也不便追究，因为我国《审计法》对此未予专门的授权。修订后的《审计法》除了在总则中有审计机关要对财政财务收支的效益性进行审计监督外，并没有在审计职责中对绩效审计职责作出规定。绩效审计的法定目标，审计程序，公开、公示、追究制度也没有明确规定。虽然《审计法》在第二十二条也规定了“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算进行审计监督，”但侧重于对政府投资的预算和决算进行审计，这与绩效审计侧重于政府投资的效益、作用的审计内容有很大的差别，在涉及一些经济问题的绩效审计当中很不全面。我国绩效审计的地位不明确制约了政府投资项目绩效审计活动的开展。
　　（二）现行审计管理体制阻碍了绩效审计的开展
　　政府投资项目涉及决策、规划、设计、招标、采购、施工、监理、资金拨付与使用、运营等诸多环节，涉及我国政府众多部门的监管。如发展与改革委员会负责项目的立项、审批及招投标，其内部设有重大项目稽查处；财政部门负责项目资金的拨付与财务管理，其内部设有监督检查处；建委负责项目的设计、建设与监理的管理；审计机关负责审计资金运用的监督；主管部门负责项目的运营等。然而目前的状况是：由于存在多头监管、责权划分不明确、部门之间配合不协调、责任落实不到位造成监管失控，各级行政长官在面对社会公众的舆论压力时不得不寄希望于审计机关，要求其对政府投资项目进行跟踪审计。
　　我国审计机关与其他政府部门同属于政府机构，这种行政型的审计体制产生的同级关系，使得审计机关的跟踪审计活动又局限于采购、施工、监理、交付使用等建设过程环节，主要对其进行合规性的财务审计，而不便于对事前的决策、规划和设计及事后的运行进行评价。如审计监督的主要对象发改委既是计划编制者，又是计划执行者，因缺乏内部制衡机制，对其绩效审计谈何容易。另外面临一些可能对本级政府的声誉产生不良影响的问题（如政府决策、环境污染、运行效果等）时，政府审计机关就可能难以保持其应有的客观、独立，尤其是在审计结果公开等方面往往不得不屈从于领导的压力。因此，现行审计管理体制下，审计机关难以依照国家法律、法规的规定，独立行使监督检查权，只能迁就变通，成为本级政府维护区域利益的工具，很难保持超然的第三方地位。目前普遍实行的政府投资项目的跟踪审计正是这种迁就变通，防止违法违纪行为发生的应急方式，但只能在代价高（主要是监督成本）、水平低的层次上进行。千丝万缕的利益联系削弱了各级审计部门对各级政府部门的绩效审计和监督作用，这正是制约中国审计部门有效开展绩效审计的一个重要的体制性诱因。
　　（三）有关的法律、法规建设滞后
　　目前，有关政府投资项目绩效审计的法律依据主要是《中华人民共和国审计法》第二条提到的“审计机关对前款所列财政收支或者财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督”和《审计机关国家建设项目审计准则》审计署第3号令第22条提到的“审计机关根据需要对国家建设项目投资效益进行审计时，应当依据有关经济、技术及社会、环境指标，评价国家建设项目投资决策的有效性，分析影响投资效益的因素”等。2010年5月1日起施行的《中华人民共和国审计法实施条例》虽然在加强审计机关的权力，强化审计的独立性，规定要建立一套有效的审计制衡机制，但是对于审计机关开展政府投资项目绩效审计活动，还没有颁布专门的政府绩效审计法律规范或准则。对于绩效审计的有关职责、授权、审计报告的报送对象和法律地位等方面法律依据不明确；对绩效审计的概念、内涵、审计目的、审计对象、审计内容、审计程序及操作方法等也都没有统一明确的规定，缺乏统一的审计技术和方法的指导。其结果是：审计人员在开展政府投资项目绩效审计活动时，感到调查取证、收集资料困难，评价无参照的指标和标准；对政府投资项目绩效审计情况也只是作为执行情况的说明随同同级审计工作报告一并提交给人大常委会，没有单独报告审议，并向社会公众公开、公示。另外审计法与合同法以及其它法律、法规、规章之间存在不一致之处，缺乏对勘察、设计、监理等单位和相关人员的责任追究制度，使得绩效审计的成果很难落到实处。
　　（四）繁重的传统审计活动影响政府投资项目绩效审计活动的开展
　　近几年来，跟踪审计已在全国各地快速兴起，从中央到地方政府都要求审计机关对所有重大政府投资项目进行跟踪审计，并要求向每一个重大政府投资项目派驻审计特派员，实施全过程监管，这一措施在保障政府投资建设资金安全运行、节约资金等方面发挥了积极的作用。如在核减工程造价，查处违规、不规范资金，以审计结论作为工程的最终造价，并指导这些单位建立健全规章制度方面把关，取得了显著的成效。跟踪审计方式被采用的根本目的是“免疫”，保证中央政策的执行和国家重大投资项目不出问题、少出问题、至少不出大问题。这种“边审计、边整改、边规范、边提高”的做法，对预防国家资金“跑、冒、滴、漏”具有积极作用。然而“不出及少出问题”，显然是一种合法合规性的传统审计，而且审计工作量大，从而耗费了政府审计机构大量的人力、财力和时间，使审计机关陷于日常的过程监督，做了大量应由相应政府管理部门做的监督工作，这种跟踪审计实质上又是一种内部审计，是审计机关作为政府的一个部门对与项目有关的其他政府部门实施过程监督。政府审计机关承担着繁重的合规性审计，当然也包括一些绩效审计的内容，而没有更多的精力投入真正的绩效审计活动，对项目的经济性、效率性与效果性进行全面系统的分析评价，并从宏观的角度评价政府投资的效益，这样忽视了政府投资的真正目的。
　　
　　二、推进政府投资项目绩效审计发展的对策
　　
　　政府投资项目对国民经济具有重大的带头作用，我国真正的绩效审计也是从政府投资项目起步的，并以其为重点，而且，在政府投资项目领域的理论研究及实践活动都有了发展，因此有必要也有可能首先在政府投资项目领域全面实行绩效审计。目前各级人大、政府及社会公众对政府投资项目尤其是重大项目的关注为绩效审计的开展创造了良好的外部环境和社会氛围。推进政府投资项目绩效审计发展的具体对策如下：
　　
　　（一）构建政府投资项目的国家审计管理体制
　　根据我国的国情，为保证审计监督的独立性，可以在现有的政府审计机关之外，在各级人民代表大会之下设立政府投资项目审计监督委员会，全面地实施政府投资项目的绩效审计。对实施政府投资项目的各有关政府部门履行责任情况进行评估，实行再监督。“政府花钱，人大监督”是我国宪法赋予人大的神圣职权，同目前基本属于政府部门之间的政府内部审计相比，来自人大的外部监督将防线前移，更有利于政府投资项目的监管。现有的政府审计机关依然定位于政府的内部审计，对政府投资项目实施跟踪审计。这样的政府内部审计，是政府作为一个整体以保证其下属部门和官员更好地履行公共受托责任并使其能够向公众和立法机关报告解除责任而建立的内部控制制度，它能够保证政府投资活动的真实合法。在此基础上开展政府投资项目的绩效审计更有效，也可避免政府审计机关繁重的跟踪审计活动影响绩效审计活动的开展。
　　（二）构建政府投资项目绩效审计的法律法规体系
　　完善的政府投资项目绩效审计法律、法规是绩效审计活动的保障。可以借鉴一些地方的法规，在《审计法》中引入绩效审计概念，对国家机关开展绩效审计的法律地位，审计权限，范围，目标，公开、公示制度等内容以法律形式固定下来，这样才能在最大程度上保障国家审计的独立性和权威性，为政府投资项目绩效审计的开展提供良好的法律环境，以保障政府投资项目绩效审计的独立性和权威性，并能使政府审计机关开展政府投资项目绩效审计活动有法可依。制定、完善政府投资项目绩效审计准则，解决审计人员是否有权进行绩效审计，是否有权查阅相关资料，是否有权作出绩效审计的审计决定或意见等问题。
　　（三）在目前对重大投资项目进行跟踪审计的基础上，开展其绩效审计活动
　　目前，我国从中央到地方各级政府对政府重大投资项目实施的跟踪审计，使政府投资领域的严重违法犯罪行为得到了遏制，而有些政府投资项目投入的政策性强，主要作用是有助于宏观经济的调控，项目本身投入的效益相对低，但是其宏观效益较高。因此对政府重大投资项目仅实施合规性财务审计是不够的，还必须对其实施绩效审计。政府投资项目的宏观效益能够通过绩效审计的效果性要求从经济效益、社会效益和环境效益三方面来评价。如重大基础设施的交通项目完成运行一年后安全通过率、容量，污水处理工程完成后的污水处理能力及水源的清洁度等都涉及政府投资项目的宏观效益，对其评价比项目建设的合规性评价更有意义。目前对政府重大投资项目的监管已实施了合规性财务审计，而专门的绩效审计未得到国家法律的专门授权，因此在实践中，只能结合财务审计开展绩效审计，另外对重大投资项目实施的跟踪审计活动，也为其绩效审计活动的开展积累了基础资料。结合财务审计开展绩效审计，提高政府投资项目的投资效益，既符合我国的实际，又能充分地利用审计资源，有效地开展绩效审计活动。
　　
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