加强农村村级会计委托代理制的几点对策

　　【摘要】 2010年2月8日，中纪委，财政部、农业部、民政部联合印发《关于进一步加强村级会计委托代理服务工作指导意见的通知》（财会（2010）4号），再次引起社会各界对村级会计委托代理服务工作的广泛关注。文章以温州为例，以实地调研资料为基础，从稳定农村财务人员队伍加强制度建设；引入社会中介机构参与村级会计委托；建立健全与村级会计委托代理制相关的配套制度；对建立健全责任追究和审计监督制度等方面提出建议和措施，希望为进一步规范村级会计委托代理服务工作提供参考。
　　【关键词】 村级会计； 委托代理服务； 财务管理； 对策
　　
　　温州市于2001年在瑞安、苍南等地开展村级会计委托代理试点的基础上，全面推行村级会计委托代理制，先后出台《关于进一步加强村级财务规范化管理的意见》、《关于印发<温州市村级会计委托代理制规范化建设评分标准>（试行）的通知》等规范性文件。同时各地也根据本地实际，制定规章制度，使村级会计委托代理逐步走上规范化轨道。截至2009年6月，温州市280个乡镇、5 372个村实行村级会计委托代理制，分别占全市总乡镇（不包括街道）的100％和总村数的99.30％。
　　
　　一、温州村级会计委托代理制执行过程中存在的问题
　　
　　目前从温州各地推行村级会计委托代理服务实际工作看，各级村组织从自身的利益出发，执行财务制度不够严格，仅2009年温州市村级集体经济财务审计就查出违纪金额12 212万元。在具体执行过程中缺乏相应的监督，使会计委托代理制流于形式，没能更好地保护好村集体资产的安全，暴露出不少问题。从温州的情况看，村级会计委托代理制执行过程中主要存在以下问题。
　　（一）财务管理较薄弱，会计核算不规范
　　1.会计核算不规范
　　入账原始凭证不规范，普遍存在使用白条代替正式发票入账，在财务上形成较大漏洞。但由于乡镇会计代理中心是一个自收自支的单位，代理会计的工资来源于核算的村，因此代理会计对村委会提交的报销凭证不敢审核、不敢监督。
　　2.货币资金管理薄弱
　　通过近些年来农村财务检查发现，不少村级集体货币资金管理薄弱，主要表现为：一是现金坐支，有些村在现金收入后，未及时送存银行，而直接用于支出。二是白条抵库，个别村白条抵库次数多、金额大、时间长。三是库存现金超限额，有的村现金出现长款或短款现象，存款日记账与银行账不符。四是公款私存较为普遍，设立账外账、小金库时有发生。部分村集体多头开户，一个单位在好几家银行开设账户。
　　3.报账不及时
　　村级集体会计报表按季度报一次，很少按月报，报账时都要两委、书记签字。据有关资料反映，有个别乡镇不能及时送达会计报表的村占到85%，不符合会计制度的相关规定。
　　（二）村集体内部管理不完善，缺乏必要的内控制度
　　1.部分村内部管理监督薄弱，缺少有力的监督防控手段，人员之间缺少必要的监督制约机制
　　据2009年11月的统计，温州大致有20％的村在村账上没有村务监督委员会、理财小组的签名和盖章，降低或失去了村务公开的可信度。
　　2.票据管理和使用不规范
　　从温州的情况看，不少村在使用“浙江省农村集体经济组织统一收据”时，同时使用自行购买普通收据或其他收据。票据管理不够规范，容易造成违法违纪问题的发生，也违反了国家税收政策，导致国家税收减少。
　　3.工程项目管理薄弱
　　目前，温州市许多村级工程建设项目存在“口头合同”、协议签订不规范或履行不到位，入账单据未按照规定取得正规发票，支付方法大多数未通过银行办理转账结算。工程项目支付票据使用预领款单、自制凭证等形式，有的工程使用材料销售清单列支，而未按规定用正规工程建设税务票据列支；违反现金管理条例规定使用大额现金进行各项支付；工程招投标手续不完备，没有详细的工程预决算和验收书面手续，项目完成后也没有及时办理工程转账手续；工程项目超概算比较严重，有的工程超概算好几倍；村工程建设项目入账单据不符合规定。
　　由于工程建设项目管理及会计核算不规范，导致村民对村干部廉洁度产生怀疑，出现大批村民越级上访，同时也给审计查证工作带来极大的麻烦，无法查证核实开支的确切数额。
　　（三）村级财务公开不到位
　　据2009年11月的统计，温州大约有30％的村在财务公开内容上避重就轻、避实就虚，公开的内容不够全、不够明、不够细。往往只是财务公开，丢了政务公开、事务公开、党务公开的内容；或只是公开的内容比较笼统、不详细、不清楚，使人分辨不清。有的村在公开后没有收集和听取群众的意见，或对群众提出的要求不作解释和反馈，没有做好公开后的有关工作，成了只讲公开不讲结果的形式主义的公开。
　　（四）会计代理服务队伍不稳定
　　目前在温州市乡镇代理会计人员的福利待遇偏低，某县聘用代理会计人均工资福利1.32万元／年，最低只有0.4万元／年。而且他们的工资福利主要依赖于各村统筹解决，以致他们在工作中不敢行使监督权。再加上乡镇机构改革等原因，大部分代理会计顾虑重重，工作不安心，在一定程度上影响了会计代理工作。
　　
　　二、进一步规范完善村级会计委托代理制的对策建议
　　
　　（一）完善村级财务法规，稳定农村财务人员队伍
　　国家有关主管部门应抓紧制订《农村会计准则》、《农村财务管理责任追究办法》、《农村会计代理服务引入社会中介机构管理办法》等法律法规，提高立法层次，明确法律责任，明确执法部门。切实解决农村财务管理中“执法主体不明、执法对象不清、处罚措施不力、措施操作性不强”等问题，进一步加强农村财务管理长效机制建设。建议有关部门要明确村级会计代理机构的职能、性质，理顺机构设置，逐步提高代理会计人员的福利待遇，保障国家农村基层政策的有效贯彻落实。
　　（二）引入中介机构参与，提高委托行为的独立性
　　开展村级会计委托代理服务，必须与当前深化农村综合改革工作统筹考虑，在不增加农民负担、不增加乡镇编制、经费适当的情况下开展代理服务工作。为适应这一形势，引入社会中介机构从事村级会计代理记账或社会审计服务就变得非常必要。
　　目前，温州开展村级会计委托代理服务的代理模式具体有三种：一是由农业部门的农经站代理；二是由财政部门的财政所代理；三是由乡镇单独设立机构代理。不管是由农经站还是财政所负责具体代理工作，其身份角色既是农村财务工作的具体承办者，又是监督者和管理者。由社会中介机构承担村级会计委托代理服务能使政府从这种尴尬境地中解脱出来，而且，社会中介机构作为独立的第三方，在委托方的授权范围内进行财务会计管理可以避免乡镇政府越俎代庖的行为和权力寻租导致腐败的问题。鉴于当前各类社会中介机构良莠不齐，有必要建立资格认证制度，对有意参与农村会计代理服务的社会中介机构进行准入资格审查，确保会计代理服务工作质量。在引入当地社会中介机构参与会计委托代理服务的同时，还可以考虑利用现有的懂农村会计或审计的退休农经审计人员和招聘社会上懂农村财务的人员，或根据当地实际，整合那些编制在农经却不在农经岗位上的、懂农村财务的人员，按照社会中介机构设立标准，组建社会农村会计代理机构；也可以整合目前许多不景气、业务萎缩的当地社会中介机构，成立面向农村的专门性社会中介机构。关于会计代理服务费用的收取，社会中介机构应结合社会审计收费标准，综合考虑农村实际，制定一个较合理的会计代理服务收费标准，报物价部门审批后执行。对于确实无力承担会计代理服务费用的委托方，对收费不能弥补成本的项目，政府应提供财政支持，给予社会中介机构一定补偿。为了更好地开展村级会计委托代理服务工作，建议财政部门对此项工作设立专项资金，纳入预算安排，支持村级会计代理服务工作。对于由政府财政资助的会计代理服务，可通过公开招投标形式确定提供服务的社会中介机构。
　　
　　（三）建立健全相关的配套制度，充分履行职责
　　1.建立人员准入制度。坚持从事会计工作的人员持证上岗的原则，代理服务的财会人员，根据《会计法》规定应持有财政部颁发的会计从业资格证书。村级集体报账员水平低，有关部门要积极创造条件组织业务培训，提高其业务水平。要建立资格认证制度，对村级集体报账员要进行考核，成绩合格才能发证，凭证才能上岗。
　　2.进一步健全财务管理制度，重点完善村集体的报账制度、备用金制度、村财务预决算制度、财务会计定期公开、票据申领使用等制度，完善一事一议、落实村务公开，促进农村基层民主管理。尝试开展在经济欠发达乡镇的村级出纳工作由乡镇村级会计核算中心代理的试点工作，彻底解决村账委托代理中制度无法落实和报账不及时的问题。
　　3.加强村级集体建设工程项目管理制度建设。现阶段，可以参照政府投资建设项目管理的一些成功经验来制定村级集体建设工程项目管理制度。对村级重大建设项目，要进行公开的招投标和严格的概算管理，完善项目申报、咨询、公示制度，将项目置于村民委员会、村民大会和全体村民的监督之下，减少和防止建设项目出现损失浪费。
　　4.建立会计人员继续培训制度。国家应抓紧制定农村会计人员继续教育制度，采取积极措施提高会计人员素质。省市级有关部门应加强农村会计人员师资的培训工作，县级有关部门应加强村级和代理服务机构的会计人员培训，提高基层财会人员的专业素质。适合农村会计人员培训的会计教材很少，有关部门应加强农村会计人员培训教材编制工作，教材应突出实用性和可操作性。
　　（四）建立健全责任追究和审计监督制度
　　建立责任追究制度，加大惩处力度，是推进村级会计委托代理工作的一项重要配套措施。首先实行村级财务管理乡镇负责制，对因村级财务管理混乱而引起干群关系紧张，矛盾激化，造成不良影响的，一经查实要追究乡镇党政一把手和分管领导的责任，情节严重的给予一定的党纪处分。其次发现村干部有违反规定虚报、谎报、白条子入账和贪污、挪用村集体资金等问题的，要及时处理，严惩不殆，使其不敢谋私利，不敢贪污。最后作为责任追究制度的基础，必须要建立健全村级审计监督制度。
　　（五）加快村级财务网络建设，提高村级财务的透明度
　　为切实提高农村财务管理，实现全方位多种形式的监管体系，提高村级财务的透明度，要充分发挥现代网络技术，实现资源共享，方便会计核算，促进财务信息的传递速度。村级财务网络系统主要以农村财务管理为核心，由三大子系统组成：一是村级财务业务处理系统，包括村级财务账务处理系统和各类农经统计系统；二是查询系统，主要包括各类明细数据查询、工程进度查询和货币资金监管；三是村级财务公开系统，可对村财务的RhtKW5HGNXHalcnIvjxOG78EbDSpAGz0FME/npA8jfs=按月结报情况、会计代理中心的账务处理、村级资金的进出、财务公开情况等进行及时查询和监督。建设农村财务网络，不仅可以实现村级财务数据共享，提高信息资料和数据资源的利用效率，而且为各村、各镇（街道）之间的沟通和交流提供了一个平台，为各级部门领导决策、管理提供了方便，形成了多部门、多层次、全方位的监督管理体系，促进了村级集体资产和财务管理的制度化、规范化。
　　总之，逐步完善村级会计委托代理制，有利于加强农村集体资产监督管理，促进农村社会稳定，进一步推进“和谐温州”建设。
　　
　　【参考文献】
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　　［2］ 农业部，民政部，财政部，审计署.关于推动农村集体财务管理和监督经常化规范化制度化的意见（农经发［2003］11号）［Z］.2003-12-04.
　　［3］ 俞校明.谈农村财务公开与民主理财的审计监督［J］.财会月刊（综合），2008（5）：58-60.
　　［4］ 高中玖.村账乡管格局下的村财监管机制研究［J］.农村经济，2009（9）：73-74.
　　［5］ 中纪委财政部农业部民政部印发关于进一步加强村级会计委托代理服务工作指导意见的通知（财会〔2010〕4号） ［Z］．2010-02-08.
　　［6］ 姚文淼.加强村级财务审计监督［J］.合作经济与科技，2010（5）：93-94.