绿色经济的财税政策思考

　　【摘要】 应对环境污染、气候变暖与能源紧张等问题的挑战根本措施是绿色发展，绿色发展离不开经济政策支持，尤其是绿色财政与税收政策。借鉴其他国家实施绿色财税政策的经验，我国急需绿化现行财税政策。
　　【关键词】 绿色经济； 绿色财政； 绿色税收
　　
　　目前，世界各国为克服环境污染、气候变暖与能源紧张等问题致力于绿色发展。在我国，加快绿色发展是建设资源节约型和环境友好型社会的根本途径。“十二五”规划中将绿色发展列为一篇，并明确绿色发展要加强财税等政策支持，不断完善环境保护的经济政策，这足以表明进一步完善财税政策对绿色经济的重要性。
　　
　　一、绿色经济的提出
　　
　　“绿色经济”最早提出是从环境经济学角度，而让这一概念在全球范围内具有影响力是2008年10月和12月联合国环境署发起的在全球开展“绿色经济”和“绿色新政”的倡议。倡议认为绿色经济是一种新的发展模式，绿色投资会促进经济的发展和社会的进步，经济的绿化不是增长的负担，而是增长的引擎，并号召各国政府尽快将绿色理念纳入到本国经济政策中去。
　　绿色经济是当代中国发展的重要实践。2009年8月的国务院常务会议提出大力发展绿色经济；2009年9月22日胡锦涛主席在联合国气候变化峰会上强调“大力发展绿色经济，积极发展低碳经济和循环经济”，丰富了科学发展观。2009年8月全国人大常委会《关于积极应对气候变化的决议》写入了“要立足国情发展绿色经济、低碳经济”，将绿色经济纳入到立法文件中。新出台的“十二五”规划对绿色发展进行了完整的阐述，明确了绿色经济发展的内容。
　　尽管绿色经济还没有统一的概念，但都认可绿色经济是将环境、资源纳入到生产要素，并充分体现自然资源价值和生态价值的可持续发展的经济；是将绿色注入生产方式及与之相适应的生产、交换、分配、消费关系的市场化和生态化有机结合的经济。绿色经济本身不是一个新事物，但联合国环境署能在能源与气候等多重危机背景下系统地提出，具有时机的恰当性。其政治影响力已经开始成为全球环境与发展领域的新潮流。
　　
　　二、绿色经济的财税政策
　　
　　绿色经济是遵循经济规律与生态规律的市场经济，其调控机制仍然是市场机制，自然会产生“市场失灵”。“市场失灵”的原因是环境资源的外部性，其表现是环境资源开发的外部成本没有纳入到私人成本中去导致了信号失真和因环境资源保护所产生的外部效益被他人无偿享用导致“搭便车”。根据外部性理论，解决外部性问题要通过政策干预将外部性问题内部化。这种为矫正环境资源市场配置失灵的经济政策，是绿色经济政策。绿色经济政策是通过内部化外部收益或补偿外部成本，激励市场主体持续地提供正外部性或减少负外部性，来实现环境资源的有效配置和确保环境污染最优水平。
　　从国外实践来看，多数发达国家重视运用政策工具发展绿色经济，特别是财税政策。在欧洲，瑞典和德国较早地进行了绿色财税改革。如瑞典1991年开征硫税后，每年二氧化硫排放量降低1.9万吨；德国于1998年在波恩制订了“绿色规划”，在国内工业经济界和金融投资中将生态税引进产品税制。法国从2000年将多种新设的包括空气污染类、噪音类、垃圾废油处理类的环境税组合在一起征收普通消费税。美国则通过税收减免来激发民众的环境保护热情，如《2003年能源税收激励法案》对使用再生能源给予税收减免进行了规定。日本政府强调实施绿色财政进行扶持，如对中小企业有关环境技术开发项目给予占其研发费用的1/2左右补贴。韩国政府为绿色中小企业实施税收减免，并对民间资本绿色存款免征利息所得税。
　　我国在推动绿色发展方面，作出了积极努力。如：实施节能减排行动和发展循环经济；加大财政转移支付，构建生态补偿制度；征收资源税和排污费。但另一方面，现行政策还不能完全适应绿色发展的需要。如：（1）对绿色发展认识不足，过分强调GDP作用，缺乏系统的绿色经济政策体系，政策工具单一。（2）对绿色发展的财政投入不足，没有建立独立的绿色发展专项资金，财政投入零散化，效果差。（3）现行税制绿色程度不高。现行税制中大部分税种要素的确定未从“绿色”角度考虑，与国际上已经建立起来的绿色财税制度有很大差距。
　　
　　三、我国绿色经济财税政策的思考
　　
　　借鉴国外经验，我国要采取有效的绿色经济政策主要包括对市场主体行为起激励作用的财政支出政策和对市场主体的高消耗与高排放行为起约束作用的税收政策来推动绿色发展。
　　（一）完善绿色财政政策
　　绿色财政政策是政府基于绿色发展目标为克服市场失灵运用的激励与限制的财政手段。
　　1.建立“绿色GDP”核算体系
　　绿色经济的健康发展，需要一套全面覆盖环境资源经济的统计指标体系，能将经济增长与环境保护统一起来，并对政府绩效进行科学评估。绿色GDP就是一套能反映这样要求的核算体系。其含义是扣除经济活动中投入的环境生态成本后的国内总产值。我国在2004年对多省市进行了绿色GDP试点，后因各种原因没有继续。绿色GDP推行遭遇搁置，并不说明这个核算体系不科学，只是时机与条件不成熟，思想认识与配套政策不到位。近年来，随着能源危机与气候变暖的新挑战，“绿色经济”、“低碳经济”等可持续发展模式进入实践。尤其是“十二五”规划中提出了弱化对经济增长速度的评价考核，强化包括资源节约、环境保护社会管理等目标任务完成情况的综合评价考核，为绿色GDP推行创造了条件。建立绿色GDP的核算体系，有利于实现从高消耗、高污染、低产出向低消耗、低污染、高产出转变，并能为实现“十二五”规划纲要中绿色发展政策提供基础和依据。如：通过绿色核算制定绿色资源价格，建立环境税收体系；通过绿化GDP，为建立符合科学发展观的领导绩效考核制度和国家生态补偿机制提供依据。所以现阶段应总结绿色GDP试点中出现的问题，在完善的基础上试点并推广，而不是搁置。
　　2.完善绿色补贴政策
　　补贴作为一种重要的财政手段被各国广泛应用，就在于政策的灵活性与针对性。绿色补贴是政府给予市场主体以激励其进行环境保护或资源节约活动的某种形式的财政支付。对市场主体实行绿色补贴政策，能在一定程度上兼顾公平与效率。由于我国过去的补贴大多没有和环境资源保护挂钩，有的甚至起了负作用，所以，完善补贴政策要避免扭曲市场机制，突出绿色，提高补贴效率。主要措施有：一是优化绿色补贴的领域。财政补贴要引导、鼓励更多的市场主体参与到绿色生产中来。如：生产和开发绿色产品、促进产业升级、加快绿色技术的开发、绿色农业等。二是鼓励绿色消费，提升绿色消费理念，促进消费者使用节能环保产品。如绿色建筑、绿色交通、绿色电器等消费品。三是完善补贴措施，制定合理的补贴方案。对有利于环境与资源保护正的外部性活动，要加大补贴力度，扩大受益对象范围，让更多的市场主体都能享受到政策支持。同时要严格评估补贴效果，改变过去固定补贴标准的做法，实行补贴量与环境保护水平相挂钩，让节能减排效率更高的企业获得更多政府补贴。
　　3.加大绿色采购力度
　　政府“绿色”采购是指政府部门购买、使用符合绿色认证标准和要求的产品及服务的行为。绿色采购直接反映政府介入社会经济的规模和深度，体现了政府节约能源、保护环境政策调控功能，有利于企业的绿色发展。我国《政府采购法》第9条规定“政府采购应当有助于实现国家的经济社会发展目标，包括环境保护”，为政府实行“绿色”采购提供了法律依据。财政部与环保部联合制定的环境标志实施意见与政府采购清单作了进一步明确。但由于我国政府绿色采购刚起步，立法内容简单，实施意见层次较低，从而在具体采购规程、法律监督程序、采购价格等方面存在着不足之处，应从以下方面完善：一是要制定政府绿色采购的具体办法，完善绿色采购清单及相关制度，扩大政府绿色采购范围，引导和鼓励更多的企业生产绿色产品。二是制定有针对性、实用性和可操作性的认证标准，对绿色企业进行统一认证。三是建立政府绿色采购的监督、评估与信息公开体系，完善绿色采购的法律监督机制。四是要解决绿色产品价格缺乏竞争力的问题。绿色产品在质量指标相同的情况下，往往价格较高，难以进入政府采购范围，可适当考虑采取补贴的方式解决。
　　
　　4.建立生态补偿制度
　　生态补偿作为保护生态环境的一项经济手段，国外是20世纪50年代开始出现并逐步成为环境政策的一个重要领域。它是根据保护或破坏生态环境活动产生的环境利益来对利益主体的经济利益进行分配的制度安排。生态环境具有公共物品属性，政府应在生态补偿中起主导作用。目前我国关于生态补偿政策主要是2007年国家环境保护总局文件《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》。具体实施中，该文件内容过于简单致使各部门协调性不够，可操作性不强，未能建立起有效的生态补偿机制。从财政视角考察生态补偿机制建立，首先应改进公共财政对生态保护的投入机制，健全生态保护财政转移支付制度，确立转移支付的规模、对象与结构。其次是构建多层次的生态补偿财政分担体系。中央政府应加大对生态脆弱和生态保护重点地区的财政支持力度，增加对中西部地区的财政转移支付；地方政府应根据本省具体情况，合理安排财政转移支付的方向、规模，明确投资重点、使用原则和专项资金的使用范围等内容。国家、省、市、县可分别从各自财政收入中提取一定比例的资金，由本级财政设立专门账户进行管理并使用。
　　（二）构建绿色税收体系
　　税收手段是常被看作对环境与自然资源政策最有效的一种工具，其理论根据是庇古税，税收额应是在最优污染水平下的边际损失。
　　1.开征环境保护税
　　环境保护税也被称为生态税、绿色税，是对污染（或排放）物质的控制征收的一种税，它不是一个独立税种，国外主要包括二氧化硫税、水污染税、噪声税、固体废物税、垃圾税等多个税种。至于碳税则是以减少二氧化碳的排放为目的，对化石燃料按照其碳含量或碳排放量征收的一种税。碳税可以是独立的税种也可以是环境税的一种，因为碳排放尚不能明确为污染物。环境税在本质上是按照“谁污染，谁缴税”的原则，把环境污染和生态破坏的社会成本，内化到生产成本和市场价格中去，再通过市场机制来分配环境资源，既有利于节能减排，又可以增加财政收入。开征环境税将成为我国保护环境和资源的有力手段，是改善我国环境治理的必然选择。十二五规划纲要中明确提出了要积极推进环境税费改革，选择防治任务繁重、技术标准成熟的税目开征环境保护税，逐步扩大征收范围。因此，加快环境保护税出台已经有了政策基础，下一步的重点是研究环境税具体征收税种与征收办法。
　　2.完善现有税种的绿化
　　环境税收体系的完善还有赖于对现行税种的“绿化”，应当结合我国目前新一轮的税收制度改革，将环境因素纳入已有税收体系中，提高现行税种的绿化程度。首先是在实施绿色税收过程中，设计综合的环境税收体系；对税种、税率、税收减免以及征收时机选择进行全面考量，做到既保护环境又不影响可持续发展。其次是对现有税收体系的绿化应当着重从资源税、消费税和增值税开始，特别是加快资源税的改革。对资源税的改革应当从矿产资源入手，扩大征税资源范围，提高征收税率、实行差别税率，并且把水资源和森林资源的保护也纳入到税收调整的范围。最后，是税收绿化中要不加重企业负担。在开征环境税后，应及时将企业缴纳的大多数环保方面的收费并入环境保护税一并征收，以避免重复征收。另外值得注意的是在肯定环境税积极作用的同时，也要防止环境税的负面作用。“不要过高估计庇古税，从长期看，庇古税有可能证明是过高的，会引起企业效率降低与经济政策工具相背离的结果”。
　　
　　【参考文献】
　　［1］ 托马斯·思德纳.环境与自然资源管理的政策工具［M］.上海世纪出版集团.