独立学院办学政策演变历程及其评价

于忠华

（中国矿业大学徐海学院 党政办公室，江苏 徐州 221008）

独立学院办学政策演变历程及其评价

于忠华

（中国矿业大学徐海学院 党政办公室，江苏 徐州 221008）

独立学院发展的历程可以分为试办探索、整顿定性、规范发展三个时期，国家教育主管部门在各个时期出台了不同的办学政策。从政策方案的角度看，独立学院办学政策已经形成了一个相对完善的政策体系，从政策过程的角度看，独立学院办学政策是一个渐进式完善过程，从政策出台的原因及背景角度看，独立学院办学政策适应了独立学院发展的需要，从政策效果的角度看，独立学院办学政策促进了独立学院的发展。

独立学院；办学政策；评价

正如一句话所说的那样，“教育前进的每一步，都是无法与教育政策分开的，教育政策是维系教育生命的最关键因素。”回顾独立学院发展的十余年历程，我们发现，独立学院发展的历程也是独立学院办学政策不断完善的过程，体现了“在试办中进一步规范、在规范中进一步发展”的基本原则。本文对独立学院发展过程中三个时期的办学政策进行了梳理，并从政策方案本身、政策过程、政策出台的原因和背景、政策效果等角度对独立学院办学政策进行了总体评价。

一、独立学院办学政策的发展和演变历程

独立学院的发展历程可以分为试办探索、整顿定性、规范发展三个时期，国家教育主管部门高度关注独立学院在各个发展时期出现的问题，出台了不同的办学政策进行“保驾护航”，不同时期、肩负不同的使命的办学政策构成了独立学院办学政策体系。

（一）试办探索期的办学政策（20世纪90年代末－2002年）

这个时期国家没有出台专门针对独立学院的办学政策，只是宏观教育政策中的个别条款为独立学院的产生提供了政策依据。20世纪90年代末，国家先后出台了《社会力量办学条例》、《中华人民共和国高等教育法》、《面向21世纪教育振兴行动计划》，以及中共中央和国务院于1999年发布的《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》（中发〔1999〕9号文件）。在这些法规、条例和决定中，可以找到试办独立学院的依据。

（1）国务院于1997年出台的《社会力量办学条例》被称为我国民办教育第一部专门的行政法规，是我国民办高校建立的最早依据。《社会力量办学条例》规定了发展民办教育的基本原则，对民办教育机构的设立、管理体制的建立、财务管理和行政管理运行，以及民办教育机构的解散变更等均作出了制度设计，同时提出了政府对民办教育的保障和扶持措施。更为重要的是，该条例确立的发展民办教育的基本原则，提出了社会力量办学的基本方针，均具有较大的进步意义，对我国民办教育的发展产生了深远影响。但是，由于当时社会经济发展水平和人们认识上的局限性，对民办高等教育的范围进行了严格限制。

（2）1998年《中华人民共和国高等教育法》的出台，标志着政府不再严格控制民办高等教育的发展，从法律上排除了对民办高等教育范围的不合理限制。主要依据在于，国家开始鼓励企事业组织、社会团体及其他社会组织和公民等社会力量依法举办高等学校，参与和支持高等教育事业的改革与发展。也是在1998年，教育部出台了《面向21世纪教育振兴行动计划》，国务院于1999年批转印发，提出鼓励和规范民办教育，特别是鼓励和规范民办高等教育的发展。1998年出台的这两项政策较《社会力量办学条例》更具导向性，为日后独立学院的设立提供了良好的政策环境。

（3）《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》（中发〔1999〕9号文件）对民办学校的发展具有重要意义，是民办教育政策的一次重大突破。其中提出不但要积极鼓励和支持社会力量以多种形式办学，而且要努力推动形成政府办学为主体、公办学校和民办学校共同发展的格局。更重要的突破在于，规定社会力量办学不但可以举办专科层次的高等职业技术学校，也可以举办普通高等学校，同时对举办民办普通高等学校的，还给予优惠政策。也恰恰在这个时候，1999年，独立学院在江浙一带悄然兴起。

（二）整顿定性期的办学政策（2003年－2008年）

这个时期独立学院办学政策的最大特点就是，一系列关系到独立学院产生、独立学院发展、独立学院性质、独立学院办学标准的专门性、具体的办学政策出台，政策对独立学院的针对性明显加强。主要包括：2003年教育部下发的《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》（教发〔2003〕8号文件，简称《若干意见》）、2004年国家颁布的《民办教育促进法实施条例》、2004年教育部高等教育司下发的《关于对独立学院办学条件和教学工作开展专项检查的通知》（教高〔2004〕21号文件）、2006年国务院办公厅下发的《关于加强民办高校规范管理引导民办高等教育健康发展的通知》（国办发〔2006〕101号文件）和2007年教育部出台的《民办高等学校办学管理若干规定》（教育部令第25号）。

（1）《若干意见》是这个时期独立学院办学政策中最有代表性，也是对独立学院的产生与发展产生深远影响的专门性政策。《若干意见》确定了试办独立学院的基本原则，即积极支持和规范管理；第一次明确提出了独立学院的概念和“六个独立”的基本办学要求；对独立学院的申请者、合作者的责、权、利关系进行了明确；对独立学院应该具备的办学条件和办学质量提出明确要求；对独立学院的专业设置和学费收取标准进行了相应指导；对各地方教育主管部门的责任和义务进行了明确。自此，独立学院在办学政策上取得了政府的积极支持，独立学院获得了合理的法律地位，使得独立学院在随后几年内得到迅速发展。《若干意见》对独立学院的另外一个非常重要的影响是，开始有效地吸引社会资金的注入，实现了公办高校的优质资源和民营企业的资金优势结合，独立学院“优”、“独”、“民”三大特征显现。

（2）《民办教育促进法实施条例》是对《民办教育促进法》中的一些原则性规定具体化。该条例对民办高校的举办者、民办学校的设立、民办学校的组织与活动、民办高校的资产与财务管理、民办高校的扶持和奖励政策、法律责任较《民办教育促进法》进行了更为详细的规定。除此之外，主要规定了两个方面的问题：一是合理回报，二是优惠政策，这两点对民办教育发展具有重要意义。而对于独立学院而言，更重要的意义在于，该条例将普通高等学校举办的独立学院纳入了适用范围［1］。

（3）《关于对独立学院办学条件和教学工作开展专项检查的通知》（教高〔2004〕21号文件）的发布，是教育部高等教育司进一步贯彻落实《若干意见》精神，规范独立学院的办学行为，促进独立学院健康发展的重要举措。按照通知精神，教育部分期分批对独立学院办学条件和教学工作进行了专项检查。2005年3月，教育部下发了《关于加强独立学院招生工作管理的通知》（教学〔2004〕3号文件），以解决独立学院在招生过程中出现的问题，对招生各环节提出明确指导意见，对独立学院招生工作提出了“五个不得”规定，即独立学院不得擅自超计划招生，不得委托任何中介机构组织生源或进行录取工作，不得向学生收取国家规定的收费项目和标准以外的任何费用，不得违规降低标准录取考生，不得以专科录取、按“专本连读”培养等。

（4）《关于加强民办高校规范管理引导民办高等教育健康发展的通知》（国办发〔2006〕101号文件），提出加强民办高校规范管理的重点是：民办高校要贯彻国家的教育方针，坚持社会主义办学方向和教育公益性原则。严格按照国家规定标准充实和完善办学条件。健全教学管理机构，改进教学方式方法，不断提高教育教学质量。加强教师队伍建设，保障教师的工资、福利待遇，按国家有关规定为教师办理社会保险和补充保险，为教师全身心投入教育教学活动创造良好的条件。依法落实了民办高校有关扶持政策，为民办教育的健康发展打了一针强心剂。

（5）《民办高等学校办学管理若干规定》（教育部令第25号）是教育部根据民办高校的实际情况，为了改善民办教育环境出台的一项重要办学政策。《民办高等学校办学管理若干规定》与《民办教育促进法》及其实施条例中对民办高校“积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理”的精神一致，也是对《关于加强民办高校规范管理引导民办高等教育健康发展的通知》（国办发〔2006〕101号文件）的落实，对民办高校办学中的资产权属、教学管理以及规范发展等方面做出具体规定，目的就是推动民办高校健康有序地发展，民办高校依法办学。

（三）规范发展期的办学政策（2008年－ ）

这个时期独立学院的办学政策已经相对成熟，对独立学院的规范性和指导性更专业、更具体。办学政策以2008年4月1日起施行《独立学院设置与管理办法》（教育部令第26号，简称《办法》）为核心，主要包括由其衍生出的《关于〈独立学院设置与管理办法〉的工作说明》（教育部司局函件）、《关于审批独立学院为学士学位授予单位工作的通知》（学位办〔2008〕17号文件）和《关于编报省级〈独立学院五年过渡期工作方案〉的通知》（教发厅函〔2009〕15号文件）等。

（1）《独立学院设置与管理办法》（教育部令第26号，简称《办法》）的出台，标志着独立学院进入了稳定规模、规范管理和提高质量的新阶段。《若干意见》促使独立学院获得了大发展，但在之后的五年发展过程中独立学院也出现了许多新问题、新困难，需要新的政策予以解决，正是在这样的背景下，《办法》适时出台。同时，《办法》也是对党的十七大提出的“鼓励和规范社会力量兴办教育”要求的具体落实，是我国教育主管部门和教育工作者为从法制角度促进独立学院规范健康发展的重要举措。《办法》完善了独立学院的有关政策与制度建设，明确了独立学院的属性，明确了独立学院享有国家有关民办教育的鼓励和扶持政策，明确了教育部和省级教育管理部门的职责，明确了独立学院的设置标准和办学条件等等。《办法》对促进独立学院的健康发展发挥了重要作用，也必将在独立学院的发展历史上占据重要地位。

（2）《关于审批独立学院为学士学位授予单位工作的通知》（学位办〔2008〕17号文件）的出台，是对《办法》中关于2008级学生毕业时由独立学院自主授予学士学位有关规定的落实，是对各省、自治区和直辖市学位委员会作出的工作部署和安排。

即使《社区矫正实施办法》中细化了社区矫正制度，规定了社区矫正的工作主体机构、人员队伍、工作程序等内容，为我国的社区矫正工作填补了些许空白，但是对于具体程序的规定仍缺乏可操作性。而且，青海省也未出台指导本省社区矫正工作的实施细则，这引发了实践中社区矫正工作的众多难题。例如，对于社区服刑人员教育、管理、奖惩的方式、方法等项目内容规定单一，缺乏可选择性，而对于公安机关、检察机关、法院、司法行政关等各部门的工作如何有效地衔接配合等方面的内容规定不够详尽，易造成“都不管”或“都要管”的无序局面。

（3）《关于〈独立学院设置与管理办法〉的工作说明》（教育部司局函件）是对《办法》的指导思想、起草过程、工作思路的介绍，以帮助教育主管部门和广大教育工作者，尤其是独立学院工作者更好地理解、领会《办法》的中心思想，更好地落实《办法》的有关精神和要求。

（4）《关于编报省级〈独立学院五年过渡期工作方案〉的通知》（教发厅函〔2009〕15号文件）是对《办法》中的有关要求的具体落实。通知要求各省市区区分不同情况，逐校、分类明确工作意见和《办法》施行之日起五年内的进度，这也标志着独立学院五年过渡期，开始进入了倒计时阶段，广大独立学院面临前所未有的生存考验。

二、对独立学院办学政策的总体评价

（一）从政策方案的角度看，独立学院办学政策已经形成了一个相对完善的政策体系

表1中所示的独立学院政策文本构成了独立学院办学政策体系，通过对独立学院办学政策的梳理，我们可以得出如下判断。

（1）从政策数量和内容的角度看，独立学院的办学政策全面、具体、丰富，这体现了国家对发展独立学院的高度重视。同时个别省份也出台了相应的独立学院办学配套政策，以江苏省为例，江苏省政府办公厅于2010年11月下发了《省政府办公厅关于进一步促进民办教育发展的意见》（苏政发〔2010〕135号文件）提出以“积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理”的独立学院办学方针，同时要根据独立学院的特点和现状进行分类指导。

（2）从政策类型的角度看，独立学院的办学政策有宏观上的基本政策，如《民办教育促进法》、《民办教育促进法实施条例》等，也有微观上的具体政策，如《若干意见》和《办法》等。

表1 独立学院办学政策的主要文本

（3）从政策名称上看，独立学院的办学政策有以通知、意见、暂行规定、决定等形式呈现的问题应对性措施或者原则性规定，也有以纲要、规划、法、条例等形式呈现的强制性、规范性规定，这反映了独立学院的办学政策发展是一个不断探索和调整的过程。

（4）从出台时间看，独立学院办学政策相对集中于2003年和2008年前后，而这两个阶段恰恰是独立学院的大发展与大调整阶段，这反映了独立学院政策法规出台的频次与独立学院发展的速度有序性程度存在一定的相关性，发展速度越快、越无序、问题越多，相关的应急性或应对性政策与措施的出台越频繁。

（5）从颁发部门看，独立学院政策与法规的颁发部门有负责高等教育的主管部门教育部（原国家教育委员会）及其下属单位，有最高的权力机关全国人民代表大会和最高的行政机关国务院，这也反映了独立学院地位的不断上升和国家对发展独立学院的重视程度不断提高。

（二）从政策过程的角度看，独立学院办学政策是一个渐进式完善过程

从政策过程的角度看，独立学院办学政策体系是一个渐进式完善的过程，这种渐进式完善过程主要表现在以下几个方面：

（1）独立学院办学政策是从基本政策到具体政策不断完善的过程。最初的独立学院办学政策只是存在于一些民办教育的规范性文件当中，如《民办教育促进法》、《民办教育促进法实施条例》以及《民办高等学校办学管理若干规定》只是提出国家允许独立学院发展或确定了发展独立学院的基本依据，而《若干意见》和《办法》都是专门针对独立学院而制定的法律法规。

（2）独立学院办学政策的法律效力不断提高。以《若干意见》和《办法》两项专门政策为例，《若干意见》是以通知的形式下发的，而《办法》是以部长令的形式出台，法律效力明显提高，体现了独立学院法律地位的提升。

（3）独立学院办学政策具有一定的延续性。《民办教育促进法》、《民办教育促进法实施条例》确立了发展独立学院的基本思想和政策基础，《若干意见》和《办法》具体对独立学院的设立、学校的组织和活动、教师和受教育者、学校资产与财务管理、管理与监督、扶持与奖励、变更与终止、法律责任等进行了详细规定，《办法》又延续了《若干意见》的基本精神，坚持了对独立学院的指导思想，即“积极支持、规范管理、改革创新”，充分体现了独立学院的“优”“独”“民”的本质特征。

（三）从政策出台的原因及背景角度看，独立学院办学政策适应了独立学院各个时期发展的需要

每个政策的出台都带着解决问题的使命而来。可以说，独立学院政策的出台，一方面就是国家高等教育体制改革、民办教育发展和独立学院发展的需要，另一方面原因就是独立学院发展过程中存在亟待规范的问题。根据教育部原副部长张保庆一次讲话精神：“自1999年到2002年，教育部领导对民办二级学院没有公开发表过意见。2002年下半年，李岚清同志、陈至立同志和教育部党组再次讨论后作出一个判断，认为经过近四年的实践，民办二级学院的办学模式已显示出相当多的优越之处，如果引导得好，很可能会成为较快较好地发展我国高等教育、特别是本科教育的一种新途径，‘六个独立’的要求就是在这种情况下形成的。”［2］2003年，周济同志任教育部部长后，教育部党组再次研究了独立学院的问题，决定在总结经验的基础上，对民办二级学院的办学标准、办学行为及基本要求与条件加以规范，以利于更好地发展。为此，制定出台了《若干意见》，文件确定了“积极支持，规范管理，开拓创新”的指导思想，明确了“民、独、优”的原则。

（四）从政策效果的角度看，独立学院办学政策促进了独立学院的发展

独立学院的发展过程也是独立学院办学政策逐步完善的过程，每项独立学院政策又反过来推动着独立学院的发展，为独立学院的健康规范发展“保驾护航”。《社会力量办学条例》、《民办教育促进法》、《民办教育促进法实施条例》等一系列法规的出台，为独立学院的产生、发展、依法发展、规范发展提供了基本依据。《若干意见》和《办法》等一系列政策对独立学院发展进行了具体规范和指导。以《若干意见》为例，确定了试办独立学院要贯彻“积极支持、规范管理”的原则，并对独立学院作了概念界定，提出了“六个独立”和“民、独、优”的独立学院办学基本原则，实现了独立学院快速发展和繁荣，最多时候全国有独立学院数量高达369所。再以《办法》为例，对独立学院的设立、活动、管理、终止等都做了明确的规范，使独立学院进入了规范发展阶段。更为重要的是，《办法》构建了独立学院新的重要法律制度，主要表现在：“一是明确了参与举办独立学院的普通高等学校的有关权益和责任，二是明确了独立学院举办者的权益和规范办学的要求，三是明确了国家和省级教育行政部门的管理职责，四是明确了独立学院的性质、设置标准、办学条件、法律地位、权利和责任等。这些具有历史意义的重要法律制度在促进独立学院健康、规范发展，使其发展成为真正意义上的中国高等教育的重要力量具有重要的历史意义和作用。”［3］

［1］ 沈怡玥，倪振民.关于独立学院的政策与法规及其问题的探讨［J］.江苏大学学报：高教研究版，2006（07）：10－14.

［2］ 张保庆.统一思想，提高认识，注重质量，严格管理，努力促进独立学院健康、持续发展——在进一步做好独立学院试办工作网络视频会上的讲话（2005年3月22日）［C］／／教育部高等教育教学评估中心.新机制、新模式、新探索：独立学院办学经验启示录.北京：高等教育出版社，2005：24－28.

［3］ 孙宵兵.独立学院制度建设的新发展——《独立学院设置与管理办法》评析［J］.中国高教研究，2008（12）：11－15.

G648.7 < class="emphasis_bold">［文献标识码］A［文章编号］

1673－5935（2011）03－0059－05

2011－05－19

于忠华（1980－），男，内蒙古通辽人，中国矿业大学徐海学院党政办公室主任，讲师，硕士，主要从事高等教育管理研究。

［责任编辑］ 梁敬升