浙江海宁市节约集约利用建设用地探析

沈 皎

（海宁市土地收储中心，浙江 嘉兴 314400）

浙江海宁市节约集约利用建设用地探析

沈 皎

（海宁市土地收储中心，浙江 嘉兴 314400）

近年来，浙江海宁人均耕地减少，土地供需矛盾十分突出。针对其现有国有建设用地供应及批后监管情况，通过分析其土地供应结构、国土部门监管较弱、个别行业发展规模过快等存在问题，提出进行节约集约用地目标责任制考核、抓源头严把建设用地第一关、注重内部挖潜盘活存量等五项措施，以及调整土地供应结构、建立土地证验证制度、实行信息互联共享等建议。

国有建设用地；节约集约利用

近年来，随着经济社会快速发展，海宁市在长三角区域的区位优势持续显现，已经被列为杭州经济都市圈紧密层之一，沪杭高铁通车，“十二五”期间嘉绍高速、沪乍高速铁路、钱江二通道通车等，使得海宁区域交通区位优势明显，促进了城市发展方式转变，提高了区域内的土地增加值。

然而，海宁市地处浙江省北部，土地面积700.5平方公里，现有耕地50万亩，总人口66万人，全市人均耕地只有0.76亩，境内无山无坡，有海无涂，没有可以开发利用的其他土地资源，土地供需矛盾十分突出。如何利用有限的土地资源保持经济稳步增长，有效提高建设用地的节约集约利用是一个新的突破方向。

一、近3年国有建设用地供应和批后监管情况

2007-2010年3年内，海宁市国有建设用地供应及监管情况如下。

1.国有建设用地供应现状。近3年，海宁市国有建设用地供应总量为929宗，总面积为2676.05公顷，与前3年相比增长了89.4%。从土地用途来看，工矿仓储用地、交通运输用地、住宅用地占据海宁市国有建设用地供应总量的前3位，与前3年相比呈逐渐上升趋势。其中工矿仓储用地585宗、1319.65公顷，占全部用地的49.3%；交通运输用地7宗、638.96公顷，占全部用地的23.9%；住宅用地137宗、418.69公顷，占全部用地的15.3%。其次，商服用地、公共管理与公共服务用地分别占全部用地的5.3%和5.8%。而住宅用地中的保障房用地、经济适用房用地、廉租房用地和安置房用地相对较少，仅占3.5%。

2.批后监管情况。2007年以来，海宁市按供地出让合同和划拨决定书约定，应开工项目有672宗，实际开工为636宗，开工率为94.6%；应竣工项目有268宗，实际竣工为224宗，竣工率为83.9%，开、竣工率均高于全省平均水平。2010年已处置现状闲置土地64宗，面积153.63公顷，宗地处置率98.5%，面积处置率99.8%。其中：（1）经督促29宗、74.44公顷已全面开工建设；（2）对10宗闲置土地实施收回，收回16.27公顷；（3）对5宗闲置土地收取闲置费1783万元后重新约定开竣工时间；（4）对因政府原因造成闲置的17宗土地、47.66公顷办理建设延期；（5）其余3宗闲置土地、8.75公顷按照批准的处置方案进行跟踪管理。

二、土地供应、监管及利用方面存在的问题

分析海宁市国有建设用地的现状，发现存在以下问题。

1.土地供应结构不甚合理。从近3年国有建设用地供应情况看，工矿仓储用地占供应总量的49.3%，交通运输用地占供应总量的23.9%，普通商品住房用地占供应总量的11.8%，安置房用地为占供应总量的3.3%，经济适用房用地占供应总量的0.2%，廉租房用地和保障房用地为零，用于民生方面的建设用地相对较少。（表1）

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2.国土部门的长期监管较弱。海宁市现有的土地证发证程序为：土地受让人取得土地使用权后初始登记，其有效期限为出让合同约定的建设期限，等出让宗地建设完成并通过复核验收，再换发正式土地证，土地证的有效期限为合同约定的出让年限。这样的发证程序只能对建设中的出让宗地起到短期监管，而一旦受让人取得正式土地证后，国土部门的长期监管却趋向削弱。因此，有必要建立土地证验证制度。

3.个别行业发展规模过快过大。截至2010年底，海宁市有规模以上皮革企业183家，经编企业235家，家纺企业222家，分别比2006年增长37.6%、72.3%和55.2%。从投入来看，3年来皮革、经编和家纺行业分别完成工业生产性投资为19.96亿元、37.35亿元和32.67亿元。相同行业的发展速度过快，占用土地资源过多，影响了其他建设用地的供应和保障。

三、提高建设用地节约集约利用的具体措施

大力促进节约集约用地，走出一条建设占地少、利用效率高的土地利用新路子，对海宁市来说具有重要意义。为此，特建议采取以下具体措施。

1.进行节约集约用地目标责任制考核。对全市各镇（街道）、开发区从提高土地集约利用水平、闲置土地处置率、存量土地盘活、复核验收率、年度供地率和净地交付、农村集体土地集约利用6个方面工作进行考评（不包括抵押融资地块），市财政从土地出让金净收益中提取建立节约集约用地专项奖励基金，对考核优秀的镇（街道）、开发区予以奖励，充分调动基层部门节约集约用地工作的积极性和创造性。

2.从源头抓起，严把建设用地第一关。土地出让方案实行由市长召集， 国土、规划、发改、经贸、环保、水利、财政、监察等部门参加，对出让方案进行联合审查。除了常规内容审查以外，还重点对项目的节能减排、节约集约、环保以及项目周边规划等情况进行审查，从源头上淘汰“三高一低”项目，引导有限的建设用地用在结构优化、产业优化、产值优化的项目上。

3.注重内部挖潜，盘活存量土地。针对全市所有新供地的工业项目建设容积率至少在省定容积率标准上再增加0.2，容积率提高0.2个百分点，每年相当于折算增加了一年上级下达的新增建设用地指标。同时加速盘活企业低效用地，出台政策激励工业企业节地挖潜拓空间，鼓励其利用现有厂房、土地腾出空间开展技术改造，通过厂房改建、加层或利用地下空间扩大生产性用房建筑面积；并制定调整工业企业用地结构实施办法，建立落后产能退出机制，通过鼓励关停并转等多渠道、多形式加快处置落后产能用地，实施“腾笼换鸟”和“退二进三”，提升土地利用价值。

4.加强批后监管，清查闲置土地。一方面从近几年下达的年度新增建设用地指标看，可用的建设用地持续减少；而另一方面从已供地的在建项目看，存在着建设进度缓慢、甚至供而不用造成土地闲置等现象。为此，全市国土系统利用浙江省建设用地供应动态监管系统（PDA），强调责任下移、一线监管。在供地后，随之建立建设项目跟踪管理卡，利用PDA和现场巡查掌握第一手资料，及时发放建设项目开、竣工通知书。对几经敦促仍不能开工而造成闲置的土地进行实地踏勘，实地分析原因，经PDA录入系统重点监管，同时由镇（街道）、开发区会同国土局、规划局、经贸局等部门制定闲置土地处置方案并报市政府批准后实施。

5.严厉查处违法违规用地。市委、市政府建立查处违法违规用地联席会议制度，统一部署、检查工作落实情况。全市建立违法违规案件首查责任制和联合执法工作机制，实行镇（街道、管委会）属地管理，上下联动，国土资源、规划建设、电力、工商、公安、法院等部门加强配合，切实加强动态巡查和联合执法，做到发现一处、查处一起、拆除一处，有效遏制土地违法行为。

四、走出土地利用新路子的建议

海宁市有关部门在针对当前土地利用现状，采取具体应对措施的同时，要走出一条土地利用新路子，建议从以下几方面着手。

1.保重点促民生，调整土地供应结构。在国务院坚决遏制房价过快上涨的严厉政策下，增加保障房用地的有效供给是民生所在。在上级下达的新增建设用地指标逐渐减少的前提下，按轻重缓急优先安排公共管理与公共服务用地以及保障房用地。土地供应的结构是否合理统领着一个地区的经济发展，要着眼长期，保重点促民生，逐步调整，做到科学合理。

2.建立土地证验证制度。验证制度可以每3年或者5年实行1次，主要内容：一是宗地的范围和面积，其用于检查受让人有无违规搭建和有否改变土地用途等现象；二是受让人的土地利用率，其用于检查受让人是否因一段时间的营运已经满足生产需要而存在可以开发的土地或空置的厂房，有利于进一步摸清家底，节约集约利用土地；三是受让宗地的亩产效益，根据受让人3年或5年的财务报表，核算亩产，对于亩产低的甚至负的，鼓励受让人进行产业升级换代，濒临倒闭的鼓励受让人退地并由政府收回重新组织出让。

3.建立地区行业总规模限制制度。皮革、经编、家纺、太阳能作为海宁的特色产业，引领着海宁经济快速发展，但其如果一哄而上，超过市场需求量，必定会拖垮整个地区的经济发展，从而浪费土地资源。当一个行业的规模达到一定程度时，应限制该行业的新增速度，引导企业向高新技术方向科学发展。

4.利用科学手段，实行信息互联和共享。现阶段一个企业“买地→建造厂房→项目竣工→投产”， 每个阶段都建立了独立的台账和信息记录，而各部门的信息都是独立的，没有实现信息资源共享。国土、经贸、发改、建设规划、财税、环保等政府部门如果能对同一个项目建立一套完整的信息互联系统，有利于及时掌握企业的动态信息，便于及时监管。如果企业申请扩大规模再次用地，国土部门可以依据财税等部门的数据做出正确决策，有利于土地资源节约集约管理。

10.3969/j.issn.1674-8905.2011.10.018

施越霞）