中日旅游法规体系比较

包小忠

(大连大学 经济管理学院，辽宁 大连 116622)

中日旅游法规体系比较

包小忠

(大连大学 经济管理学院，辽宁 大连 116622)

中日旅游法规体系，由于开始建立的时间不同，所以完整度也不同，且各具特点。主要体现在日本的旅游法规体系中有旅游基本法做龙头，而中国没有；中国有地方性旅游法规做补充，而日本没有。从旅游法规体系的完整度角度出发，我们还是应该学习日本的做法，出台旅游基本法统领整个法规体系。至于地方性的旅游法规则应该取消，其具有普遍意义的条文应吸收、合并到国家层次的旅游法规条文中。

日本；旅游；法规体系

旅游业是方兴未艾的产业，在我国更是如日中天，创造了大量的就业和GDP。据国家旅游局预测,2020年全国旅游业总收入33000亿元人民币，相当于国内总产值的8%。而据世界旅游组织预测，到2020年，中国出境旅游人数将达到1亿人次，国内旅游将达到20亿人次。正是由于旅游业的规模和重要地位，需要我们建立成体系的法规来加以规范。规范得好，旅游业健康发展；规范得不好，旅游业发展将受到阻碍。作为我们的近邻，较之我国，日本的旅游法律法规体系要完整得多，值得我们学习借鉴。以下，本文通过比较中日旅游法规体系，来探讨我国完整旅游法规体系的建立。

一、中日旅游法规体系现状

（一）中国旅游法规体系现状

我国第一个关于旅游业管理的行政法规《旅行社管理暂行条例》在1985年5月11日由国务院颁布的，以此为标志，我国的旅游业立法工作开始步入了建设性发展阶段。其后，国务院又相继颁布了一些有关旅游业的法规和条例，国务院所属的国家旅游局、质量监督局、公安部、交通部等等部委办局也颁布了一系列有关旅游业的部门规章、国家标准和规范性文件，加上我国一些具有一定地方特色的地方性旅游法规和地方性旅游规章，目前，我国的旅游法规、规章可以说是初具规模。总的来说，我国现行的旅游法规体系由以下几个部分构成：

1.旅游行政法规。所谓的行政法规是指由国务院在法定的职权范围内为实现宪法及其他国家法律规定而制定的规范性文件。当前，由国务院专门制定的、对旅游业影响较大的行政法规主要有这样三部，它们分别是《旅行社管理条例》、《导游人员管理条例》、《中国公民出国旅游管理办法》。

2.旅游部门规章。部门规章是指国务院所属部委办局根据国家法律和国务院行政法规、决定、命令，在本部委办局的权限内发布的各种行政性的规范性法律文件，其法律位阶低于宪法等法律和国务院行政法规，不得和这些法律和行政法规相抵触。我国的旅游部门规章主要由国家旅游局制定并发布，目前，按照类别可以划分为六大类。其中旅行社经营管理方面的规章有《旅行社管理条例实施细则》、《旅行社质量保证金赔偿暂行办法》、《旅行社质量保证金赔偿试行标准》、《旅行社投保旅行社责任保险规定》，等等；导游人员管理方面的规章有《导游人员管理规定》、《导游证管理办法》、《导游人员等级考核评定管理办法(试行)》，等等；旅游饭店业方面的规章有《中华人民共和国评定旅游(涉外)饭店星级的规定》、《中国旅游饭店行业规范》、《星级饭店访查规范》，等等；旅游争议与投诉方面的规章有《旅游投诉暂行规定》，等等；旅游资源保护方面的规章有《风景名胜区管理暂行条例》、《旅游基本建设管理暂行办法》、《旅游规划设计单位资质认定暂行办法》，等等；旅游安全方面的规章有《旅游安全管理暂行办法》、《旅游安全管理暂行办法实施细则》、《旅游突发公共事件应急预案》、《中国公民出境旅游突发事件应急预案》，等等。

3.地方性旅游法规和地方性旅游规章。我国的地方性旅游法规是指由省、市、自治区一级，或经国务院批准的省会城市、计划单列市等较大地方城市一级的人大及其常委会制定的，符合本地区旅游业发展状况的综合性旅游法规。1995年，海南省人大首先批准了《海南省旅游管理条例》，至2008年，除去台湾省，我国各省、市、自治区基本都制定了本省的旅游立法。不仅如此，南京、杭州、西安、苏州等较大的旅游城市也陆续出台了本城市的旅游管理条例。而所谓的地方性旅游规章，则是指由省、市、自治区一级或省会城市、计划单列市等较大地方城市一级的人民政府，在法定职权范围内制定的办法、规定等。譬如1997年颁布的《天津市旅游业管理办法》、2001年颁布的《上海市导游人员管理办法》、1998年颁布的《深圳市“一日游”管理办法》，等等。

4.其他相关旅游的法律、法规。旅游业在国民经济各行业中至少横跨游览、住宿、餐饮、交通、娱乐、购物等六大部门，并不存在一个完全独立的旅游业。因此，规范其它的相关行业也就是在规范旅游业。改革开放以来，我国颁布了许多涉及游览、住宿、餐饮、交通、娱乐、购物等部门的法律法规，它们也是我国旅游法规体系当中不可或缺的组成部分。总体来看，这些法律法规大体上也可以划分为六大类。其中旅游民事与商事法律关系的法律有《民法通则》、《合同法》、《产品质量法》、《消费者权益保护法》、《保险法》、《反不正当竞争法》等；旅行游览管理方面的法律有《外国人入境、出境管理法》、《中国公民出境、入境管理法》等；旅游交通管理方面的法律有《民用航空法》、《公路法》、《铁路法》等；旅游资源管理保护方面的法律有《文物保护法》等；旅游企业管理方面的法律有《公司法》等；旅游行政执法方面的法律有《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《国家赔偿法》、《行政许可法》等。

（二）日本旅游法规体系现状

在亚洲最早迈入现代化进程的日本，其旅游业作为一项产业已经存在很久，日本政府也根据旅游业发展的实际情况颁布了一些旅游法律法规，以规范旅游业的健康发展。但是，日本旅游业的真正法制化还是在1945年战败后的经济发展时期。日本的旅游法规体系一般可以划分为三个部分，也就是旅游基本法、旅游专门法规和旅游相关法规，这些法律法规的主要部分都是在这一时期形成的。时至今日，日本甚至提出了“旅游立国”的口号，而日本的旅游法规体系的确已经相当完备，完全可以满足旅游业进一步发展的需要。

1.旅游基本法。这是日本旅游法规体系当中的“宪法”或称“母法”，最早于1963年制定和颁布。在内容上，《旅游基本法》的前言部分表明了日本对旅游的基本看法，不仅指出了旅游的意义和使命，而且指出了国家在旅游方面采取措施的必要性。正文比较详尽地罗列了国家关于旅游的政策目标和必要措施。[1]

2.旅游的专门法规。这包括为规范旅游业各具体事业的发展而分门别类制定的法规，如《禁止垄断及确保公平交易法》、《支持国际旅游事业法》、《关于国际旅游业统计调查的规定》、《旅行社法》、《翻译导游业法》、《国际旅游振兴会法》、《不合理赠品及不合理表示的防止法》、《国际会议促进法》等。其中最为重要的是《旅行社法》、《翻译导游业法》、《国际旅游振兴会法》及《旅馆业法》等。这些法规主要是针对旅游业各具体事业的业务范围、经营活动，以及政策支持等做出严格、具体的规定，其基本作用就是规范旅游经营企业能够依法从事经营活动，以维护游客和旅游经营企业的利益，

3.其他相关旅游的法律、法规。这些法规并非完全是针对旅游业而制定的，但由于其中牵涉到旅游业，因而旅游业也受到这些法规的制约。这样的法规林林总总、包罗万象。其中的旅游资源相关法规有《国立公园法》、《温泉法》、《文化财产保护法》、《博物馆法》、《自然公园法》、《关于保护古都历史风情的特别措施法》、《关于利用地区传统技艺举办庆祝活动振兴旅游及特定地区工商业法》，等等；旅游开发相关法规有《国际旅游温泉文化城市建设法(热海、伊东、别府)》、《国际文化旅游城市建设法(京都、奈良)》、《岛屿振兴法》、《城市公园法》、《修建城市公园等的紧急措施法》、《综合休闲、疗养地区建设法》，等等；旅游设施建设经营的相关法规有《食品卫生法》、《娱乐场所法》、《公共浴池法》、《色情营业等取缔法》、《国际旅游饭店建设法》、《旅游设施财团抵押法》、《新国际旅游饭店建设法》，等等；旅游出入境相关法规有《外汇及外贸管理法》、《检疫法》、《签证法》，等等；旅游相关交通法规有《航空法》、《空港建设法》、《海上运送法》、《岛屿航道建设法》、《地方铁路法》、《出售一周游折扣车票规则》、《公路运输法》、《索道规则》，等等。[2]

二、中日旅游法规体系的差异

（一）两国旅游法规由于立法阶段不同而成熟度不同

如前所述，日本旅游立法工作的起步要早得多，譬如1949年制定的《支持国际旅游事业法》、1952年的《翻译导游业法》、1959年的《国际旅游振兴会法》等旅游专项法规和相关法规，都是在半个世纪之前就已经制定和颁布了的。而我国在改革开放之前绝对缺乏旅游立法经验，旅游业步入法制化轨道至今也不过20多年，尽管到目前已经经历了改革开放之前缺乏专项法规时期、改革开放之初出台单项法规时期、改革开放深化时期多种综合法规出台时期和旅游法制建设初步形成体系时期，但还远不能说已经形成了成熟而完善的旅游法制体系。

正是由于旅游立法工作的起步时间晚，我国已制定和颁布的旅游法规中还存在众多的“暂行条例”或“暂行规定”（1985年出台的《旅行社管理暂行条例》一直实施到1996年方才将“暂行”二字去掉）。这是一种不成熟的表现，表明法律制定者立法经验不足，难以把握长远态势，缺乏自信。与此相对，日本目前所实施的旅游法规中，几乎见不到冠以“暂行条例”或“暂行规定”的文件，他们的旅游法规一般都比较成熟，可以保证长时间的稳定。

当然，总体的长时间稳定绝对不意味着一成不变，因为变化才是社会永恒的规律。日本的旅游法规中也有一部分随着时局的变化而进行修改和补充，保证其适应新的形势，突出的像《旅行社法》从1952年颁布以来己经修改过十几次。

（二）日本旅游法规体系以旅游基本法为依托

当今世界，大多数国家所采取的是以旅游基本法为依托的立法模式。其主要特征就是颁布“旅游基本法”，“旅游发展法”等旅游大法，并对旅游市场主体的地位、旅游资源的开发与保护、旅游者合法权益的保护、旅游业的政策扶持等问题进行原则性的规定，同时，辅之以其它相关的法规和规章，互相支持、互为补充，从而形成一个完整的旅游法律体系。日本也不例外，日本在旅游立法体系方面也把《旅游基本法》作为旅游法规体系三个组成部分的龙头，从而形成相对的与国际接轨的旅游法规体系。[3]据不完全统计，日本的旅游法规和旅游相关法规共有76项之多——这与旅游基本法及早制定是密切相关的。[4]大和勇三说，《基本法》如同一艘航空母舰，通过打造《基本法》这艘“航母”，许多被称作“舰载机”的“子法”也得以制造出来。可以说，它有力地推动了各项旅游措施的实施。[5]

但与日本等世界大多数国家所采取的是以旅游基本法为依托的立法模式相比，我国至今还没有形成一个结构清晰的的旅游法律体系。在实际立法中没有旅游基本法进行指导的情况下，我国采取的是专门立法和分散立法的模式，从而在实际当中颁布了大量的部门规章和地方性旅游法规，它们其实是处于“群龙无首”的状态。

（三）两国旅游法规的立法层次和立法内容健全程度不同

严格地讲，根据《中华人民共和国立法法释义》，[6]法律体系框架主要分为三层：第一层为法律，由全国人大通过。第二层为行政法规，行政法规分为国务院行政法规和地方性法规，由国务院通过的是国务院行政法规；由地方人大常委会通过的是地方性法规。第三层为规章，规章分为国务院部门规章和地方政府规章，由国务院组成部门以部长令形式发布的是国务院部门规章，由地方政府以政府令形式发布是地方政府规章。现行我国的旅游法律规范型文件全部属于行政法规、地方法规和部门规章，除了国务院外，多是由国家旅游局等各级行政主管部门制定的。与日本的情况相比，我国旅游立法的现状可以说是没有法律，只有法规，权威性当然不高。而日本始终将《旅游基本法》作为一部独立的法律，从而在法律的层级上对旅游中的各种问题进行解决，当然也使得众多旅游法规在实施中有了上位法的支持，对促进日本旅游业的健康发展起到了积极的规范作用。

与日本相比，由于旅游业在我国是新兴和后发的产业，加上对其他行业的依托性、关联性较强，对旅游法规体系建设的需求十分迫切。的确，改革开放近30年来，我国旅游业的法制建设也在不断进步和完善，旅游法规和规章在调整旅游业结构、规范旅游市场、解决旅游纠纷、保护旅游法律关系主体各方权利等方面发挥了十分重要的作用。但是，旅游行业不仅至今没有一部综合性的旅游法，而且也只有3部行政法规。旅游业包括的六要素中，只有旅行社（含导游、领队）领域的法规比较健全。20世纪90年代末以来，我国加快发展大旅游的局面已形成，各方面投资旅游的热情势不可挡，平均每年新增旅游经营单位10多万家、从业人员几十万人，旅游产业规模和市场规模越来越大，而旅游立法的步伐却并没有明显加快。

（四）我国拥有地方性的旅游法规和规章

我国的这些地方性旅游法规和规章，一般都涵盖了本省或本市、本自治区的旅游行业经营管理、旅游基础设施建设、旅游资源开发保护、旅游者及旅游经营者合法权益、导游人员行为规范、旅游市场培育、旅游文明建设、法律责任，等等很多方面，对于推动本省或本市、本自治区旅游业的发展与繁荣，起到了一定的积极作用。而这样的地方性旅游法规和规章在日本的旅游法规体系当中则是很难见到的。

三、借鉴日本旅游法规体系的长处

（一）充分认识制定旅游基本法的重要性

依照旅游学界通行的看法，广义的旅游法是指由国家制定或认可的，调整旅游活动中所产生的各种社会关系的各种具有民事、行政管理性质的系列法律规范。狭义的旅游法是指旅游基本法。基本法(Basic Law)是在一个国家或地区拥有最高法律效力的法律，国家的基本法就是宪法了，而在专门规范旅游事物方面，旅游法规体系的构成应该是以旅游基本法为核心、以具体法规制度为辅助的体系。旅游基本法是行业大法，由国家立法机关的常设机关制定，居于国家二级法的地位，它对于法规体系的基本原则、基本制度等做出原则性的规定，这既保证了法律体系的统一性，也为具体适用法律提供了最低限度的依据。目前，从我国的旅游法规来看，由于在这个体系中缺少了旅游基本法，使得相关法律的协调性以及权威性受损，确实像人们所说还没有形成部门齐全、等级分明、结构严谨、内在协调的旅游法规体系。而完善立法体系的首要任务就是加快制定旅游基本法。

其实，作为国家制定的单行旅游法律，《中华人民共和国旅游法》的立法工作一直有人在积极推动，曾经于1981年3月和1990年3月两次启动《旅游法》的起草工作，但都不了了之。2009年12月，全国人大财经委召开了《旅游法》起草小组第一次全体会议，我们有理由坚信这是我国《旅游法》起草工作的正式启动。何况《中国旅游业发展“十五”计划和2015年、2020年远景目标纲要》也提出过以确立《旅游法》为目标的旅游法制建设战略目标。可见，《旅游法》的推出仅仅是个时间问题。

制定《旅游法》有必要参考日本的旅游基本法，包括参考其它国家譬如英国等国的旅游法，绝对不可以闭门造车。目前，我国的旅游业正在加速国际化，所以我们还要动态地关注国际旅游法律的发展动向，为我们的旅游法规体系研究提供参考。

（二）构建以《旅游法》为龙头的旅游法规体系

旅游业内部包含有旅游行政管理机关、旅游行业协会、旅行社、旅游相关经营企业、游客等多个主体，相互之间产生多种以法律关系为首的约束关系。譬如旅游行政管理机关与行业协会之间的旅游监管协作关系；旅行社与游客之间的合同法律关系；旅游行政管理机关与旅行社、旅游相关经营企业之间的监管法律关系；旅游行业协会对旅行社、旅游相关经营企业的行业内监管约束关系，等等。

图1 我国理想的旅游法规体系

日本的做法可以借鉴，但不可以照抄，因为各国都有各国的特殊国情。《中国旅游业发展“十五”计划和2015年、2020年远景目标纲要》总体篇中提出“十五”期间建立立法体系要以“三个有利于”为标准，在四个方面重点进行。以地方旅游法规为基础；以部门规章为先导；以国务院制定的条例为重点；以确立《旅游法》为目标的旅游法制建设战略目标。根据我国发展旅游业的战略与现有管理体制，以及我国法律体系的现状，建立以《旅游法》为龙头、旅游专门法和相关法相结合的旅游法律体系是有必要的（参见图1）。立法内容和效力的分配一般遵循这样一个原则：位阶最高的法进行原则性的规定，相关管理部门的行政法规和规章对这一原则性的规定进行细化，这对于明晰相关立法的位阶以及相关部门的职能分工具有重要的意义。我国的旅游法规体系也概莫能外。

（三）逐步取消地方性旅游法规和规章

世界第一旅游大国美国是联邦制国家，各州都有自己的立法权，所以许多州都有关于旅游业的立法。目前，我国与美国的情况有一定的相似性，国务院颁布的旅游行政法规、国家旅游局颁布的旅游规章都不多，而各地方为了实现和保障旅游业在本地产业中的支柱性地位，近年来先后出台了许多地方性旅游法规和规章。

不过，由于缺乏国家综合性法律的约束和引导，各地市场经济和旅游业发育程度不同，这些地方性旅游法规立法水平参差不齐，内容不一甚至矛盾，这种缺乏统一性和协调性的状况使得同一旅游行为或现象在不同的省、市、自治区有可能受到不同的规范。地方性法规和规章的制定也会助长地方保护主义和部门保护主义的势力，个别的还存在与国家政策导向相抵触的现象。甚至有些地方性法规，仅由主管机构掌握，属于“内部规定”而未对公众公开。这些做法影响了旅游法制的统一性和透明度，如果不加强对地方立法的跟踪研究和指导，说不定还会给我们整个国家的旅游立法造成不利影响。

日本的都道府县没有单独的地方性旅游法规和规章，但也显现出了国家律令的统一性，未尝不是一件好的事情，很值得我们学习和借鉴。当然，我们可以在逐步取消地方性旅游法规和规章的过程中将其中的合理有效的成分吸收到国家层面的旅游法规和规章当中。

最后，本文要明确阐明，在我国建立世界旅游强国的征途上，有必要“拿来”日本的成熟经验，帮助建立一个符合我国现阶段国情、与国际接轨、达到先进水平的旅游法规体系，因为它是我国旅游业健康发展的一个根本保障。

[1][日]安达清治.旅游相关法律解说[M].京都：创成社，2004：28-32.

[2][日]小谷达男.旅游事业论[M].东京：学文社，1994：140.

[3]韩玉灵.略论我国旅游立法.旅游法论丛(第一辑)[M].中国旅游出版社，2005：17.

[4]范能船.世界旅游新发展和旅游基本法建设[J].旅游科学，2004（1）：16.

[5][日]（财团）旅游事业研究会.旅游基本法是航空母舰[J].旅游研究，1963，76：21-38.

[6]全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国立法法释义[EB/OL].[2005-08-01].http://www.npc.gov.cn/npc/ fl syywd xianfa/node2163.htm.

Comparison and Contrast between China’s and Japan’s Tourism Legislation

BAO Xiao-zhong

(College of Economics and Management,Dalian University,Dalian 116622,China)

Owing to the di ff erent time of establishment,China’s and Japan’s tourism legislations systems are quite di ff erent both in integrity and features,which mainly re fl ected in that Japan’s tourism legislation system is based on the initial tourism law,but it does not apply to China’s tourism legislation system.Regional tourism regulation emerged as supplemental legislation in China;however,it does not exist in Japan.From the perspective of integrality of tourism legislation system,it is a good practice to learn from Japan regarding its basic tourism legislation to be the core system.Regional tourism regulation should be abolished,simultaneously,some of the terms and conditions should be incorporated in the national tourism legislation.

Japan;tourism;legislation system

D912.294 < class="emphasis_bold">文献标识码：A

A

1008-2395(2011)04-0079-05

2011-04-18

包小忠（1968-），男，大连大学经济管理学院副教授，经济学博士，主要从事经济学研究。