加强程序性制度建设探索从源头上预防腐败的有效途径

□天津科技大学 张金刚 曹荣 孙郁

加强程序性制度建设探索从源头上预防腐败的有效途径

□天津科技大学 张金刚 曹荣 孙郁

为了更好地从源头上治理腐败，减少决策在执行过程中出现的失误，本文着重以加强高校专项资金管理制度建设为切入点，积极探索与资金、相关重大事项的前期控制、过程控制、结果控制等关键环节有密切相关的程序性制度建设，让重大事项的全过程都留有痕迹，通过规范工作流程，增强责任和责任追究，进而从源头上探索出预防腐败的有效途径。

程序性制度；预防腐败；途径

加强和改进新形势下党的建设，深入开展党风廉政建设和反腐败斗争，对建设有中国特色的社会主义具有重大而深远的意义。中共十七届四中全会提出，要把反腐倡廉建设放在更加突出的位置，在坚决惩治腐败的同时，加大教育、监督、改革、制度创新力度，更有效地预防腐败。中纪委十七届五中全会强调，要以建立健全惩治和预防腐败体系中的各项制度为重点，以提高制度执行力为抓手，加强整体规划，抓紧重点突破，逐步建成内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的反腐倡廉制度体系，切实提高制度执行力、增强制度实效。中央《关于建立健全惩治和预防腐败体系2008—2010年工作规划》中指出，要以建设性的思路、举措和方法推进反腐倡廉建设，使惩治与预防、教育与监督、深化体制改革和完善法律制度有机结合，在坚决惩治腐败的同时，更加注重制本，更加注重预防，更加注重制度建设。中纪委、教育部、监察部《关于加强高等学校反腐倡廉建设的意见》和市纪委《关于进一步加强反腐倡廉制度建设的意见》也都强调了制度建设的重要性。

近年来，我校按照上级部门的要求，在坚决惩治腐败的同时，不断探索源头治腐的新途径、新方法，取得了反腐倡廉建设的新成效。尤其是在加强高校专项资金程序性制度建设方面，进行了有益的尝试和探索。

一、深入推进制度改革和创新，建立预防腐败制度体系

1．在反腐倡廉工作中更应注重预防

惩治腐败和预防腐败是一个问题的两个方面，两者相辅相成、相互促进，这是开展反腐倡廉工作的一个基本前提。但在坚持二者并举的基础上，应把工作重点首先放在预防腐败上。中纪委在《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》中指出：在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设。工作规划强调指出，反腐倡廉、惩防并举，重在预防。惩治是针对已经产生的腐败，解决的是“表”的问题，而预防则是针对尚未形成的腐败，解决的是“本”的问题，腐败既已产生，危害也就形成，与其费力惩治，不如提早预防。因此，惩治腐败同预防腐败相比，预防腐败显得更为重要。

2．加强制度建设，构筑有效管用的预防腐败制度体系

反腐败斗争的实践证明，制度是规范权力运行，从源头上防治腐败的根本保证。制度具有根本性、全局性、稳定性和长期性。要坚持用制度管权、管事、管人，通过深化体制机制改革和制度创新，努力在重要领域和关键环节上取得新突破，以最大限度地减少腐败现象滋生的土壤和条件。中纪委十七届五中全会突出强调制度建设，提出了要以建立健全惩治和预防腐败体系各项制度为重点，以制约和监督权力为核心，逐步建成内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的反腐倡廉制度体系。

为了切实加强预防腐败制度建设，进一步健全和完善惩治和预防腐败制度体系，不断提高党员干部拒腐防变能力，我校着重在抓好制度完善、制度创新和制度落实三个方面上下功夫。

（1）抓制度完善

结合学校实际，通过深入开展调查研究，对现有制度进行了全面清理，对于一些实用性和可操作性差、零散性、单个性以及缺乏系统性、配套性的制度进行了废止、修订和完善。按照过时的要废止，有缺陷的要适时修订，需要细化的要尽快制定实施细则，需要制定配套制度的抓紧制定的原则，逐渐形成了切实可行、严密有效的预防腐败制度体系。

（2）抓制度创新

针对预防腐败面临的新情况、新问题，我们以规范权力正确行使、消除滋生腐败的条件为目标，强化制度创新，适时地制定并出台了一批新的制度和规定，进一步健全和完善了预防腐败制度体系。其中主要有：认真贯彻“三重一大”制度规定；建立健全党委、行政决策的议事规则和会议制度；严格遵守并贯彻执行《干部选拔任用条例》和干部监督四个文件；健全和完善民主推荐、差额考察、集体决定、任前公示、任职试用、干部轮岗交流等制度和工作流程；不断完善财务管理的相关制度；开展全员聘用制和校院两级管理体制改革，形成配套的人事制度改革文件与规定；坚持基建（修缮）工程和物资设备采购招投标制度，积极探索集中招标管理模式，以便更好地发挥使用部门、承办部门、监督部门的作用，形成既相互制约，又协调配合的监管机制；坚持以公平、公开、公正为核心，深入开展招生工作的“阳光工程”，建立起较为完善的招生考试规章制度和工作程序；结合学校实际，制定符合国家和天津市规定的科研管理制度，规范科研立项、成果评审、经费使用管理，不断提高管理水平和经费使用效益；加强审计监督、细化工作程序，加大专项资金立项和大额经费使用的审计力度，把住两头，做好审签；结合学校实际，加强学术道德和学风建设，形成制度，抓好新教师的教育培训，按照有关法律规定，处理学术不端行为；学校党委注重发展党内民主，积极推进党务公开，及时通报党内情况；健全完善了校务公开制度和学院等二级单位公开制度；建立健全教职工代表大会制度和教职工参与民主管理和监督的制度等等。

通过健全完善各项工作制度和监督制度，有效地推进了民主监督进程，使管理监督出效益、出成果、出廉政的作用得到了很好地体现。

（3）抓制度落实

有了好的制度，更要有好的执行和落实，才能真正体现制度的作用。为此，我们采取有力措施，扎实抓好法规制度的贯彻落实，完善执纪执法保障机制，加强对制度执行情况的监督检查，严肃处理违反制度的行为，提高制度的执行力，维护制度的权威性。以此同时，采取多种形式，对修订、完善和创新的制度开展了宣传和学习，各职能部门将相关的规章制度进行了整理、分类、汇编成册，以便于查阅。此外，对制度执行不力、不到位的人和事，加大责任追究力度。由于狠抓了制度落实，不仅极大地增强了广大干部模范遵守制度意识，而且大大提高了预防腐败制度的执行力。

二、加强程序性制度建设，完善高校专项资金管理

1．充分认识加强高校专项资金管理的重要性

专项资金一般是指财政部门或上级单位拨给行政事业单位，用于完成专项工作或工程，并需要单独报账结算的资金。也就是说，专项资金有三个特点：一是来源于财政或上级单位；二是用于特定事项；三是需要单独核算。对于我们学校来说，一般是指学校基本人员开支和维持正常行政、教学运行开支所需经费以外的资金。例如，大型设备的购置、学校图书的采购、基本建设、修缮项目、中外合作办学、科研经费等资金。

随着高校的快速发展，办学规模的不断扩展，高校对资金需求量越来越大，各高校在基建、采购、科研等各方面的投资也在急剧增加，每年在这方面投入的资金数额都在几百万甚至几亿元，其数额占高校经费支出的比重也很大，由此也带来了专项资金在运作过程中的安全隐患。因此，切实加强高校专项资金管理，积极预防高校经济领域的职务犯罪，从源头上预防腐败滋生，既是高校可持续发展的需要，也是高校管理急需解决的一项重要工作。

2．以规范管理为中心，完善程序性制度建设

在程序性制度建设方面，我们结合“三部委”意见，以程序性制度建设为重点，认真执行党风廉政建设责任制，不仅健全了民主决策机制和议事规则，也着力完善落实好“三重一大”、校务公开、招投标等相关制度。

针对专项资金立项时缺乏可行性研究和专家论证、使用过程缺乏有效的监督和管理、项目完成后缺乏检查和评价等问题，强化并完善了程序性制度建设，提高了制度的科学性、可操作性，进而起到了增强预警防范的作用，使预警、防控、考核、修正四个环节形成了循环管理体系，逐步形成了以岗位为点、以程序为线、以制度为面的廉政风险预警防范机制。对于学校资金管理工作，我们依据对专项资金及重大经济事项管理的暂行规定，强调要求事前要有项目资金的立项，确定项目和预算金额；事中要严格按照招投标管理办法和经济合同（协议）管理办法的有关规定，签订好经济合同，职能部门要采用专项检查、督办等方式，保证项目的顺利完成；事后要把好验收关，明确大额经费使用的审签制度。

3．以过程控制为主线，规范工作流程

在制定管理制度的基础上，加大了对业务开展过程的监督力度，形成了有效的管理流程和制约机制，力求从源头上预防腐败现象的发生。

实践表明，制度制定后，就要设计出好的工作流程。工作流程是工作效率的源泉，好的工作流程能够使各项资金管理工作得以良性开展。相反，繁琐、混乱的工作流程，则会导致问题频出，出现部门间、人员间职责不清、相互推诿等现象。因此，设计并建立科学、严谨的工作流程，将资金管理融入日常工作，对于高校的专项资金监督管理工作至关重要。

在专项资金管理过程中，我们实施了四个坚持：

一是坚持事前强调项目资金的立项。

首先，在项目决策前，要做好可行性论证，对重大项目从总投资、资金来源、技术要求、经济效益、社会影响等方面进行全面论证和评估，为科学决策提供充足依据。

其次，采取教代会代表听证制度。对于关系到学校改革、建设和发展的重要事项、重大改革、重要问题，有目的、有组织地开展决策前的听证制度，通过认真听取代表意见、建议，集思广益，为学校的建设和发展献计出力。

最后，要强化重大事项决策集体审批制。对于“三重一大”项目，必须经校长办公会或党委常委会、党委会讨论决定，实施集体决策和审批，避免个人或少数人说了算，从而有效地避免了决策失误、贪污、侵占、挪用、转移资金等行为的发生。在此基础上，我们专门制定了关于对专项资金及重大经济事项管理的暂行规定。

二是坚持事中严格执行招投标的有关规定，签订好经济合同，保证项目的顺利完成。为此，专门制定了招投标管理办法、经济合同（协议）管理办法。

首先，项目完成立项后，大额资金项目要进入招投标程序。招投标管理部门要严格按照学校的招投标管理办法进行招标，招标结束后，在招标现场要填写《招标项目定标表》，明确中标单位和中标数额。

其次，项目招标后，要签订经济合同（协议），学校各相关部门需按照各自的职责审查合同。

三是坚持事后要把好验收关，明确大额经费使用的审签办法。

四是坚持在专项资金项目立项、招投标、签订合同、验收、审计等各个环节上要有相关责任人的签字、确认，做到全过程都留有痕迹。

一个有效的预防腐败的监督制约体系，仅有事后的补救和惩戒是不够的，必须是包括事前、事中、事后的全过程监督，并使这三个环节相互衔接，构成一个系统的有机整体而充分发挥其预防、矫正和补救功能。通过对事前、事中、事后三个过程进行管理，有效地达到了资金管理脉络清晰、程序清楚、便于操作、执行力强的目的。

实践中使我们感到，加强程序性制度建设，必须在重大决策、重大事项和大额资金使用的前期控制、过程控制、结果控制等关键环节建立密切相关的程序性规范，让重大事项的全部过程都有痕迹可寻，

进而实现各审批事项的全程留痕、全程可控、全程监督。这样做不仅有利于及时地发现问题、迅速地弥补失误、也为在客观上追究责任提供了依据。

程序性制度建设的实践，促使纪检监察工作实现了“两个转变”一是由无序监督转变为有序监督。由于各个规范、办法较为系统地规范了监督程序，使分散在各个规定或规范性文件中的制度脉络清晰可见，从而使每一个环节都能置于有效监督之下，有效地强化了制度的可操作性。二是由事后监督转变为全程监督，较好地体现了“注重防范，关口前移”的工作思路，从制度层面上建立起了系统地防范预警机制，完整地体现出从源头上预防、从制度上规范、从执行上检查、从结果上落实，从而有力地提高了党风廉政建设的科学化水平。

G647

项目名称：。天津市委教育工委2010年重点调研课题。

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