论暴力拆迁的法律责任

□童靖

（河南国基律师事务所，河南 郑州 450008）

论暴力拆迁的法律责任

□童靖

（河南国基律师事务所，河南 郑州 450008）

从法律上讲，房屋暴力拆迁行为已经构成犯罪或违法，应当依法予以严惩。我国 《国有土地上房屋征收与补偿条例》确认了暴力拆迁行为的法律责任。本文认为，对于暴力拆迁行为，应当按照宪法与法律的相关规定追究其刑事责任、行政责任和民事责任等。要保障暴力拆迁行为法律责任的实现，有必要转变执法观念、强化国家机关的不作为责任，明确司法机关适用法律优先的权力。

城市房屋拆迁管理条例；暴力拆迁；法律责任

一、暴力拆迁法律责任追究的现状

随着我国城市化进程的加快，拆迁成为这一进程中的必然。为此，国务院1991年颁布实施了《城市房屋拆迁管理条例》，并于2001年予以修订。但由于该条例价值定位较模糊，使一些房屋拆迁过程成为损害民众利益的过程。房屋拆迁除了给当事人造成重大的经济损失外，在一些地方还发生了伤害、杀人、被拆迁人自焚、当事人与政府对峙，甚至涉黑等极端事件。公然采取暴力拆迁房屋的行为，不仅损害了当事人的合法权益，也激化了民众与政府的矛盾，影响了社会的和谐与稳定。从法律上讲，这些行为已经构成犯罪或违法，应当依法追究其刑事责任、行政赔偿责任、行政责任和民事责任。非常遗憾的是，法律实践中追究有关部门对房屋拆迁法律责任的案例并不多见。①司法实践也有按照刑法予以判决的，如安徽省阜阳市颍上县法院以滥用职权罪判处曹颍章有期徒刑2年，并不是因为他组织实施了暴力拆迁行为。参见人民网，http：//politics.people.com.cn2011－06－13。直至2011年，太原市中级法院依法对太原市晋源区非法拆迁致人伤亡案17名被告人进行一审宣判。参见新华网，http：//news.xinhuanet.com，2011－06－13.但是，个别案件却通过行政手段解决了，如《长春日报》2010年5月17日报道，长春市市长崔杰就有关湖西路长影职工宿舍部分居民住宅，在拆迁双方未签订拆迁协议情况下被人强行拆除做出重要批示：“城市拆迁必须依法进行，绝不允许违法暴力强迁。”［1］行政手段强于法治手段的现实说明还有必要在房屋征收与补偿过程中强调法治的功能。

二、暴力拆迁的法律适用

（一）房屋拆迁现有的法律依据

我国宪法第一次明确规定可以对公民的私有财产实行征收或者征用的是2004年的宪法修正案。修正案第22条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”第一部赋予房屋拆迁权的法律是2007年颁布实施的《城市房地产管理法》，该法第6条规定：“为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。”但真正成为房屋拆迁依据的是2001年国务院颁布实施的 《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《拆迁条例》），该条例赋予了非行政主体以行政强制拆迁人资格：获得了强制拆迁“权力”。

《拆迁条例》没有因房屋拆迁适用刑事责任、行政责任、民事责任的规定，加之有的地方政府对拆迁的暧昧态度，这也许成为司法机关、行政机关不予追究暴力拆迁的法律责任的“依据”。

（二）房屋拆迁应适用的法律

“《拆迁条例》最初的立法思想是旨在通过房屋拆迁、旧城改造达到加快住房建设、改善居住条件的目的，以此满足城镇居民不断增长的住房需求。”［2］时任国务院法制办副主任曹康泰曾认为，《拆迁条例》能够实现“依法行政，规范拆迁行政管理行为。”但现实是，《拆迁条例》既没有实现“满足城镇居民不断增长的住房需求”的目的，也没有实现“依法行政”的价值。

《拆迁条例》立法的价值取向和《拆迁条例》适用现实的强烈反差使我们不得不重新审视这一条例。事实上，《拆迁条例》违反了《宪法》第13条、第39条、《物权法》第66条、《土地管理法》第83条的规定。鉴于《拆迁条例》违反立法法法律保留原则，有可能侵犯公民合法权益，国务院制定了《国有土地上房屋征收与补偿条例》代替了《拆迁条例》。该条例明确了暴力拆迁的法律责任。新条例第31条规定：采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁，造成损失的，依法承担赔偿责任；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予处分；构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚。

《拆迁条例》作为一个行政法规，即使没有刑事责任、行政责任和民事责任的规定，按照立法法规定的法律优先原则也不能否认刑法、行政法和民法等相关法律的效力，也不能免除违法拆迁者的刑事责任和国家赔偿法规定的国家赔偿责任。宪法和物权法对公民合法财产保护的规定，其他法律对侵犯公民、法人和其他组织合法权益行为应当承担相应的法律责任的规定，应该得到贯彻执行。按照我国的法律体系，暴力拆迁行为应适用《刑法》、《行政处罚法》、《国家赔偿法》、《公务员法》。

三、暴力拆迁的法律责任

依照《刑法》、《行政处罚法》、《国家赔偿法》、《公务员法》的相关规定，暴力拆迁者应当承担相应的刑事责任、行政责任、国家赔偿责任和民事责任。具体而言，暴力拆迁者应当承担下列法律责任。

（一）非行政主体的法律责任

非行政主体不具有房屋拆迁的权力，凡是非行政主体实施的拆迁行为，轻者违法，重者犯罪，因而应当承担相应的刑事责任、行政责任和民事责任。

⒈刑事责任。按照新条例的规定，享有房屋拆迁权的应当由行政机关申请人民法院强制执行。非行政主体按照法律规定是没有强制拆迁权力的，如果非行政主体实施强制拆迁，造成严重后果的，应当按照《刑法》的规定，承担相应的刑事责任，具体刑事责任如下：

在暴力拆迁过程中，不顾被拆迁人的生命健康权，采用殴打他人、强行推倒房屋等方式侵害他人实体权利，强行实施暴力拆迁，并已造成轻伤以上等后果的，属于故意或过失杀人、故意伤害行为。按照《刑法》第232条、第233条、第234条、第235条的规定，分别构成故意杀人罪、过失致人死亡罪、故意伤害罪、过失致人重伤罪。造成轻伤以下后果的，应当按照《刑法》第293条的规定，按寻衅滋事罪追究其刑事责任。

在暴力拆迁过程中，采用强行推倒房屋、打砸玻璃、断水断电等手段，对被拆迁房屋以及房屋内财物进行损毁的，应当按照《刑法》第275条的规定，构成故意毁坏财物罪，可以故意毁坏财物罪追究刑事责任。

在暴力拆迁过程中，采用非法限制公民人身自由、非法侵入他人住宅等手段的，应当构成非法拘禁罪、非法侵入住宅罪，按照《刑法》第238条、第245条的规定定罪量刑。

在暴力拆迁过程中，采用堵门等手段扰乱社会秩序、公共场所秩序、交通秩序的，应当按照《刑法》第290条第1款、第291条的规定，构成聚众扰乱公共场所秩序、交通秩序罪其可以聚众扰乱社会秩序罪、聚众扰乱公共场所秩序、交通秩序罪追究刑事责任。

在暴力拆迁过程中，采用骚扰、恐吓、偷袭甚至纵火等恶劣手段等违法犯罪行为的非拆迁单位人员，尤其是被雇佣直接实施暴力拆迁行为的社会闲散人员、犯罪团伙、流氓恶势力，形成类似黑社会的拆迁组织，按照《刑法》第294条第1款的规定，构成组织、领导、参加黑社会性质组织罪。构成单位犯罪的，依法判处罚金，并追究单位主管人员和直接责任人员的刑事责任。

⒉行政责任。上述行为中尚不够刑事处罚的，或者采取邮寄恐吓信威胁他人人身安全的或者发送侮辱、恐吓信息干扰他人正常生活的，应当按照 《行政处罚法》的规定追究其行政责任。暴力拆迁行为社会危害性较轻的，可以处以警告的行政处罚；暴力拆迁行为的社会危害性较重的，可以处以罚款；暴力拆迁行为严重，但还没有达到触犯刑法的，可以处以行政拘留。暴力拆迁行为违反劳动教养条例的，可以按照劳动教养条例的规定处以劳动教养。

⒊民事责任。非行政主体因违法犯罪行为给当事人造成人身财产损失的，依法应承担相应的民事责任，即要求违法犯罪行为人承当民事赔偿责任、消除影响、恢复名誉、赔礼道歉等。

（二）行政主体的法律责任

对暴力拆迁行为进行分析，政府组织拆迁的行为有以下两种性质。“行政行为是所有的行政权的运用和不运用的行为。”［3］按照这一定义，行政行为包括行政法律行为、行政事实行为和准行政行为。暴力拆迁过程中的行为包括前两种行为，即行政法律行为和行政事实行为。一是对于享有行政执行权的行政机关或者法律法规授权的组织，按照法定的权限和程序对违章建筑予以拆迁，是行政法律行为。这种拆迁可以由行政机关或者法律法规授权组织自己组织拆迁，也可以通过代执行的方式由其委托的具有拆迁资格的其他组织代为执行。二是无权实施拆迁的行政机关或者法律法规授权组织直接动用警察、城管、消防、行政机关的工作人员实施拆迁，或者授意村组干部组织拆迁或者雇佣当地保安人员、黑社会势力拆迁。这些拆迁是没有法律授权的，是越权行为，是行政侵权行为，是典型的行政事实行为。还有一种行政事实行为是警察目视不具有执行权的组织暴力拆迁，不管不问，这是行政不作为，是行政失职行为。不同性质的行为，适用不同的法律规范，承担不同的法律责任。

从上述法律适用分析，暴力拆迁行为分别构成刑事犯罪和行政违法，应当依法追究其刑事责任和行政责任等。

⒈刑事责任。享有强制执行权的行政机关或法律法规授权组织越权、或无权实施暴力拆迁，给公民、法人或其他组织的房屋，或当事人造成重大人身、财产损失的，构成单位犯罪。应当按照《刑法》的有关规定，对单位判处罚金，其主管人员和直接责任人员应承担相应的刑事责任。

⒉国家赔偿责任。行政机关以及法律法规授权组织及其工作人员违法实施拆迁，给当事人造成人身或者财产损失的，国家应当依法予以赔偿。依法具有保障公民、法人或其他组织合法权益职责的国家机关及工作人员，不依法履行法定职责，应当视为行政不作为。国家应当按照《国家赔偿法》的有关规定给予因行政不作为给公民、法人和其他组织造成的损失予以国家赔偿。

非国家机关组织的强制拆迁，如果有行政机关委托的，视为行政行为，由此造成公民法人或其他组织合法权益受损的，国家应当按照《国家赔偿法》的有关规定承担赔偿责任。

⒊国家机关工作人员的行政责任。对于国家赔偿案件，要强化行政追偿权，有关机关应当依法追究主管人员及直接责任人的责任。对于国家机关工作人员可以适用行政处分，视情节轻重按照《公务员法》的规定，分别予以警告、记过、记大过、降级、撤职或开除等。

四、暴力拆迁的法律责任的实现

暴力拆迁的法律责任之所以没有得到追究，是由多重原因造成的。除了非正常原因外，我们还可以通过完善相应的法律制度来实现暴力拆迁的法律责任。

（一）转变房屋征收的价值观念

法律是制约人们行为的规范，规范并不是制定法律的目的。作为人类的行为规范，法律的制定或接受甚至在探讨时，人们都会对它有所期待，即希望借助于法律，能够达到某种目的：要么是为了保障人的自由、社会的秩序，要么是促成公正、平等的实现，要么是为了促进效率的提高等，这就是法的价值。法律的价值是一个多元、多维的庞大体系，包括人权、秩序、正义等，法律制度应当根据这些价值目标的实现予以制定、修改或废除。

我国20世纪80年代的行政法理论是管理型行政法。管理型行政法追求行政效率和秩序，旨在维护社会的稳定。随着市场经济体制的建立以及在此基础上的现代行政对民主性、科学性的日益关注，保障人权问题就自然而然地成为社会主义建设中不可回避的问题，人权保障的法的价值逐渐攀升到法的价值的顶端。2004宪法修正案第24条规定，“国家尊重和保障人权”。将人权保障写进宪法，为其他部门法贯彻落实人权提供了基本法依据。《国有土地上房屋征收与补偿条例》在立法价值上是完全不同于《城市房屋拆迁条例》的。新条例顺应了历史的潮流，强调了法的人权的价值。从名称而言，旧条例强调的是“拆迁”、“管理”，而新条例摒弃了这些反映管理理念的概念，代之以“征收”、“补偿”，体现了由单向的管理到对公民私有财产权的尊重和保护；从范围来讲，新条例将政府对房屋征收与补偿，只适用于为了公共利益的需要，并对公共利益进行了现实可行、合理的界定；从程序上讲，新条例注重程序公正，通过尽可能的公开，引入专家建议、公众参与、政府决策相结合的机制，以及内部的层级审查与司法监督，来使程序、决策更加民主、合理，并使当事人的权利得到更好保护和救济；从法律责任上讲，新条例明确了暴力拆迁的法律责任。拆迁者应当转变房屋拆迁的价值观念，确保房屋征收与补偿按照法治轨道实现。

（二）强化国家机关不作为的责任

按照法律的规定，上述暴力拆迁的法律责任应当予以追究。但由于诸多原因，特别是有的地方政府的暧昧态度使得司法机关不愿意追究当事者的法律责任，因此，有必要强化司法机关就刑事案件立案侦查、公诉和审判的责任、行政机关不履行保护公民、法人和其他组织合法权益的责任。这样，一则可以督促相关国家机关依法履行职责，实现法的目的，二则可以使司法机关、行政机关不受政府干预，理直气壮地追究暴力拆迁者的法律责任。

（三）明确司法机关适用法律优先的权力

《立法法》早在2001年就确定了法律优先原则，遗憾的是至今司法机关没有广泛运用该原则。除了非正常因素外，司法机关没有明确司法适用法律优先原则的权力，现行法律没有强化司法机关不适用法律优先原则的责任是主要原因之一。因此，有必要通过立法或司法解释等方式，明确司法适用法律优先原则的权力以及司法机关不适用法律优先原则的责任，确保立法法确立的法律优先原则发挥其应有的效力，保障法制统一，保障宪法、法律确定的法的价值的实现。

［1］杨宝迪.就湖西路长影职工宿舍拆迁问题，市长崔杰批示：“城市拆迁必须依法进行，绝不允许违法暴力强迁”［N］.长春日报，2010－05－17（001）.

［2］茹毅，罗华.制度变迁视角下对《城市房屋拆迁管理条例》的法理思考［J］.商品与质量，2010，（03）.

［3］周伟.对行政行为概念的反思［J］.河南省政法管理干部学院学报，2008，（01）.

（责任编辑：王秀艳）

On the Legal Liability of the House Violence Demolition

Tong Jing

The acts of house violence Demolition shall be severely punished by a crime or offense.the legal liability has been confirmed by The Urban Housing Demolition Management Regulations.Demolition act of violence shall be investigated by the criminal liability，the administrative liability and the civil liability in accordance with the Constitution and the Laws.To protect the legal liability of the house violence demolition to achieve，it is necessary to strengthen the national institutions’ liability，to clear the priority principle to the judiciary.

the Urban Housing Demolition Management Regulations；House Violent demolition；the legal liability

D922.38

A

1007－8207（2011）08－0100－03

2011－06－20

童靖 （1972—），男，河南潢川人，河南国基律师事务所主任律师，法学硕士，研究方向为行政法学、民商法学。