“两型社会”背景下失地农民社会保障实证研究——以长株潭为例

□ 唐政秋，刘学军

（长沙民政职业技术学院，湖南 长沙 410004）

“两型社会”背景下失地农民社会保障实证研究
——以长株潭为例

□ 唐政秋，刘学军

（长沙民政职业技术学院，湖南 长沙 410004）

失地农民的社会保障是长株潭 “两型社会”建设中一个不容回避的问题。构建失地农民社会保障制度，既是 “两型社会”建设的应有之义，也是 “两型社会”顺利实施的保障。应认真分析、准确把握长株潭失地农民的社会保障的现状和特点，通过立法，从制度设计上创新失地农民的社会保障；同时确立目标、把握重点、夯实基础，积极探索构建长株潭城乡一体化的社会保障制度。

两型社会；失地农民；社会保障

随着长株潭“两型社会”建设的推进和“两新”（新型工业化和新型城镇化）战略的实施，涉及到许多农村土地的开发利用，涉及到实施“城中村”改造和“迁村腾地”试点等，导致大量土地被征用，出现了大批的失地农民。据调查统计，长沙市仅2004年至2007年城市建设征地就有约8万农民失去了土地；湘潭市截止2010年4月失地农民总人数达132088人；［1］至2009年10月株洲市石峰区有失地农民10540人。失地农民作为一个既有别于农民又不同于城市居民的边缘化群体，他们的合法权益该如何保护？该如何保障他们未来的生活？如何构建和创新长株潭失地农民的社会保障制度等等，是长株潭“两型社会”建设中必须面对和解决的问题。我们通过对长株潭部分地区失地农民社会保障情况实地调研，力图为失地农民社会保障制度构建提供有益参考。

一、长株潭失地农民社会保障现状实证分析

长株潭失地农民的社会保障具有与全国其他地区的一些共性，但也因为 推进“两型社会”以及建设新型工业化和新型城镇化的目标具有一些自己的特点。

⒈失地农民参加社会保障比例低，保障方式不均衡，保障水平不高。调研中发现，除长沙市一些比较发达的地区外，约60%的失地农民没有参加任何社会保障，有的地区这一比例甚至高达75%，即使参加了社保少数失地农民也仅限于最低生活保障和农村医疗合作保险。而且参加的社会保障水平不高，比如最低生活保障（未退休人员），平均每月不到200元。在调查中，有64%的失地农民对社保体系很不满意，认为社会保障程度低、覆盖面窄、社会保障力度弱。

如在长沙市岳麓区调查时发现，失地农民基本未纳入城镇管理社保体系，普遍存在失地农民养老无可依、失业无保障、生病无保险现象；农村最低生活保障虽然覆盖了一部分农村的最困难人群，但农村低保金额偏少，与城市低保相比差距最大的有两倍之多。据调查，该区失地农民购买社保的不到500人，比例十分低，且有关单位和部门对这一方面的监管机制仍不够不完善。

又如对株洲市石峰区的清水等四个村的调查，共有3659位失地农民，只有74．8%的农民参加了新型农村合作医疗保险，而养老和失业保险的参保率均为零。

⒉用补偿或者货币安置方式代替社会保障依然比较突出。与全国大部分地区相似，虽然长株潭在推进“两型社会”建设、解决失地农民社会保障问题中进行了一些尝试，也出现了一些新的模式或典型做法，但更多地还是沿用上世纪90年代的货币补偿或安置 （对失地农民的土地、拆迁、劳动力安置等进行一次性补偿）方式解决失地农民问题。例如，湘潭市征地主要是采用现金一次性补偿方式，大多按照政策一次性补偿到农民手中。即使是货币补偿或安置，也存在土地补偿不规范、不统一，补偿标准过低等问题。如，按照湘潭市政府2005年27号文件规定，一亩耕地全部三项补偿约3．6万元左右，其中用于对被征用者生活保障的劳动力安置补偿只有大约1．2万元，如按城镇职工基本养老保险最低标准一次性缴费，需缴将近4万元，虽然从2009年有的征地补偿提高到每亩9万元，但由于人多地少，平均到每个人的补偿就相当少了。而长沙市黎托乡由于实施补偿新政策，农民仅房屋拆迁补偿就由每平方米1500元提高到每平方米2050元，补偿标准提高了40%，同时每人可以以900元/平米价格购买70平米的住房。

可以说，单一的货币补偿方式只是为失地农民提供一段时期内必要的生活补偿，很少或者根本没有考虑到失地农民的社会保障，特别是养老保障和医疗保障问题，同时，偏低的征地价格满足不了建立失地农民社会保障制度的需要。特别是一些大龄失地农民再就业非常困难，征地补偿费远远不能取代以往土地所具有的“最后的保障”功能，在市场经济条件下，有限资金难以为失地农民再造一个可持续生计保障。

⒊部分失地农民再就业困难，影响了社会保障制度的构建。在调查中发现，失地农民的素质（学历、技能等）、所处地域、征地安置方式、政府行为等是影响失地农民的再就业的重要因素，大部分失地农民的就业状况相当严峻。由于失去土地这个最后的保障，在社会保障体系尚未建立健全的情况下，失地农民一旦未能就业，便没有了任何生活来源和社会保障，因此，就业直接影响着失地农民的生活状况。以株洲某社区为例，截止2009年4月，该社区1248名失地农民中，劳动年龄段内有858人，其中目前暂无业和处于失业状态的747人，失业率高达87%；据调查统计，2009年底以前，湘潭市全市失地劳动力83329人，无业在家达23151人，占27．8%。其中，湘潭市九华示范区某乡地处长潭结合部，可以说地理位置比较优越，至2009年底16088名有劳动能力的失地农民中，在家待业的达5974人，占37．1%。

⒋失地农民期望尽快完善社会保障制度。对农民而言，土地承载着生产资料和社会保障的双重功能，在土地未被征收、征用等之前，土地是“农民社会保障的载体”和农民“家庭最基本的经济基础”，［2］他们参加社会保障的意识较弱。一旦土地被征用，农民就意味着失去了最基本的生活保障，失地农民成了“种地无田，上班无岗，低保无份”的“三无”人员，社会保障成了失地农民的后顾之忧。而单一的货币安置或补偿方式并不能解决失地农民的社会保障。失地农民深深懂得，为了保障未来的生活、工作等，除了就业外，必须依靠健全的社会保障制度。

据调查，长株潭失地农民中有74．41%希望参加养老保险和医疗保险，有45．24%希望参加失业保险，有34．01%希望参加生育保险，有29．96%希望参加工伤保险。［3］可见失地农民对社会保障的需求，特别是养老保险和医疗保险的需求十分迫切，这也反映了失地农民对未来生活不确定性的担忧。

⒌政府部门高度重视失地农民的社会保障，勇于探索。长株潭在推进“两型社会”建设、加快城市化进程的同时，充分利用国家给予 “两型社会”综合配套改革试验区的政策和机会，提出了建设新型工业化和新型城镇化的目标，加快推进长株潭城乡一体化。在上述背景下，长株潭各级政府充分认识到失地农民社会保障制度建设对于“两型社会”以及社会和谐稳定的重要意义，高度重视对失地农民合法权益的保护，力图实现失地农民与城市居民享有同等的社会保障。

长株潭在学习借鉴全国的先进经验基础上，积极探索，大胆创新失地农民社会保障。首先是制度上创新，先后出台了相关的法律、政策。如，2008年长沙市政府颁布了 《关于完善失地农民社会保障办法有关问题的通知》，大力推进失地农民社会保障与现行的城镇社会保障制度的融合；2010年7月1日，长沙市开始实施《长沙市城乡居民基本养老保险办法》，统一了城乡居民基本养老保险；2007年和2008年，株洲市和湘潭市政府先后制定了 《失地农民就业培训和基本生活保障试行办法》等。其次，在具体实践操作上探索失地农民的社会保障，积累了经验，形成了一些具有本地特色的失地农民社会保障模式，有力促进了“两型社会”建设。

二、长株潭失地农民社会保障的主要模式

⒈长沙黎托模式。又称“武广模式”。2007年，武广客运专线长沙站在长沙市雨花区黎托乡正式启动建设。此项目共涉及该乡10个行政村11平方公里区域，征用了该乡1万多亩土地，随之出现了2万多名失地农民。在拆迁安置失地农民过程中，雨花区在市委、市政府的领导和支持下，在原有的“洞井模式”、“莲湖模式”的基础上，积极试点、探索，实践了以“一纳入两转变三同步”（失地农民纳入城市居民社保体系；集体土地转变为国有土地，农民转变为市民；拆迁、安置，社保同步启动）为主要特征的新模式。其中，一纳入即失地农民分年龄段纳入城市居民社会保障体系。失地农民按法定劳动就业的三个年龄段分别实行一次性基本生活补偿，参加基本医疗、养老保险和纳入城市最低生活保障等三种方式；市财政设立失地农民社会保障资金专户，资金的25%来源于土地补偿费，其他来源于经政府批准提高的安置补助费、失地农民社会保障资金的利息和其他增值收入及土地出让金。由于实行社会保障新模式，失地农民拆房腾地完毕后，即纳入城镇社会保障体系，享受养老保险、医疗保险等待遇，每月可领取基本生活保障费用，保障了失地农民的合法权益，也确保了武广项目的顺利推进。

⒉株洲天元模式。株洲市天元区是2008年被湖南省委、省政府批准的全省“两型社会”重点建设的五个核心示范区之一。为全面妥善解决失地农民的就业、养老、医疗、老年生活补助费等问题，2007年，天元区在全省率先建立了失地农民基本生活保障制度，出台了《征地补偿安置及被征地人员就业培训和基本生活保障实施办法》、《被征地人员医疗保险细则》等政策文件，在失地农民的养老、医疗、生活补助等制度设计方面进行了大胆突破，一次性为“征转分离”失地农民办理了村民转居民手续，比较系统地解决了失地农民的长远生计问题。其主要具体做法：⑴被征收土地的农民根据不同年龄，可以分别享受10－15年的企业灵活就业人员养老保险补贴，其中女45周岁及以上、男50周岁及以上，一次性为其补贴25142元补建补缴养老保险15年；⑵已达到退休年龄的人员可以拿到410至500元的退休金，可享受个人免费的城镇居民医疗保险；⑶女16周岁至55岁，男16周岁至60岁的人员，享受株洲市城镇灵活就业人员医疗保险待遇，个人只需缴纳基数的2%和每年100元大病互助费，其余3%政府予以补贴；⑷对女45周岁至55岁、男50周岁至60岁的人员设置了基本生活补助费制度；对年龄偏大的人员设置了可供选择的老年生活费制度。

2009年，全区共有5800名失地农民参加了养老保险，18l3名失地农民参加了医疗保险，失地农民社会保障水平逐年提高。社保资金由用地单位缴纳，在土地报批时按20元 /m2（即13300元 /亩）收取。天元区还建立了区、街道（镇）、社区（管理处）三级协作的失地农民社会保障网络。

⒊湘潭岳塘模式。据调查统计，截止2009年底，湘潭市失地农民涉及全市五个县市区（含九华、昭山示范区）47个乡镇，282个村，失地农户38106户，失地总人数132088人。2007年，湘潭市出台了《失地农民就业培训和社会保障试行办法》，率先在岳塘区开展失地农民社会保障试点，并逐步铺开，渐次推进。岳塘区霞城乡联合村、下摄司村等五个村44个组，因为湘钢扩建项目征地拆迁，失地农民达5000多人。失地农民的社会保障工作采取市统筹、区操作、乡村配合的模式，严格按照市政府相关文件精神确定参保对象，严把进口关，确保公平、公正、公开。截至2010年底，岳塘全区7138名失地农民中，已有1107人参加了社会保障，2140人参加了社会保险。

上述模式代表了长株潭在失地农民社会保障方面的探索和实践，具有一定的借鉴意义，对维护社会稳定、促进社会和谐、推进“两型社会”建设产生了积极作用。但是我们也应该看到，上述的模式只是涉及失地农民社会保障一个或几个方面，并不系统全面，具有很强的地域特性，有的模式还比较落后，难以在长株潭全面推广。［4］

三、长株潭失地农民社会保障制度的设计与创新

⒈充分认识构建失地农民社会保障制度对于 “两型社会”建设的重大意义。长株潭“两型社会”建设是一项前所未有的事业。我们认为，“两型社会”建设的成败，标志之一是失地农民社会保障制度的构建与否。社会保障问题事关广大农民的切身利益与社会的安定团结，若处理不当，会引发一系列的社会问题，不利于社会主义和谐社会的构建。

建立健全失地农民社会保障制度，是科学发展观和以人为本的必然要求，是公平正义的必然要求，是实现失地农民生存权和发展权的有力保障。对于长株潭“两型社会”建设来说，解决好失地农民的社会保障问题，有利于消灭城乡差别，实现城乡统筹发展，加速实现长株潭新型工业化和新型城镇化，有利于长株潭“两型社会”的顺利推进，同时，建立健全失地农民社会保障制度，也是“两型社会”建设的应有之义，是实现长株潭城乡一体化的突破口，是长株潭“两型社会”顺利实施的保障，是维护社会稳定的必然选择。

⒉契合“两型社会”建设，结合长株潭实际，创新制度设计。国家设立长株潭“两型社会”综合配套改革试验区，本身就是一种创新，也是一种探索。构建长株潭失地农民社会保障制度，制度设计创新是前提，一定要运用法制化手段，实现社会保障法制化。长株潭各级政府部门应该抓住“两型社会”建设这一历史机遇，大胆探索、实践，进一步创新失地农民的社会保障制度。要在全面梳理党和国家有关失地农民社会保障法律、政策的基础上，设计、制定出富有实践指导意义、应用操作性较强、体现长株潭“两型社会”建设特点，符合失地农民利益、兼顾国家和社会利益的法律法规政策，逐步建立统一的长株潭城乡一体化的社会保障制度，真正解决农民包括失地农民的社会保障问题。我们认为，具体制度的设计创新应在以下几个方面突破：⑴城乡社会保障体制；⑵农村社会保障品种和社会保险范围；⑶失地农民社会救助制度；⑷城乡一体的社会保障体系等等。

⒊确立目标，逐步构建统一的长株潭三地城乡居民社会保障体系。长期以来由于我国城乡的二元经济和社会结构以及农村的户籍制度等因素，农民天然地被排斥在各种社会保障制度之外。长株潭在解决失地农民问题过程中，应该确立构建长株潭一体化、城乡统一的社会保障体系的目标，为国家社会保障制度建设提供经验和参考。同时，要按照失地农民市民化这一目标导向，从实际出发，设计一个相对接近的、便于今后与城镇社会保障体系相衔接的、能按社会保障制度基本运行规律运作的方案，因地制宜、分层次、分步骤、循环渐进地推动统一的长株潭三地城乡社会保障体系构建。

我们认为，上述目标可以分三步走：第一步，长株潭三地分别建立统一的城乡居民养老保险、医疗保险以及最低生活保障制度。目前长沙市已经统一了城乡居民（含失地农民）的基本养老保险。第二步，长株潭三地分别统一城乡居民的失业、工伤、生育保险，并逐步统一其他社会保障如临时救助、教育救助、大病医疗救助、司法救助等。第三步，根据长株潭经济社会发展的融合程度，建立统一的长株潭三地城乡居民社会保障体系。对于第三步，也要逐步实现，首先，构建长株潭统一的养老保险制度；其次，构建长株潭统一的医疗保险制度；再次，构建长株潭社会救助制度和其他社会保障制度，并建立各市区县、乡镇（街道）、村（社区）三级统一的社会保障网络。

⒋把握重点，优先推进失地农民社会保障养老保险和医疗保险。从失地农民生活现状分析，不管是有劳动能力还是丧失劳动能力的失地农民，最担心的不是就业，而是丧失劳动能力以后的养老、医疗问题。为此，从建立适应失地农民不同群体或不同生活风险要求的独立社会保障项目入手，按照失地农民遭遇风险的程度不同，可以考虑先建立养老保险，其次是最低生活保障制度，再次为医疗保险，最后为失业保险。

养老保险的重点对象是：劳动年龄段内和已达到养老年龄线以上（男60周岁以上，女50周岁以上）的失地农民。对已经达到养老年龄线以上的失地农民，可直接实行养老保险。对劳动年龄段内的失地农民，为其建立个人专用账户，按不同年龄段一次性或分批缴足基本养老保障费用，政府、集体和个人出资部分一并记入个人专用账户。对征地时未达到劳动年龄段或在校学生（通常为未满16周岁），可按征地补偿规定一次性发给安置净补助费，当其达到劳动年龄或学校毕业后，即作为城镇新生劳动力直接参加城镇职工基本养老保险。

最低生活保障是国民应该享有的基本权利。失地农民基本生活保障对象不是全部失地农民，而是失地农民中基本生活无保障人员。将符合条件的失地农民纳入城市最低生活保障体系，尽早实现农保到城保的接轨，并做到应保尽保。

要建立健全多元医疗保障制度。失地农民转化为城镇居民后，应尽快将其纳入城镇居民合作医疗保障体系；没有转化为城镇居民的，重点完善新型农村合作医疗，尽快建立大病保险制度，建立国家、集体和个人共担机制，完善慈善、捐助机制，充实失地农民医疗救助基金，使失地农民享受到可靠的医疗保障。

⒌夯实基础，创新失地农民社会保障基金的筹集和监管。筹集失地农民社会保障基金是建立失地农民社会保障体系的关键。要创新失地农民社会保障基金的筹措机制。要通过立法，设立长株潭统一的失地农民社会保障专项基金，并多渠道筹措长株潭农村社会保障资金；坚持国家、集体经济组织和失地农民个人三方合理分担失地农民的社会保障基金。现阶段长株潭失地农民社会保障基金筹集渠道可以包括：政府财政拨款＋政府拍卖土地的净收益＋土地增值收益或级差收益＋土地补偿费＋开发商或企业出资＋失地农民出资（可以从征地补偿款中预先扣留）＋捐献＋基金投资收益等。

要改革、创新失地农民社会保障基金的营运及其监督。据调查，目前长株潭现有的社会保障基金大部分采用计划行政管理，由政府相关部门经营管理及其监督，经营和监督没有分开，这种做法不利于基金的安全和保值增值。因此，应参照国际通行的做法，分开设置失地农民社会保障基金的监管机构与经营机构，前者负责对后者的监管和对社会保障市场的调控，后者负责基金的筹集、投资运营和保险金的发放等。在基金的经营管理机构的选择上，建议引入基金管理机制，通过招标的形式，交由专业投资管理公司进行基金投资运作，并采取投资方式多元化策略降低运营风险，以实现失地农民社会保障基金的保值增值。要以法律法规为基础，将基金运营、监管等纳入法制化的轨道并使其依照市场经济规律规范化运作。

［1］http： //www．hunan．ngx．net．cn /zonghexinxi/zonghexinwen /t20100618＿72341．htm［EB/OL］．

［2］李亚华．解决失地农民保障问题的几点思考［J］．武汉大学学报（哲学社会科学版），2004，（03）．

［3］向燕子，贺丰，李长春．论长株潭一体化进程中失地农民社会保险制度建设［J］．中南林业科技大学学报（社会科学版），第3卷（03）．

［4］湖南商学院失地农民研究课题组．长沙市失地农民安置创新研究——论G－D－F五位一体复合安置模式的构建 ［J］．企业家天地·下旬刊，2009，（06）．

（责任编辑：徐 虹）

“Two Type Society”Social Security under the Background of Empirical Studies Land－lost Farmers——For Example in Changsha－Zhuzhou－Xiangtan

Tang Zhengqiu，Liu Xuejun

Social security of the farmers is changzhutan “two type society” construction in an assignable problem．Constructing social security system of landless farmers，Since “the construction of two type society” for defendants，Also the “two type society” smooth implementation of security．Should be analyzed carefully changzhutan and accurately grasp of social security of the farmers，the status and the characteristics of the，Through legislation，From system design innovation of the farmers social security；To establish targets，grasp the key，laying solid foundation，Actively explore construct changsha－zhuzhou－xiangtan urban and rural integration of social security system．

Two type society；Lost－cropland peasants；Social security

D632．1

A

1007－8207（2011）08－0051－04

2011－04－15

唐政秋（1964—），男，湖南华容人，长沙民政职业技术学院教授，研究方向为社会保障法；刘学军（1969—），男，湖南长沙人，长沙民政职业技术学院讲师，研究方向为经济法。

本文是湖南省哲学社会科学基金课题 “长株潭两型社会建设背景下失地农民社会保障制度研究”的阶段性成果，项目编号：09YBB023。