劳动公益诉讼：工会参与的困境与对策

宋汉林

（安阳师范学院政法学院，河南安阳455000）

劳动公益诉讼：工会参与的困境与对策

宋汉林

（安阳师范学院政法学院，河南安阳455000）

随着社会的发展，劳动权利保障被视为民主、法治不断得以完善和发展的标志之一。工会参与劳动公益诉讼有利于扩大司法功能、节约司法资源、强化企业社会责任和实现劳资利益均衡。当前我国工会面临职能错位、组织异化、责任虚化等外部环境制约和劳动公益诉讼配套程序缺位的现状，工会参与劳动公益诉讼困境凸现。为保障工会有效参与劳动公益诉讼以实现维权职能，应强化外部体制保障，实现工会职能转变和组织结构转化，落实集体协商制度；应完善诉讼程序保障制度，明确界定劳动公益诉讼的受案范围，实行举证责任倒置，建立公益诉讼激励机制和废除劳动争议纠纷解决的仲裁前置程序等。

劳动权利；工会；劳动关系；公益诉讼

随着社会的发展，劳动权利保障被视为民主、法治不断得以完善和发展的标志之一。工会作为劳动者团体组织，其主要职能是代表劳动者与资方博弈，维护劳动权益。劳动公益诉讼作为劳动公益司法保障的重要制度，对工会参与诉讼提出要求，劳动公益诉讼是指为了使劳动者组织成员的公共利益能够得到司法保护，法律规定劳动者团体组织有权以自己的名义担当其成员起诉或应诉，裁判结果对组织的全体成员生效的诉讼制度。我国《工会法》第20条规定：“企业因履行集体合同发生争议，经协商解决不成的，工会可以向劳动争议仲裁机构提请仲裁，仲裁机构不予受理或者对仲裁裁决不服的，可向人民法院起诉。”该条赋予工会提起劳动公益诉讼的当事人资格；《劳动合同法》第56条重申了这一立法态度，《劳动争议调解仲裁法》亦有同样规定。但在司法实践中，却鲜有因资方不履行集体合同而工会以自己的名义提起劳动公益诉讼要求资方承担责任的案例。这并不意味着实践中所有集体劳动合同都得到了完全、适当的履行，相反，违反劳动基准、侵害劳动权益的事实却普遍存在。工会参与劳动公益诉讼机制的不完善及相关保障制度的缺位，影响了劳动权保障的法治化进程。因此，笔者不揣浅陋，对工会参与劳动公益诉讼的机理及困境进行分析，提出完善建议，以期对工会维权职能的实现有所裨益。

一、工会参与劳动公益诉讼的法理基础

（一）程序正当：保障劳动公益诉讼主体适格

追求程序正当日渐成为法治国家共同的价值取向，当事人适格理论为工会参与劳动公益诉讼提供了正当程序的法理保障。传统理论认为，原告应与案件有直接利害关系，否则即为当事人不适格。工会作为劳动者团体，与劳动诉讼利益无直接利害关系，故无当事人资格，这是依实体正当当事人理论所作出的判断。而程序正当当事人理论则提升了程序自主性，拓展了权利保障空间，承认法定诉讼担当，主张“只要具有权利保护的必要性，符合起诉和应诉的程序要求，则无论与所主张的利益是否具有直接利害关系，都应具有当事人资格，这样权利才能及时和自主的受到司法救济”。[1]毋庸置疑，劳动者的劳动基准权遭受侵害提起私益诉讼，诉讼主体适格，但作为相对弱势一方，却很难真正达到诉讼目的。工会作为劳动者团体，在不特定劳动者的基准权利受到侵害时，以自己的名义提起公益诉讼，维护劳动者权利，不但具有诉的利益，也符合程序正当当事人理论要求，应属于劳动公益诉讼的正当当事人。

（二）诉讼经济：节约司法资源，扩大司法功能

通过一个审判程序便可救济大量的被害者，既节省审判费用，又使被害人救济制度有可能实现经济上的合理性，能使诉讼由经济的自灭行为变成经济的合理行为，由殉教者的英雄行为变为经济人的计划性活动。[2]工会提起劳动公益诉讼，改变了多个劳动者提起大量单个诉讼或提起人数众多的集团诉讼的状况，赋予裁判以既判力，并将诉讼结果直接适用于所有受害者。该制度选择在实现诉讼经济上的功能是显而易见的：（1）减轻法院审判压力，节约审判资源。（2）避免当事人重复诉讼，节约当事人各方参加诉讼的总体成本。（3）避免法院作出矛盾判决，统一法律适用。（4）通过对判决既判力主体的扩张，扩大司法的纠纷解决功能。（5）参与资源再分配，影响社会公共政策的制定，扩大司法的社会功能，避免继发问题对社会秩序的影响，节约社会管理资源。

（三）权利制衡：实现利益均衡、民主表达与政治参与

相对于资方，在集体协商制度实质性缺失的背景下，劳动者明显处于弱势地位，导致实力不均衡及诉讼权利不平等，更无法产出均衡、公平和合理的判决。当司法丧失公信力，劳动者借助司法实现利益诉求表达和政治参与的目的就会落空，由劳资关系激化甚至失控引发的个体或群体矛盾使劳动者与用人单位的权利博弈演化为劳动者权利与政府权力的对抗，导致社会治理系统紊乱，极大地挑战了社会和谐。而由工会组织担当原告，代表全体劳动者提起劳动公益诉讼，则可通过集团的势能追求诉的利益，在诉讼格局上实现与资方的力量制衡。劳动者也可借助公益诉讼合理表达利益诉求，实现经济民主，弱化劳资矛盾，并在社会利益分配格局形成过程中减少利益对抗，满足自身影响政府决策和社会治理的政治参与需求，实现公民民主和理性的政治表达及政治参与，最终实现政治民主与社会和谐。

（四）利益兼顾：强化企业诚信意识与社会责任

保持劳动力价值与货币价值之间的平衡是企业面临的最困难的挑战，如果利益相关者的利益不平衡，股东价值过快最大化，企业遭受的损失将很大，如果这种关系处理得当，回报将是巨大的。[3]劳资纠纷的发生，不但使劳动者权益受损，也使企业利益、社会秩序受损。究其原因，主要是因为资方过于追求资本利益最大化，漠视甚至侵害劳动者的经济权益、经济民主甚至政治民主，忽视或规避企业社会责任而致，而劳动行政执法的消极、无力作为及劳动者私益诉讼维权的困难，也使企业违法成本过低，社会责任淡漠，利益相关者的利益分配不均衡。工会担当劳动公益诉讼，借助司法力量平衡劳资利益冲突，督促企业增强诚信意识，履行社会责任，既可维护劳动者的权益，又可避免企业利益和社会秩序因劳资冲突而受损。

二、工会参与劳动公益诉讼的困境

工会参与劳动公益诉讼，有利于实现程序正当、诉讼经济、权利制衡与利益兼顾，但我国工会面临职能错位、组织异化、责任虚化等外部环境的制约及劳动公益诉讼配套法律制度的缺位，使工会参加劳动公益诉讼困境凸现。

（一）工会参与劳动公益诉讼的体制困境

1.职能错位：工会参与劳动公益诉讼动力缺乏。从工会组织萌芽到现代工会的勃兴，维权是工会存在的唯一依据和发展的重要动因。我国工会拥有2亿多名会员和覆盖全国的庞大组织网络，但在社会转型、矛盾凸显、劳资关系紧张的今天，工会经常性工作却集中在缺乏代表性的职代会工作和组织劳动者开展文体活动等方面，被认为是福利工会，工会在激烈的劳资冲突中因维权的集体失语而备受质疑,这主要是因为我国工会的职能错位所致。首先，法律虽赋予工会维权职能，但工会组织成立的审批制及运作模式的行政化，使其实质上从群众维权组织退变为管理机关并担负管理职能，甚至首先承担着管理目标和政治目标。其次，工会是党和政府政治利益的维护者和实现者，要通过维权实现维护稳定的政治目标，加之缺乏维权传统和制度化的维权手段，维权动力存在先天不足。当劳动权益受损需要维权时，在两种职能博弈中，工会往往选择管理者角色，放弃维权职能。再次，受传统观念及实践应对偏见的影响，社会“容易将正常的利益矛盾、利益冲突、利益博弈上升到政治和意识形态层面”，[4]当劳动者的经济权利等局部利益受到侵害时，工会代表劳动者利益与资方博弈，其维权行为往往会因集团诉讼可能引起群体不稳定而被认为有损国家整体利益的实现，甚至被上升到政治层面和意识形态层面。双重角色定位使工会陷入有限双方代理的尴尬境地，无法实现劳动者利益的最大化。

2.组织异化：工会参与劳动公益诉讼力量失衡。基于历史传统和制度设计的影响，我国工会组织异化，制衡能力缺乏，使维权陷入有心无力之困境。究其原因，主要有四个方面：工会的大部分经费来源于用人单位的拨付，使其对用人单位产生经济依附，削弱了维权能力；工会干部任免实质上由用人单位决定的人事体制也是工会参与劳动公益诉讼缺乏能力的原因，实践中工会主席因维权被用人单位辞退、开除等违法行为的发生就是明证；诸多单位的工会干部由单位管理干部兼任，工会干部工资由用人单位支付也使工会干部无法摆脱用人单位经济控制，工会参与劳动公益诉讼力量失衡成为必然；我国工会组织一元化使农民工等特殊群体实质上无法加入工会，无法借助工会组织实现维权目的，也无法实现劳动者在一元工会组织维权失语后借助其他工会组织实现制度化、常态化维权的目的，实践中存在的农民工借助跳楼、使用暴力等方式维权以及出租车业、航空运输业非制度化的罢运及集体返航等事件也暴露了工会组织一元化所带来的维权困境。

3.制度局限：工会参与劳动公益诉讼责任虚化。如果一种法律被普遍性地规避，那就不是法律的有无问题而是需要什么样的法律的问题。[5]我国《工会法》第6条第2款规定，工会通过平等协商和集体合同制度，协调劳动关系，维护企业职工劳动权益；《劳动争议调解仲裁法》、《劳动合同法》亦有类似规定。但近年来，劳动者因自身博弈力量不足而选择非制度化的罢运、罢工等对抗性手段维权的事件频发，与形式化的劳动利益集体协商机制下工会的集体失语形成强烈反差。我国法律对集体争议协商机制及提起公益诉讼的规定仅停留在宣言式的法律条款层面，对工会在集体合同中的主体地位、怠于参加集体协商及怠于提起团体诉讼的责任等规定不清，对用人单位不遵守集体协商制度的实质性违法责任规定不清等都使工会参与劳动公益诉讼难于付诸实践。

（二）工会参与劳动公益诉讼的法律制度困境

我国民事诉讼方法中尚未确立公益诉讼制度，相关研究仅停留在理论争议层面。在司法实践中，司法机关对民事公益诉讼多以原告不适格为由不予受理。我国《工会法》等法律虽赋予工会提起劳动公益诉讼的权利，但却缺乏配套程序，民事诉讼的相关司法解释也囿于《民事诉讼法》无公益诉讼制度规定而无明示，导致工会参与劳动公益诉讼陷入无法可依的制度困境。

1.受案范围：法律界定不清。我国《民事诉讼法》将劳动私益诉讼纳入法院受案范围，与案件有直接利害关系的劳动者提起劳动私益诉讼不存在受案范围上的制度障碍，但对于何谓公益及工会提起公益诉讼案件的范围却无相关界定，不仅导致工会担当公益诉讼陷入制度缺失的困境，也给滥诉行为的规制带来困难。因此，界定劳动公益、明确工会提起劳动公益诉讼的案件范围是解决工会参与劳动公益诉讼法律制度困境的必然选择。

2.激励机制：制度设定缺位。如何促使与案件处理结果无直接利害关系的诉讼担当者积极参与诉讼，且不会因涉诉可能承受不利后果而放弃担当诉讼，对激励团体参与公益诉讼至关重要。工会作为劳动者团体，提起劳动公益诉讼维权是其天职，但按现行法律，起诉应预交案件受理费，败诉应负担诉讼费用，聘请律师代理案件也要付费，而工会却无法承担该类费用，我国也缺乏律师担当公益诉讼实行风险代理和胜诉酬金激励的制度环境，要求全体劳动者承担又不符合诉讼的公益性要求。激励机制的缺位也使工会参与劳动公益诉讼陷入困境。

3.证明责任：法律划分不明。民事诉讼中的证明责任指当案件事实处于真伪不明状态时所承担的不利后果。证明责任的划分，受实体义务承担、当事人举证能力强弱等因素的影响。我国《民事诉讼法》规定了“谁主张、谁举证”的一般原则和举证责任倒置的例外原则，但对劳动公益诉讼的证明责任划分却缺乏明示。工会参与劳动公益诉讼，与案件无直接利害关系，与资方信息严重不对称，同时工会作为社会法团，并不享有公权力，举证能力较弱，直接影响案件的证据收集和运用，适用一般举证原则将使工会陷入可能败诉的不利境地，直接影响了工会参与劳动公益诉讼维权的积极性。

4.诉讼程序：法律规定冲突。我国劳动争议实行仲裁前置的一元化处理模式，程序复杂、耗时较长，工会参与劳动公益诉讼，同样面临这些问题，既不符合诉讼经济原则，亦不利于劳动公益保障。按照《劳动争议调解仲裁法》之规定，申请仲裁的时效为1年，超时效则不受理；对仲裁裁决不服的，应在15日内向法院起诉，超时效的，法院不受理。我国民法则规定，民事诉讼时效一般为2年，超诉讼时效起诉的，法院应受理，若被告就诉讼时效作有效抗辩，即判决驳回诉讼请求，由此得知，前者丧失起诉权，后者消灭胜诉权。法律规定的冲突使工会参与劳动公益诉讼陷入实践困境。

三、保障工会参与劳动公益诉讼的对策

（一）强化工会参与劳动公益诉讼的外部体制保障

1.职能复位：从具有多重职能向担负单一职能转变。市场经济就是要实现资源配置中政府、市场与社会组织的合理分工与密切合作，工会职能复位的过程就是工会从国家法团向社会法团转化的过程，是工会从同时担负多种相互消长的职能向仅担负单一维权职能演进的过程。具体而言，工会职能复位应从两方面着手：其一处理好党的领导与工会社会组织职能发挥之间的关系。社会主义国家的工会是党领导下的工人阶级的群众组织，党的领导与工会行使维权职能不是对立的，二者在实现和谐劳动关系的本质目标上是一致的。因此，我们必须摒弃传统观念，不把工会依法提起劳动公益诉讼维权视为妨碍和谐劳动关系构建、激化社会矛盾的对抗行为，而应视为工会在坚持党的政治领导、组织领导和思想领导的前提下，作为社会法团独立承担消解劳资矛盾、缓解社会冲突的行为，是党的政治目标实现的社会合作方法之一。其二处理好政府管理与工会发挥社会组织职能之间的关系。政府在劳资矛盾的处理中不能仅站在劳、资某一方，但工会必须旗帜鲜明地站在劳动者一方维护劳动权益。因此，只有彻底将工会视为社会法团，消解工会职能的多样化冲突，实现工会组织成立由审批制向登记制的转变，才能改变政府对工会管制、借助工会实现政府管理职能的局面，实现政府管理职能与工会作为第三方社会组织在职能上的协作，平衡劳资利益，化解劳资矛盾，达到社会真正和谐的政府管理目标。

2.组织独立：从资方附属机构向独立社会组织转变。工会组织异化使工会参与劳动公益诉讼力量失衡，因此，应从以下方面着手，实现工会组织独立，强化工会制衡能力：改革工会经费来源机制。工会经费应主要来源于会员缴纳的会费，社会公益基金也可列入工会经费的来源渠道，避免用人单位通过经费拨付操控工会；工会干部应实现在党的间接领导下的专职化、专业化、社会化和直选化，并借鉴日本、韩国等国的做法，实行回避制度。凡代表资方利益的成员不得加入工会，避免用人单位通过人事任免权操控工会；工会干部工资应来源于工会而非用人单位，避免用人单位通过对工会干部的经济控制权操控工会；实现工会组织的多元化。劳动者可自愿选择所加入的工会组织，通过引入工会维权的竞争机制，实现工会维权职能的自我调控，避免弱势群体因缺乏有效的制度化维权机制而维权困难。

3.制度完善：从宣言式条款向落实集体协商制度转变。我国《工会法》等法律规定了工会参与劳动争议集体协商制度，但宣言式的法律条款却无法落实协商民主。因此，应从三方面着手，落实集体协商制度：首先，赋予劳动者团结权。将劳动者的集体行动权即罢工权作为实现集体协商制度的基本法律手段，促进协商民主的落实，防止用人单位拒绝协商，也避免因集体协商制度落空而引发非制度性维权乱象的爆发。其次，赋予工会当事人资格。明确集体合同中工会和劳动者共同作为当事人与资方缔结集体劳动合同，促使用人单位和劳动者严格履约，如此既维护劳动者权益，也维护用人单位合法权益，还可强化工会在集体协商机制中的法律责任，落实工会作为劳动公益诉讼正当当事人的诉讼地位，推进协商民主制度在平衡劳资双方利益冲突中的作用发挥。最后，明确用人单位违反集体合同的法律责任。一般民事违法可通过劳动公益诉讼方式落实违法责任，对严重违法的用人单位及主要责任人应落实行政责任甚至追究刑事责任。

（二）完善工会参与劳动公益诉讼的法律保障制度

1.受案范围：侵害劳动公益的案件应明确界定。首先，为防止可能出现的滥诉及恶意诉讼，应明确界定劳动公益诉讼之公益范畴，即必须满足利益保护的必要性、利益主体的不特定性、利益内容的基准性和利益实现的困难性四个基本特征方符合公益要求。其次，为防止法院拒绝受理劳动公益诉讼案件，同时约束工会提起劳动公益诉讼的消极不作为行为，应在立法中明确列举劳动公益诉讼的受案范围。当前，法律宜明确将非法限制就业权案件、整体拖欠职工工资案件、整体工资低于当地最低工资标准的案件、违反劳动保护基准条件的案件、不依法缴纳各类社会保险费用的案件及违反法定工作时间的案件列入工会提起劳动公益诉讼的受案范围。当然，对于暂无法列举的受案类型，可授权最高法院在日后以司法解释方式逐渐补充。

2.激励机制:工会提起劳动公益诉讼的负担应减轻。如果没有适当的激励机制，集团诉讼仍然不可能成为一种为公众熟悉的、实现社会理想的武器。[6]激励工会提起劳动公益诉讼，应从五个方面着手：即强调工会提起劳动公益诉讼前的先决性措施。在提起劳动公益诉讼之前，需先行向合同使用双方提出警告，若当事人接受警告，则无需提起劳动公益诉讼；劳动公益诉讼制度设计应偏重于职权主义模式，强化法院在发现案件真实中的职权，减轻工会在调查取证、查明案件事实、诉讼及申请执行等方面的负担，鼓励工会提起劳动公益诉讼维护劳动公益；实行工会提起劳动公益诉讼费用免除制度，或借鉴德国团体诉讼的激励机制，确定诉讼标的额单方面下降制度。如果工会可能负担全额或较高诉讼费用时，法院可以根据申请，命令工会单方面下降诉讼标的额而减少所负担的诉讼费用；实行劳动公益诉讼法律援助制度。将工会提起的劳动公益诉讼列入法律援助的案件范围，减轻工会支付高额律师费用的负担，鼓励工会提起劳动公益诉讼；国家应设立劳动公益基金，对工会提起劳动公益诉讼的费用支出进行必要的资助，鼓励工会提起劳动公益诉讼。

3.证明责任：实行举证责任倒置。民事诉讼证明责任的划分应当考量当事人与证据的距离远近、举证能力的强弱、实体责任的承担、举证妨碍等因素。工会担当的劳动公益诉讼中，用人单位距离证据较近，本应负有维护劳动公益的实体责任，也具有较工会更强的举证能力，在诉讼中用人单位进行诉讼证据妨碍且影响诉讼的可能性更大，加之工会与案件无直接利害关系，在信息上与资方严重不对称，且作为社团无法享有利用公权力调查取证的权力，因此，法律应规定工会参与劳动公益诉讼实行举证责任倒置，以保障工会有效参与劳动公益诉讼实现维权目的。

4.诉讼程序：取消劳动争议解决的仲裁前置程序。劳动争议解决的仲裁前置，导致诉讼程序复杂，维权成本过高，特别是引起劳动纠纷仲裁与诉讼在实体和程序法律适用上的严重冲突。因此，应改变当前劳动纠纷处理上的仲裁前置、一裁两审制度，允许工会在担当劳动公益诉讼时自由选择仲裁或诉讼，如果选择仲裁，对仲裁裁决不服的，可提起劳动公益诉讼，且仲裁时效仍按一年计算，而不服仲裁裁决提起诉讼的时效亦应延长至一年，以便与民事诉讼两年的一般时效保持一致；如果选择不经仲裁直接起诉也应当被允许，并规定诉讼时效亦为两年，且诉讼时效届满仅消灭胜诉权。该制度设计既可解决法律适用冲突，抑制程序复杂、维权成本过高的弊端，还利于工会充分利用集体协商机制化解矛盾，实现劳资利益平衡。

[1]杨荣馨.民事诉讼原理[M].北京：法律出版社,2003:136.

[2][日]小岛武司.诉讼制度改革的法理与实证[M].陈刚，译.北京：法律出版社,2001:52.

[3][英]大卫·威廉,[芬]玛利亚·西兰琶.利益相关者公司[M].张丽华，译.北京：经济管理出版社,2002:66.

[4]孙立平.消除“不稳定幻像”[J].中国卫生产业,2008,(4).

[5]冯同庆.劳动法律的中国条件——国家规制与社会权利建构之社会合作相协调[J].中国劳动关系学院学报,2010,(10).

[6]范愉.集团诉讼问题研究[M].北京:北京大学出版社,2005:77.

D925.04

A

1002-7408（2011）06-0095-04

宋汉林（1976-），男，甘肃武威人，安阳师范学院讲师，法学硕士，从事诉讼法学教学与研究。

[责任编辑：张亚茹]