信息化时代政府与社会关系的重构

贺运政，马昊

(1.华北电力大学，河北保定071003；2.中共上海市委党校科研处，上海200233)

信息化时代政府与社会关系的重构

贺运政1，马昊2

(1.华北电力大学，河北保定071003；2.中共上海市委党校科研处，上海200233)

在信息化时代，网络空间的兴起为政府与社会关系的重构提供了重要动力，网络治理是顺应社会民主政治发展的必然趋势。应通过建设一个“强政府”和一个“强社会”，做到“强强联合”，共同合作、共同治理、共同应对社会发展中的各种挑战。

政府与社会关系；重构；网络治理

政府与社会的关系,大致可归纳为四种模式：强政府与弱社会模式、弱政府与强社会模式、强政府与强社会模式和弱政府与弱社会模式。其中的“强”与“弱”，指的是政府在整个社会中的地位和发挥作用的程度，或者是社会自身的自主程度。

一、我国政府与社会关系模式及其演化

我国政府与社会关系的发展经历了两大阶段，改革开放是政府与社会关系的分水岭：

1.改革开放以前。1949年新中国成立后,在中国建立起一个了“全能主义”的国家政权，政府权力的影响无处不在，整个社会生活高度政治化，政府与社会关系开始进行根本性的重组。国家政权通过意识形态、组织结构、干部队伍以及有效的政治动员实现对社会生活所有方面的全面渗透与组织，对经济和各种社会资源实行全面垄断。政府与社会高度合一，政治、经济和意识形态三个中心高度重叠。政府将社会纳入到政府的权力体系之下，社会权力萎缩；政府与社会的权力格局以“强政府、弱社会”为特征。

2.改革开放以后政府与社会关系模式发生了重大变化。随着中国改革开放的不断深入，政府与社会关系逐渐从国家主义模式中走了出来，政府开始还权于社会，政府的权力渐渐从部分社会领域退出，而社会的力量开始积聚并壮大起来。其变化主要体现为：①个人权利的解放和发展。人们思想解放，个人就业或择业自由度扩大，消费、福利、社会保障、迁徙的权利扩大，言论和隐私权得到较大的保障；②民间社团的兴起。民间社团的数量增加，种类增多，独立性日益增大。

3.加入WTO推动政府与社会关系模式的进一步变革。WTO新规则促使中国政府以适应市场经济发展为出发点，进行政府改革，最终实现“有限政府”与“有效政府”的战略目标,也让中国政府的治理实践面对前所未有的复杂局面。WTO带来的新变化有助于中国市民社会的生长，有利于社会力量的积聚，但WTO规则对社会的要求可能使社会无力承担而陷入困境。“入世”之后，面对整体性的挑战，市场、政府、社会任何一方的“单兵作战”都难以应付WTO规则带来的冲击波。现代社会的治理模式已经向“共治”发展，多个治理主体合作的网络化治理模式成为各国的选择。

二、信息化时代政府与社会关系重新定位的可行性分析

1.网络空间的兴起为政府与社会关系的重构提供了重要动力。当人们在网络虚拟空间中自由地发表对政治生活的看法时，“非权威化”的过程也就发生了，其可预见的结果就是削弱固有的权威中心，并重建多中心的权威体系。网络空间的交往与沟通创造了新的话语权力，并不断凸现社会的力量及其制约政府的能力。哈贝马斯曾经指出，“公共领域的交往渠道是同私人生活领域相连，也就是说不仅与家庭和朋友圈子、而且是与邻居、同事、熟人等等的敏捷的互动网络相连。甚至可以说，公共领域是简单互动的空间结构的扩大、抽象化，但不是对它们的扭曲，同时公共领域也存在着远距离进行的陌生人之间的交往。”[1]450-452这种源自公共领域并不断超越公共领域的交往，“由于其影响力会使政府等国家机构注意，从而加以处理解决，因此，它又是一预警系统，是社会敏感性的传感器。”[1]445这就意味着，在网络空间兴起的过程中，中国现有的政府与社会关系格局将会受到一定程度的冲击，将会在网络公共空间开拓出崭新的沟通渠道，在交往秩序中建构新型的政府与社会关系模式。网络公共领域的兴起进一步促进了公民社会的成长，以前被结构化于政府框架之中的种种能动性和积极性，在适宜于公民社会成长的条件下走出限制，露面于公共领域，亦即公民开始广泛参加到公共生活中。这意味着在网络公共领域发生和发展的条件下，私域的范围扩大了，这多少类似于阿伦特对她那个时代公域型构问题的描述，“她用‘社会之物’(thesocial)的出现来刻画公域和私域之间的现代关系，‘在这种社会形式中，为生活起见、仅仅为生活起见而相互依赖这个事实具有了公共意义，与纯粹生活有关的活动可以具有公共性的外貌。’”[2]

网络空间的兴起要求国家与社会的界限进一步清晰，这为在新的条件下重塑政府治理奠定了坚实的基础：①网络空间在重新订定合法性基础和公共权威等概念的同时就自然地订定了多中心权威的格局，要实现良好的治理就要求化权威之间的非理性竞争为理性协商，进而达到政府与社会的合作与共治；②网络虚拟社群在形成较具独立性和自主性的权力位域后，会逐渐超越其自身的边界并扩展对其他权力位域的影响，表现为对传统官僚制原则的解构以及民主制行政原则的确立；③网络空间提供了沟通——行动的崭新模式，这种沟通——行动模式进一步影响到政府过程中，从而加快了虚拟政府的构建步伐；④网络空间促进了网络社群中的自我赋权，削弱了传统公共权威的影响力，也为网络空间中话语权力的竞争乃至垄断创造了条件，这就要求创新公共治理机制，通过积极有效的治理机制将网络极端主义的危害降至最低；⑤网络为公共领域超越主权秩序进而迈向全球话语平台提供了技术基础，并引致了全球各国政府治理结构的变化。

2.网络治理是对政府治理结构的重塑。Oakley.Kate(2002)认为网络治理就是以技术为中介，改善公共服务的提供和增进政府与社会互动的一系列过程，[3]即包括政府组织、社会组织、企业、社会公民等在内的多元治理主体，运用网络与信息技术，共同管理社会公共事务，增进公共福祉的过程。网络治理是一个网络化、数字化的集体协商过程，这个过程中包括多元行为主体、丰富可靠的信息互动、合作协商的运作程序，以问题解决机制为导向，以实现善治为总体目标，关注于解决人们所面对的共同问题，最终实现人类和人类社会的全面发展。其具体内容包含改良政府公务处理程序即电子政务、联结公民社会即电子民主、政府服务交付数字化即电子服务以及建立政府与外部社会的互动即电子社会等主要范畴。[4]“它（网络治理）不是信息技术在公共事务领域的简单运用，而是一种更多地与政治权力和社会权力的组织与利用方式相关联的社会——政治组织及其活动的方式”，[5]是对政府传统治理领域的一种延伸和拓展。

首先，网络治理打破了电子政府中治理主体的一体性而引入了多元的治理主体。“长期以来，行政主体的一体性一直被看作是一个默认的不可移易的原则”。[6]电子政府同样如此，它在很大程度上仍然是人们在政府中心论的指导下，引入技术的因素而对政府的管理与服务抱有的更为美好的期许。但在现代发展的社会环境中，面对由此带来的公共事务的高度复杂化和不确定性，单一的政府主体已经日益显得力不从心。网络治理则充分利用网络与信息技术所塑造的互动平台，纳入多元的治理主体，重构了政府与社会之间的关系，彼此在各自的核心优势范围内发挥作用，从而形成了公共管理的整体合力。其次，突破了电子政府中单一的权力流向而塑造了一个多元化的权力格局。电子政府利用其信息交流结构，更为方便、快捷地收集社会和公民的需求信息，并在此基础上作出各种决策。但在这种权力与信息的交换过程中，自上而下和自下而上仍然是权力的主要流向，政府组织仍然是唯一的，至少是处于核心地位的权力中心。但在现代社会中，政府组织必须(事实上也不得不)容纳众多的行为主体参与到管理过程中来，网络治理所塑造的则是众多结点、多个层次以及多个权力中心并存的多元化格局。虽然其中政府组织仍然对资源与价值进行权威性分配，并力图将多元的自主行动者围绕共同的政策目标组织起来，但它已不再是唯一的权力主体，而只是权力流中的一个结点并与其他主体处于平等的地位。再次，超越了电子政府中局部、片断的思维而采取的是整体和全盘的思维模式。电子政府在很大程度上仍然将政府与社会区分开来，而将其置于社会之上的管理主体地位，不同的只是管理主体引入了更多的技术而使其更为高效。而网络治理则强调走出工业时代僵化、呆板的思维方式，学会用一种新的方式将政府组织内部以及社会中各个支离破碎的部分重新整合并将其嵌入公民社会之中而形成公共管理的社会网络系统。最后，与电子政府单纯强调政府管理的电子化不同，网络治理更强调多元治理主体间的互动关系模式。电子政府在很大程度上只是引入技术要素，从而对政府内部的运作程序、行政方式、组织结构等进行全方位的革新和优化。而与电子政府专注于政府内部及政府服务范围内的变革不同，网络治理“是更广泛地用于政治、社会群体相间关系领域的政治——社会结构及其相互关系方式”，它更强调多元治理主体在一个共同平台上的互动与和谐并由此提供更好的公共服务。因此，网络治理突破了电子政府单一的工具取向，实现了公共权力向社会的回归以及公共责任在社会中的唤醒，并彰显出与社会发展相适应的民主、公平、参与等政治意涵，为社会组织及其广大社会民众发挥自身优势、行使自身权利提供了体制和机制上的保证，这对于重构我国政府与社会关系，推动我国政府的民主进程以及社会——政治结构性变革具有重要的现实政治意义，同时对于我国和谐社会的构建也具有重要的社会意义。

3.政府网络治理顺应了社会民主政治发展的必然趋势。网络治理不仅拓展了政府治理的领域，也适应了社会民主政治发展的必然趋势。随着网络对政治系统的渗透，一种新型的政治现象——网络政治出现了。网络政治由三个层面组成：[7]虚拟空间的政治现象，即虚拟政治；网络对现实政治生活的影响；现实政治主体对网络社会的能动的反作用。三者有机统一，由此在网络空间中形成了一种新型的政府与社会互动关系。

网络政治促使民主政治的发展呈现新形式，即网络民主。网络民主是民主政治更高层次的发展。网络民主所具有的直接性、平等性、便捷性等新特点使网络时代的政治民主具有不同于传统代议制民主的优越性。第一，网络民主为公民的政治参与营造和发展了新的公共领域。在公民如何参与政治交流、影响政治进程方面，哈贝马斯提出了“公共领域”的重要概念。“公共领域”是指在相对独立于国家政权之外的公民社会中，各种利益团体可以就关系自身利益的问题进行广泛的政治辩论、交流，从而影响政治进程。哈贝马斯提出了媒体在公共领域中占据中心地位的观点，认为媒体是公民参与社会政治活动，形成公共舆论，影响公共决策的重要工具，是公共领域形成发展的重要力量。而网络媒体极大地延展了公共领域。第二，网络民主为公民的政治参与提供了新的途径与方式。传统的政治参与仅限于投票、官民个别接触或信访等几种简单的途径，并且在很大程度上依赖于报纸、电视、电台等传统的信息传递渠道。而网站技术则大大改善了政治参与的这种状况。公民通过电子邮件、公告板、讨论组和网络会议等方式参与政治生活。第三，网络民主提高了民众政治参与的兴趣和能力。人们对代议民主制的批评常常集中于这一点：代议民主制是“有限的政治参与”，而且权力和资源分配的不平衡以及阶级、性别和种族的不平等的存在，使得“强有力的游说组织能动用各种资源来影响政府的议程，而无资源的组织和公民无法影响政府的政策和过程”，[8]因而公民对政治参与的热情与兴趣不高，在号称“最民主国家”的美国，经过一场激烈而昂贵的选举战后，投票率能达47%便是一个不错的结果。政府上网突破了传统媒介由于时空间隔造成的信息传输的种种障碍，为民众的政治参与提供了更加便捷的渠道；网络的开放性和平等性也极大地激发了民众政治参与的热情。

三、网络治理理论的现实应用：“强政府、强社会”模式

“强政府、强社会”的模式是我们的一个选择，这种选择不仅有国内经济和社会发展的现实基础，也有网络治理的理论支持。所谓网络治理指的是为了实现与增进公共利益，政府部门和非政府部门（私营部门、第三部门或公民个人）等众多公共行动主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务的过程。

网络治理涉及四个核心理论要素：

（1）多中心公共行动体系，即是指处于平等地位的多个中心和组织机制治理公共事务，提供公共服务。在多中心治理机制中，打破了政府作为唯一管理主体和单一权力中心的现状，在政府、市场这两个中心之外引入社会，作为第三个中心，实现管理主体和权力中心的多元化，以解决不同范围内的公共治理问题。只有实现政府与社会的合作与互动，通过两者互换资源、共享知识、采取有效的集体行动，才可能达到预期的治理效果。

（2）反思理性的“复杂人”。管理理论往往建立在基本人性假设上，网络治理理论作为管理理论的一种，认为公共行动者，无论是政府还是社会都是具有独立决策能力、能够计算成本收益的理性人，但又不是传统经济学上的完全的理性人或经济人，而是能够自主决策，受环境影响易犯错误和改正错误、受社群的非正式规范约束的社会人、复杂人，具有理性有限这一人性特点。为了克服有限理性的先天不足，政府和社会在利害相关的网络中，学会约束各自的不合理要求，通过持续的对话调整各自的行为，在相互尊重对方利益的基础上采取合作行动实现共同利益。

（3）合作互惠的行动策略。在网络治理中，每个行动者所做的事几乎都会对其他行动者产生影响，所以行动者在考虑个人的行动策略时都会考虑其他行动者的选择。无论政府还是社会，为了扩大从集体行动中获利的空间，都会在不断地互动中逐渐放弃“单独行动”策略，转而采取合作策略。政府会本着“有限政府”和“有效政府”的理念，放权于社会；而社会则会承担起更多的职责，积聚出更强大的自治能力，保持同政府的愉快合作；政府与社会充分互动，形成合力，进行共治。

（4）共同学习的政策过程。网络治理中的政策是公共行动者共同学习的产物，而不是中央政府自上而下的过程，有参与特定政策领域的相互依存的公共、准公共和个人行动者组成政策网络，在其中，各种治理主体通过对话和协商，努力增进合作，在改善互动关系的同时达成各方都可接受的政策方案。这就是公共行动者集体学习产出政策的过程。共同学习的政策过程，实际上就是国家的权力向社会的回归。网络治理的过程就是一个还政于民的过程，网络治理离不开政府，更离不开公民。

[1][德]哈贝马斯.在事实与规范之间[M].三联书店，2003.

[2][德]哈贝马斯.公域的结构性变化[M]//.邓正来,J.C·亚历山大.国家与市民社会.中央编译出版社,2002：142.

[3]陈祥荣.电子政务与电子治理[J].成都行政学院学报，2005,(5).

[4]刘邦定.电子治理引论[M].北京：北京大学出版社，2005：43.

[5]王浦劬，杨凤春.电子治理：电子政务发展的新趋向[J].中国行政管理，2005,(1).

[6]张康之.公共治理：社会治理中的一场革命[J].北京行政学院学报，2004,(6).

[7]刘文富.网络政治——网络社会与国家治理[M].北京：商务印书馆，2002：10.

[8][英]安德鲁·卡卡贝兹·娜达，K·卡卡贝兹·库兹敏.凭借信息技术重塑民主治理——一个日益值得商榷的议题[J].人大复印资料(政治学)，2004,(2).

C91

A

1002-7408（2011）02-0039-03

贺运政（1981-），男，山东单县人，华北电力大学团总支书记，硕士；马昊（1981-），男，山东单县人，中共上海市委党校科研处，行政管理专业硕士。

[责任编辑：孙巍]