深刻认知防止利益冲突的廉政智慧以驱动反腐倡廉的制度创新

●潘克森

深刻认知防止利益冲突的廉政智慧以驱动反腐倡廉的制度创新

●潘克森

本文在总结防止利益冲突的廉政启示和我国具体实践的基础上，从建立立法体制、确保有效监督、强化教育措施、营造文化氛围和提升网络媒体监督功能等方面探索防止利益冲突的制度创新。

防止利益冲突；廉政智慧；反腐倡廉；制度创新

利益冲突，已经在世界范围内引起了广泛关注，治理和防止利益冲突被公认是维护政府清廉、预防公职人员腐败的一项重要措施。重视防止利益冲突的理论研究，深刻认知防止利益冲突的廉政智慧以驱动反腐倡廉的制度创新，是当前提高反腐倡廉建设科学化水平的有效途径。

一、防止利益冲突的廉政启示

（一）防止利益冲突的域外视角。所谓“利益冲突”，就是指公职人员所代表的公共利益与其自身所具有的私人利益之间的冲突。防止利益冲突，通俗的说法就是阻隔和预防利益冲突问题的发生。从域外的视角看，西方对利益冲突问题的认识经历了重视行政与政治之间的利益冲突、行政行为与行政责任之间的利益冲突，再到公共权力与私人利益之间的利益冲突三个阶段。而真正使用“利益冲突”这一概念始于第二次世界大战期间，“特别是在美国‘水门事件’后，美国的学校、医院、科研机构等部门也日益关注工作人员的职业伦理问题，纷纷制定了防止利益冲突的法律法规。此后，西方国家兴起了研究利益冲突等伦理问题的热潮。”[1]可以说“水门事件”是利益冲突真正成为一个廉政理论问题的标志。现代美国的反腐败机制在很大程度上就是围绕“利益冲突”这个概念建立起来的。“美国人把利益冲突看作是最重要的腐败源泉，利益冲突的存在还会威胁到公众对政府官员决策客观性的信心。”[2]美国人在防治腐败方面有两个重要的基本假设:“一个是人性恶，任何人无论有多么高的道德水平，都会受到私人利益的诱惑，因此仅仅靠道德教育是不能防止腐败的；另一个是反腐败不仅要依靠事后惩罚，更重要的是要依靠事前阻止，即：不造成利益冲突的可能性。”[3]为此美国政府制定了许多“资格限制”、“财产申报”、“退休冷却期”、“出售财产”和“行为限制”等防止利益冲突的法律法规。加拿大政府专门制定了防止利益冲突的《利益冲突法》、《公务员利益冲突与离职后行为准则》、《加拿大公共服务的价值与伦理规范》等法律和规范，较全面地规定了公务员廉洁行政、防止利益冲突的原则和要求，提出了解决利益冲突的措施和办法。此外，英国、德国、日本、韩国、新加坡、中国香港等国家或地区制定了防止利益冲突的法律规范对公职人员进行规制，并设立专门机构受理。这些廉政举措有力推动所在国廉政建设特别是公职人员廉洁从政的情势。

（二）防止利益冲突的廉政启示。1.利益冲突是普遍的客观存在。只要存在公权和私权、公利和私利，总会发生矛盾和冲突，特别当公权、公利在没有任何制衡的情况下，绝对的权力就一定产生绝对的腐败。2.防止利益冲突是世界性的命题。联合国等国际组织也非常重视利益冲突问题，正在通过国际立法来防止利益冲突的发生。2003年10月31日第58届联合国大会通过的《联合国反腐败公约》中就明确使用“利益冲突”这个廉政用语，其中第七条第四款就规定：“各缔约国均应当根据本国法律的基本原则，努力采用、维持和加强促进透明度和防止利益冲突的制度。”我国已于2005年10月加入该公约，这些公约内容对我国廉政建设和反腐败工作同样适用。3.现在国际上普遍认同有效防止利益冲突的内容主要有：财产申报、利益回避、礼品登记、限制兼职、限制经商、离职后从业限制、防范信息兜售等行为。而世界通用和常见利益冲突限制有：（1）回避。上自国家元首，下至一般公职人员，不管是任职还是公务活动，凡可能对公职人员或眷属带来或造成优惠的情况都应当避免，其中特别是公务员更应回避。（2）财产申报。任职之初，公职人员应向有关部门书面报告个人及其直系亲属的财产、股票、社会兼职等情况，廉政监管部门要对申报内容进行详细审查，如发现可能构成实际或潜在利益冲突的资产，都要依法进行处理。（3）离职限制。防范公职人员退休或辞职后到私营单位“发挥余热”，由此可能带来新的利益冲突。（4）资产处理。如果拥有的个人财产与继续所履行的公权可能发生真实或潜在的冲突，公职人员可选择卖掉资产或隐名信托出去，即由政府安排其资产委托给本人不知名的他人经营。总之，不管是从国际反腐败接轨的角度，还是从我国反腐倡廉的现实需要出发，我们都应该深入研究防止利益冲突的有关内容或法律法规问题。

二、当前对防止利益冲突的认知

（一）对我国防止利益冲突的解读。2000年1月3日中央纪委第四次全会提出“省（部）、地（厅）级领导干部的配偶、子女，不准在该领导干部管辖的业务范围内从事可能与公共利益发生冲突的经商办企业活动”[4]。这是我国最早提出并使用“利益冲突”一词。2009年9月18日党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》中提出要“建立健全防止利益冲突制度，完善公共资源配置、公共资产交易、公共产品生产领域市场运行机制”。2010年1月18日《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》（以下简称《廉政准则》）的颁布施行说明党和国家已经进一步将“利益冲突”理论在实践中具体化和规范化。《廉政准则》详细规定了党政领导干部从政行为八大方面的“禁止”，提出了52个“不准”，其中有的条款着重体现了防止利益冲突的精神。

（二）深化防止利益冲突的认知。从防止利益冲突的角度而言，容易产生腐败的不外乎有两种公权力：一种是显性腐败，一种是隐性腐败。

就显性腐败来说，一是个体的显性腐败。已由法律法规和不断出台的党纪政纪等法规性文件来规范、约束和处罚。二是部门利益的团体腐败，这似乎还是法律法规的盲点。所谓部门利益，就是政府相关部门拥有的一种偏离了公共利益的不正当的小团体利益，那些带有行业垄断性质的“政府部门拥有广泛的行政权力和公共资源，具有分割社会财富的特权和便利，一旦缺少相应的监督或者制衡，极易背离公共利益，异化为谋取个人利益的工具。”[5]特别在行使公权力的过程中国家的整体利益会不知不觉地被侵蚀，公权力会异化为部门谋取私利的显性的工具，这是一种打着为“公众服务”光鲜面孔下更为普泛和隐秘的群体性“利益冲突”。如审批权、许可权、罚没权、收费权、配额分配权等直接干预经营活动和分割社会财富的权力，极易被公开演变为个人或小团体寻租的机会。

从隐性腐败来讲，一是职位权力腐败，主要发生在具有自由裁量的行政职能和职权的公共资源配置、公共资产交易、公共产品生产等领域，若没有实体性或程序性规范和公开的制度制约，那么地位越高就意味着自由拍板的裁量权就越大，由利益冲突引发的腐败概率就越高，这多半是一种隐性的个体腐败，相关的法律法规已作相应规制。二是企事业或垄断行业的公职人员利用自己掌握的职业资源和权力谋取私利，即通俗的说法是一种靠山吃山靠水吃水的“利益冲突”现象。如医疗卫生部门的医药购销中的商业贿赂、医疗服务中的处方回扣、收取红包等利益冲突。且这些利益冲突行为日趋复杂化、隐蔽化、智能化，急切需要用切实可行的防止利益冲突的法律法规和制度来进行规制、约束和处罚。

三、探索和推动防止利益冲突制度创新

（一）建立健全防止利益冲突的立法体制。制度建设具有根本性、全局性、稳定性和长期性的特点，防止利益冲突的制度建设既是党和国家法制建设的重要方面，又是反腐倡廉建设的重要保障。不论是显性的还是隐性的利益冲突，不论是职位权力还是职业权力的利益冲突，不论是群体性还是个性化的利益冲突，当务之急，就是要参照国际上许多国家通行的有效的做法，结合我国传统文化的背景和立法实践，尽快制定专门的“防止利益冲突”法律或法规，也就是说除在刑法、行政法和其他部门法中规定有关惩治和预防“利益冲突”的专项内容外，再制定独立的、综合性的和单行的“防止利益冲突法”，哪怕是先制定“防止利益冲突条例”等法规先予试行，试行到一定的时候再上升为法律。因为只有法律法规才能从法理和实践上，保证上自国家领导人，下至普通的公职人员，包括企事业单位所有“吃皇粮”的公职人员都能一视同仁地或透明度很高地实施“回避”、“财产申报”、“离职限制”、“限制三公消费”和“资产处理”等防止利益冲突的规定和措施，唯此才能从根本上解决以往防止利益冲突的措施事实上已存在“推不动”的问题。

（二）确保利益冲突问题得到有效的监督。我国目前已形成由党内监督、人大监督、政府内部监督、政协民主监督、司法监督、公民监督和舆论监督组成的具有中国特色的监督体系。在这个监督体系中既有刚性监督，又有柔性监督，还有亦刚亦柔的监督。而“防止利益冲突”的法律法规体系一旦确立，就要把其清晰的、明确的和可操作性的法律精神贯彻到各个监督主体中去，使各监督主体既相对独立，又密切配合，从而形成“防止利益冲突”的整体合力，特别要指定专门监督机构确保利益冲突问题得到有效的监督和防范。比如“财产申报”是“终端治腐”的一项行之有效的措施，为此我们就要在制度上从申报主体、申报范围、申报种类、受理机构、资料公开和责任追究等方面作出科学的界定和规制，确保它的实施能使公职人员的财产公开和透明，使他们的非法财产没有“隐匿之处”。

（三）探索有效防止利益冲突的教育制度。公权与私利是两种不同性质的权利，努力避免各种现实或潜在的利益冲突，防止公权私用、公权寻租和以权谋私，这是一个负责任政府清正廉洁的最起码的先决条件。公平正义、不贪不沾和服务于人民既是公职人员赖以存在的基础，也是其必须追求的价值取向。实际上，防止利益冲突不只是形而下的诸如“禁止”或“不准”之类的操作层面的问题，而更多寄寓了一种形而上的崇高的道德伦理和价值追求，既涵盖了廉政道德、廉政理念、廉政教育、廉政文化等众多内容，又涉及到必须依靠法律法规制约、舆论监督和超前防范等领域的制度作为保障体系。腐败往往是首先从思想防线突破的，因此对公职人员防止利益冲突的教育必须从“入槛”那天甚至要从“娃娃”抓起，要为公职人员道德立法，要探索有效防止利益冲突的教育制度，做到“以德育人”和“以德育官”，使公职人员深刻理解公器或公权只能公益公用，只能为民服务，绝不能私用、更不能用来谋私。特别应该借鉴美国、加拿大、德国、韩国和日本等国制定的《公职人员道德法》或《公务员道德法》等法律法规，在财产申报、礼品收受、职权行使、兼职、退休等涉及利益冲突等问题上，从法律制度层面对公职人员的道德伦理提出更高要求，有效堵塞公权私用、公权寻租和以权谋私的通道，把可能发生的利益冲突减少到最低限度。

（四）营造一种防止利益冲突的文化氛围。廉政文化具有润物细无声和潜移默化的作用，具有无声的吸引力、感召力、渗透力和心理调控功能，它能凝聚和团结广大人民群众进行党风廉政建设和反腐败斗争。如果我们能以海纳百川的包容和平和的心态不断挖掘和筛选优秀的文化因子，再有机地吸纳和融合外来行之有效的“利益冲突”的廉政文化智慧，借助“他山之石”肯定可以“攻玉”。而要从根本上防止利益冲突不仅要教育我们的公职人员恪尽职守、廉洁奉公，还要不断地在全社会营造一种人人都能自觉防范利益冲突的浓厚的文化氛围。只有这样，才能在社会转型中尽量减少和阻隔公权借助市场寻租的情况。

（五）提升网络传媒社会管理的监督功能。人民群众始终是反腐倡廉不竭的力量源泉。当然人民群众通过传统的信访举报和新闻媒体披露来对“利益冲突”进行监督，这不失是一种重要的手段和途径，但全面提升网络传媒社会管理的监督功能更是当前不可忽视的重要渠道，因为利益冲突既然是公权部门和公职人员最容易产生腐败的重要源头，那么公权部门及其公职人员在行使人民赋予的权力时，公开透明是民众得以衡量权力正当性的最重要依据，而阳光操作是公信力的最佳载体。互联网兴起和普及为人民群众监督多了一条更加快捷、更加便利和更加隐秘的通道，即便低门槛开放式的网络媒体是一把双刃剑，难免有时存在良莠不齐的情况，但只要做到依法有序引导和运用得当，正确和理性地去对待和辨识网络的反腐线索，就能推动和促进公权部门和公职人员在行使权力时必须依法阳光运作，这就发挥了现代科技全天候、不间断、无边界和实时性的监督功用，从而迫使公职人员不敢、不能和不想腐败。

[1]庄德水.利益冲突视角下的腐败与反腐败[J].广东行政学院学报，2009（12）：21-24.

[2][3]周琪.从解决利益冲突着手反腐败[N].中国新闻周刊，2006-06-05.

[4]建立巡视制度加强党内监督[A].巡视工作实用手册[C].北京：中国方正出版社，2003.375.

[5]石亚军，施正文.我国行政体制改革中的“部门利益”问题[J].中国行政管理，2011（5）：7.

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1009-928X（2011）12-0027-03

作者系江西省科学院党组成员，江西省纪委驻科学院纪检组长，研究员

■责任编辑：胡中良