新型农村社会养老保险制度：国内的成功范式与河北省的优化

宋凤轩，李庄园

（河北大学 管理学院，河北 保定 071002）

新型农村社会养老保险制度：国内的成功范式与河北省的优化

宋凤轩，李庄园①

（河北大学 管理学院，河北 保定 071002）

新型农村社会养老保险制度是按照国家加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系要求建立的，是在农村家庭养老和土地养老功能逐渐弱化后的一种社会化选择，推动了农村养老模式的转型与进步。中国幅员辽阔，在新型农村社会养老保险制度的实践中，形成了多种适合当地经济社会发展水平的区域实践。本文从保障范围、筹资方式、缴费办法和财政补贴等方面，对新型农村社会养老保险制度实践的成功范式——中山模式和宝鸡模式的基本框架及突出特点进行分析，提出了河北省新型农村社会养老保险制度的设计与实践在参保、筹资、财政补贴等机制的优化策略，以期为河北省新型农村社会养老保险制度的建设和发展提供探索、创新和优化。

新型农村社会养老保险；制度；区域实践；成功范式；优化策略

河北省是一个农业人口大省，总人口的70%在农村。由于面临人口多、地域广、区域经济发展不均衡、县乡财政困难等一系列挑战，新型农村社会养老保险制度具有长期性和复杂性，因此对新型农村社会养老保险制度在河北省内外的实践与探索加以分析和总结，进一步完善和优化河北省新型农村社会养老保险制度的建设实践，对于促进河北省农村经济发展、保障农村老年居民基本生活、逐步缩小城乡差距和维护社会稳定具有重要意义。

一、新型农村社会养老保险制度的成功范式

中国幅员辽阔，农村的发展存在地区差异，新型农村社会养老保险制度在各地的实践和推广面临着不同的问题与压力，因时、因地制宜的政策选择与实践方案，使得新型农村社会养老保险制度在广大区域实践中形成了应对不同地方特质的成功范式。

（一）中山模式

广东省中山市于2005年正式实施《中山市农村基本养老保险暂行办法》。其具体框架是：保障对象为全体18周岁以上农村居民，遵循城镇职工社会养老保险的基本原则设计，政府、乡村集体经济组织和农民个人三方共同承担保险费用，逐步提高农村居民的养老保障水平，最终实现城乡社会养老保险统筹发展。乡村集体经济组织相当于城镇职工社会养老保险中“企业”的角色，其突出特点表现为以下两点。

1．以乡村集体经济组织农保为参保单位，保障范围覆盖全体适龄农村居民。中山市新型农村社会养老保险制度的覆盖面十分广泛，包括“未参加城镇职工社会养老保险的18周岁以上，男性60周岁以下、女性55周岁以下的；未享受城镇职工社会养老保险待遇的男性年满60周岁、女性年满55周岁或以上的；以及符合上述条件的成建制农转非居民”。①中山市以乡村集体经济组织为整体参保单位，乡村集体有权选择是否参保，一旦选择参保后，乡村集体内部的所有农村居民必须全员参保，而且只能选择统一的缴费基数，保证了整体参保率。

2．以城镇职工社会养老保险制度为参照，采取部分积累的方式筹集资金。中山市新型农村社会养老保险制度采取的是社会统筹与个人账户相结合的模式，筹资对象包括政府、乡村集体经济组织和农村居民。社会统筹账户由政府和乡村集体经济组织共同缴费建立。2007年建立起公共财政补贴机制，将“每年新增财政收入的20%建立社保补贴专项基金，并要求镇财政也相应配套”。乡村集体经济组织“按照被保险人缴费基数的8%缴纳保险费，全部计入农村养老保险统筹基金”。①此外，个人账户“按被保险人缴费基数的8%建立”，缴费由政府、乡村集体和农民个人共同承担。中山市的制度设计中，许多具体细节都尽量以城镇职工社会养老保险制度为蓝本，充分考虑了农村居民的收入水平相对较低的现状，提高了农村居民的缴费积极性，最大幅度减轻了农村居民的缴费负担。

（二）宝鸡模式

陕西省宝鸡市自2007年出台了《宝鸡市新型农村社会养老保险试行办法》，成为第一个“全国新型农村社会养老保险试点城市”。其基本框架是：参保对象为年满18周岁、尚未参加其他社会基本养老保险的农村居民；缴费实行县级统筹，并且与待遇水平挂钩；采用完全积累的政府补贴和个人缴费模式；除个人缴费、集体补助和政府补贴外，与家庭养老、土地保障和社会救助相配合。其突出特征表现为以下两点。

1．创新筹资方式，实行做实的个人账户完全积累。宝鸡市新型农村社会养老保险缴费县级统筹，实行做实的个人账户完全积累，农村居民养老保险个人账户资金筹集的方式为个人缴费、集体补助、财政补贴相结合。有条件的村集体经济组织，对参保人员给予补助，并且“财政缴费补贴及村集体经济补助标准随经济发展适时提高”。［1］做实养老金个人账户，使得社会统筹基金和个人账户基金分账征收，独立运营，互不挤占。

2．创新财政补贴，建立“进口补”和 “出口补”两项财政补贴制度。宝鸡市新型农村社会养老保险制度建立了政府财政缴费补贴（进口补）和政府财政养老补贴（出口补）两项财政补贴制度。［2］对缴费的补贴，市级财政和县（区）级财政分别承担75%和25%，两级财政对最低参保缴费人员补贴30元，每多缴纳10个百分点多补贴10元。宝鸡市新型农村社会养老保险的养老金计发办法如下：月养老金待遇＝政府财政养老补贴＋个人账户储存积累总额／139，切实提高了农村居民的养老金待遇。

二、新型农村社会养老保险制度在河北省的区域实践

河北省的区域实践开始于2009年，全省先后选取了37个县（市、区）作为国家新型农村社会养老保险制度的试点，涉及农业人口1 251．73万人，占全省农业总人口的25．24%，其中60周岁以上农业人口156．95万人，占全省60周岁以上农业人口的23．98%。［3］截至2010年9月底，河北省第一批18个试点县（市）共393．70万人参保登记，参保率达92．27%。其中，16周岁－59周岁农民参保缴费人数为310．11万，共收缴养老保险费80 020．78万元；60周岁以上农村老人有83．59万人领取了养老金，领取养老金总额60 898万元。②目前，全省37个试点都已开始了新型农村社会养老保险参保缴费及养老金发放工作，区域实践取得初步成效。河北省将在2020年前基本实现对农村适龄居民参加新型农村社会养老保险的全覆盖。

（一）“捆绑式”参保缴费方式不符合所有农村居民的意愿

河北省新型农村社会养老保险制度规定“新农保制度实施时，已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应参保缴费”。③将60周岁以上未参加任何保险的老人和其子女捆绑为一个参保单位，一定程度上违背了中青年农村居民的参保缴费意愿。资料显示，16岁－30岁有意愿参保的只有12%，31岁－40岁的为51%，4l岁－50岁的为61%，51岁以上的在76%以上。［4］处于中青年阶段的农村居民，养老保险缴费满15周年领取的养老金待遇和缴费超过15年领取的是一样的，多缴费意味着给自身经济增加负担，经济状况稍差的家庭可能会因此影响自身的生活质量和子女的学业，而不缴费，则导致自家的老人得不到应有的养老金待遇，从而陷入两难的境地。

（二）个人账户养老金待遇水平依然偏低

新型农村社会养老保险的基础养老金为每人每月55元，以最长缴费时间、最高档次个人缴费额为例进行计算：一位农村居民从16周岁参保缴费，每年缴费500元，到60周岁时能够享受的养老保险待遇为：500元×44年＝22 000元，加上各级政府补助30元×44年＝1 320元，加上一年期银行定期存款利息（一年期定期存款年利率3．50%）500×3．5%×44年＝770元。这位农村居民个人账户金额为22 000元＋1 320元＋770元＝24 090元，他60岁后每月可以按时领到的养老金为24 090元／139（系数）＋55元（基础养老金）＝228．3元。2010年调整后的企业退休人员月人均养老金为1 320元，每月228元的农村居民养老金，仅仅是企业退休金的17%，河北省农村居民的养老保障水平仍有待提高。

（三）集体补贴少，尚无保障效果

近年来，河北省农村居民的消费水平正逐年递增而且增长速度超过了城镇居民（见图1）。农村居民平均每月消费支出已由2006年的227元增加到2010年的320．4元，增加41．1%，而政府补贴仅为55元，集体补贴基本上为0。政府补贴及集体补贴的保障效果不足，仅为2010年农村居民月均消费水平的17．2%。假设某农村居民现年20岁，每年缴费100元，到60岁可以领取养老保险金时，该农村居民每月可得养老保险金为55元＋［100元×（60岁－20岁）／139系数］＝83．78元，占2010年农村居民月均消费支出的1／4多，可知农村居民的保障效果明显不足，远远小于其消费水平。

图1 城镇居民与农村居民年人均消费支出图④

三、河北省新型农村社会养老保险制度区域实践的优化策略

影响农村居民是否参加新型农村社会养老保险的因素有：地方政府提供的新型农村社会养老保险的制度设计、地方财政对于新型农村社会养老保险制度的投入、农村居民的实际收入水平及预期收益与成本支出的比较。中山模式和宝鸡模式这两个成功范式能够为河北省新型农村社会养老保险制度的实践进一步优化和完善提供了借鉴。

第一，河北省应实行整体参保模式，同一参保单位统一缴费标准，优化新型农村社会养老保险制度的强制参保机制。在保障范围上，逐步做到对适龄农村居民的全覆盖，实行普惠制社会福利，让农村居民共享改革开放的成果。在河北省新型农村社会养老保险制度实践中，应借鉴中山模式强制性和自愿性相结合的方法，以试点地区的行政村或实际村为单位整体参保，同一参保单位内部全体农村居民必须全员参保，各个村集体可以按照自身条件及其所处县市的具体经济情况，选择同一缴费标准。这样既可以提高整体的参保率，将全体适龄农村居民纳入到新型农村社会养老保险制度的范畴内，又在制度设计方面尽可能充分考虑到不同村集体经济组织的经济发展水平和农村居民实际收入的差异，不同参保单位可以选择不同的缴费标准，保证同一参保单位内部全体成员之间的相对公平。经济实力较弱的参保单位内的全体农村居民实现“保基本、广覆盖”的养老待遇水平，具有较强经济实力的参保单位内部全体农村居民的养老待遇水平整体提高，逐步实现“有弹性、可持续”的发展，避免同一农村集体经济组织中因农村居民实际收入水平不同而导致的“保富不保贫”的现象出现。

第二，河北省应实行完全个人账户积累，做实个人账户，优化新型农村社会养老保险制度“统账结合”的筹资机制。在筹资机制上，实施基本养老保险“统账结合”的模式。由于城镇职工基本养老保险个人账户“空账”运行的前车之鉴，需实行真正意义的完全个人账户积累，做实个人账户。在河北省新型农村社会养老保险制度实践中，应借鉴宝鸡模式，采取完全个人账户积累，做实个人账户的方式，优化新型农村社会养老保险制度的筹资机制。做实基本养老金个人账户，即将每一个参保个人按规定比例缴纳的养老保险金全部计入参保人个人账户，做到账钱相符、账人相符、账账相符。做实个人账户并实行完全积累的制度设计实现了基本养老保险制度模式从“统账结合，统账管理”向“统账结合，分账管理”的实质性转变。对于缓解经济波动和老龄化对养老保险事业的冲击提供基金保障，也避免了因转制成本没有及时足额补偿等原因出现的基本养老金“空账”运行的现象，提高了基本养老金制度抵御风险的能力，有效减轻了财政在经济波动时承担“养老金财政兜底”的风险。

第三，河北省应实行政府财政同补“进口”和“出口”的补贴方式，优化新型农村社会养老保险制度财政补贴机制。河北省新型农村社会养老保险制度为参保人缴费每年每人补贴30元，也就是补“进口”，但是参保人选择100元到500元每个档次的缴费标准均获得30元的补贴，选择越高档次的缴费标准而补贴率则越低的现象会产生参保缴费“逆向选择”的风险。同时，制度设计中对于缴费年限长的中青年农村参保者没有明显的优惠政策。在河北省新型农村社会养老保险制度实践中，应借鉴宝鸡模式中同补“进口”和“出口”的补贴方法，优化新型农村社会养老保险制度财政补贴机制。在补贴中，逐步加大财政对“进口”的缴费补贴，减少对“出口”的养老金补贴；在缴费年限上，对于超出15年缴费年限的参保者，每多缴一年，则给予一定比例的补贴；在缴费档次的选择上，以100元的缴费标准为基础，每提高一个档次的选择，则在30元的财政补贴基础上，按一定比例增加补贴。这样能够最大限度激励农村居民参保，调动其参保缴费的积极性，减轻了缴费负担，也能够提高农村居民养老金待遇水平。

随着我国农村社会步入快速老龄化时期、城市化进程的快速推进和城乡收入差距与福利鸿沟的逐步拉大，农村居民养老问题日益凸显。全国各地对于新型农村社会养老保险制度区域实践的探索有利于加快新型农村社会养老保险制度建设，确保农村居民基本生活，使其真正做到全民共享改革与发展的成果。河北省应在总结和借鉴全国先进经验的基础上，优化新型农村社会养老保险制度的区域实践，为完善全面统筹的社会养老保险制度，在理论和实践上回应当前新农村建设和乡村社会转型的现实需求，推进城乡和谐发展，找到与河北省各地经济社会发展相适合的新的契合点，为新型农村社会养老保险制度的发展提供探索的空间和优化策略。

注释：

① 中山市农村基本养老保险实施细则［Z］．中劳社［2004］176号．

② 河北新闻网［EB／OL］．http：／／www．hebnews．cn．

③ 河北省人民政府．关于开展新型农村社会养老保险试点工作的实施意见［Z］．冀政［2009］180号．2009年11月．

④ 资料来源：根据2006－2009年《河北省国民经济和社会发展统计公报》数据整理．

［1］ 宝鸡市新型农村社会养老保险实施办法［EB／OL］．http：／／www．baoji．gov．cn／0／1／4／35／28869．htm．

［2］ 青连斌．建立新型农村养老保险制度的有益尝试——对陕西省宝鸡市“新农保”试点的调查［J］．理论视野，2009（6）：40－42．

［3］ 河北第二批新农保试点县将发放首批养老金［EB／OL］．http：／／he．people．com．cn／GB／197039／13105943．html．

［4］ 陈 骏，陆劲松，段立成．新型农村社会养老保险制度探究［J］．社会保障研究，2009（5）：18－23．

F840．6

A

1008－6471（2011）04－0082－03

2011－11－02

宋凤轩（1971－），男，河北海兴人，河北大学管理学院教授，硕士研究生导师，主要研究方向为社会保障理论和政策。