海南旅游市场监管存在的问题及对策

胡燕佼

海南旅游市场监管存在的问题及对策

胡燕佼

造成海南省旅游市场存在种种问题的原因很多，但最主要的原因是旅游市场监管体制与地方旅游发展不相适应。改善海南旅游市场监管的首选对策是在旅游市场监管中加强运用行政指导手段，而加强行政指导在旅游市场监管中的运用，应当建立健全行政指导在旅游市场监管中的相关制度，实现行政指导在旅游市场监管中运用的法律控制。

旅游市场监管；存在问题；对策

一、海南旅游市场监管存在的问题分析

造成海南省旅游市场存在种种问题的原因很多，既有旅游产业水平普遍较低、旅游业发展迅速对不成熟的旅游市场带来的冲击以及基础设施不完善等客观原因，又有经营者为了利益，盲目跟风、照搬照做的主观原因，但主要还是与政府在旅游市场监管上存在问题有关系。笔者认为海南省在旅游市场监管方面存在以下主要问题：

（一）旅游法律法规建设滞后，旅游规章制度不够健全

旅游法律法规建设的主要目标是为旅游业更好发展营造良好的环境。当前，我国旅游法律法规建设明显滞后于旅游业发展要求。从国家层面来说，还没有一部《旅游法》，仅有三个行政法规。从地方层面来说，海南地方法规政府规章建设也不健全。众所周知，当前我国旅游市场发展迅速，旅游产品的深度开发、旅游市场的细分、游客需求的多样化个性化、从事旅游业务经营企业的大量涌现等新问题层出不穷，而国家及多数省份（含海南省）又没有出台相应的法规来明确这些经营主体的主管部门和行业标准等，使得多数地方旅游市场监管依据不足，监管措施未能及时跟上，造成治理旅游市场违规行为不力和违规现象有所泛滥的局面。

（二）旅游主管部门责权不对称

旅游业是一个敏感而且关联度很高的行业，包含“吃、住、行、游、购、娱”六大要素，与国民经济中的大部分行业存在直接或间接的关系。例如，对于海南际旅游岛来说，几乎没有一个行业与旅游业完全无关。海南省现有的旅游市场管理体制一方面是多头管理、政出多门、条块分割，旅游主管部门承担的主要职责仅仅是对旅游产业的宣传推广、指导协调、监督管理。另一方面，只要与旅游相关的问题都反映到旅游主管部门，但旅游主管部门受现行体制、职能的限制，只是享有对旅行社、导游的部分处罚权，责权严重不对称。虽然海南省也采取一些解决措施，比如各市县分别建立旅游联合执法机制，但现有的模式基本都是旅游主管部门不掌握主动权，其监管力度取决于相关部门的配合度，被动性大。这样，常常使旅游主管部门处于想管管不了，不管又不行的尴尬境地。

（三）旅游执法体制不完善，部门之间缺乏有效整合

旅游行政执法体制不完善，旅游行政管理部门与其他相关管理部门缺乏有效整合。对于旅游市场监管而言，其涉及面广、行政管理资源分散、多头管理、互相掣肘。在“吃、住、行、游、购、娱”六大旅游要素中，旅游部门能直接实施管理的只有旅行社和星级饭店，其他方面的管理职能，则分属与之相关的不同部门，而各部门在旅游市场监管中各司其职。目前旅游市场综合执法只是实现了专项整治行动中的统一检查，从一定程度上解决了多部门重复检查的问题，但行政执法权依然分属各行政职能部门，综合执法队伍没有行政处理决定权，尚未真正形成监管合力，日常监管和应对突发事件缺乏长效机制。

（四）各级旅游主管部门责任不明确、权力下放不到位

虽然各城市和地区基本都建立了旅游发展协商协调机制，但相关部门职责不明确，权力下放不到位。例如，海南省有关旅行社管理规定虽然确定了属地管理的原则，但驻地海口、三亚的一些大型旅行社仍然在省工商部门注册许可，海口市、三亚市承担日常检查监管责任，没有处罚处置权，造成市场监管真空，导致游客利益受损害。

（五）一些执法人员法制意识淡薄，执法不严、执法不力

长期困扰旅游市场的“零负团费”问题、导游劳动合同和劳动报酬问题、标价虚高问题、高额回扣问题，法律法规均有明确处罚规定，但屡禁不止，关键在于一些执法人员有法不依、执法不严、违法不纠，或者以罚代管，不重视解决问题。甚至有些执法人员没有认识到这些问题的违法性和对旅游市场秩序、旅游整体形象的长期危害，认为旅游市场存在的问题是全国的普遍问题，置法律的尊严于不顾，消极对待。例如，虽然海口市先后成立打击旅游市场“四黑”综合整治工作领导小组、旅游市场“零负团费”专项整治工作领导小组等，但收效甚微，其重要原因之一就是一些执法人员法制意识淡薄，执法不严、执法不力。

（六）监管手段跟不上市场的发展

旅游市场监管手段跟不上旅游市场的发展，未能充分发挥旅游行业协会对旅游市场的监管作用。监管手段重点是采用即时检查、事后检查和接收游客投诉后调查等手段。显然这种“头痛医头，手痛医手”“有病就医”的做法是不能从源头上治理旅游市场问题的，而是应该提前“锻炼和保健”或“打预防针”，从源头遏制破坏旅游市场秩序的行为发生。另外，旅游市场监管部门也未能充分发挥旅游行业协会对旅游市场的监管作用。现有的旅游行业协会尚未能充分发挥旅游行业协会作用，没有采取有效措施对旅游市场实施监管。

（七）政府服务职能发挥不充分，缺乏对企业开展标准化、规范化的指导

政府在管理旅游市场、规范旅游秩序的同时，还应当为企业经营和产业发展提供服务，指导旅游企业规范化管理，提高标准化旅游服务质量。但目前普遍存在服务意识不强、服务水平不高的状况，执法角色大多未跟上社会脚步，执法观念还滞留在检查、监督、处罚层面，往往只讲管理不讲服务，只惩戒处理不讲教育和指导，悖离了现代行政的执法目的。调研中不少旅游企业反映，执法部门从未对其主动进行过相关标准化、规范化教育或指导。

二、改善海南旅游市场监管的对策研究

（一）解决旅游市场监管问题的首选途径是加强运用行政指导

海南旅游市场监管之所以长期存在上述问题，最主要的原因是旅游市场监管体制不适应地方旅游发展要求。当前我国在法律法规建设滞后、规章不健全、监管体制不完善、旅游市场不成熟以及旅游业发展迅速的情况下，在旅游市场监管中加强运用行政指导手段，可以克服传统的以强制为特征的旅游市场监管手段的不足。运用行政指导手段，就能顺应民主潮流发展的需要，适应市场经济发展的需要。为了发挥行政指导在旅游市场监管中的灵活性、有效性的积极作用，避免其走形式、行为发生异化和不当行使行政自由裁量权等消极影响，防止其脱离法治行政的轨道，可以分别从建立健全相应的行政指导制度，完善旅游行政指导的法律依据，设立行政指导救济制度、责任追究制度来完善行政指导在旅游市场监管中的运用。

（二）建立健全行政指导在旅游市场监管中的相关制度

行政指导在旅游市场监管实践中具有许多优点和特殊功用，但也存在一些不可忽视的缺陷，比如处置不当会起消极作用或操作中会产生一定的负面后果等。对于行政指导这一比较新颖的行政行为方式，具体应当从哪些方面予以制度化的设计，目前仍然处于初级阶段的讨论当中。就行政指导在旅游市场监管中如何制度化的问题，笔者认为应建立健全以下关于旅游市场监管的行政指导制度。

1.旅游信息发布制度

建立符合旅游市场需要的旅游行政信息系统，不仅可以为旅游企业和游客提供优质的信息服务，帮助其作出决策，而且对于正确引导游客和旅游企业的行为选择具有重要的意义。可以说旅游信息是游客和旅游企业作出决策的基础，旅游信息质量的高低决定游客和旅游企业决策的可靠性和可行性。为了保证旅游信息质量，应当成立由专职人员、设备及有关工作程序组成的专门从事旅游信息的搜集、加工、传递、贮存工作的行政组织，它的工作任务是按一定程序搜集、处理行政信息，为旅游行政管理、游客旅游、旅游企业经营等环节提供必要的信息，保证旅游市场秩序的正常运转。

2.旅游咨询制度

旅游咨询同旅游决策有密切的关系，咨询是为决策服务的。如果旅游咨询机构能够依据事实真相，尊重客观规律，为旅游企业或游客提供客观公正的咨询服务，就能够为旅游企业或游客的旅游决策提供保障，减少旅游市场不健康因素的出现。目前，海南旅游咨询机构有旅游行政管理部门设立的旅游咨询点和经工商部门合法登记的具有营利性的旅游咨询企业。但是，在海南现有的旅游法规中，还没有规范旅游咨询的机制。根据旅游市场需要，营利性的旅游企业已在旅游市场中存在。鉴于旅游咨询对旅游企业或游客在决策过程的各阶段都能为其提供专业性、技术性以及方法上的咨询意见的功能，地方政府应制定相应的制度予以规范，以有效地发挥旅游咨询的正面效应。

3.旅游安全提示制度

旅游安全提示是旅游行政管理部门对旅游活动过程中可能发生的安全事故，事前提示旅游经营单位、旅游从业人员和游客一定要采取安全防范措施，彻底清除不安全隐患，防患于未然。旅游安全是旅游业的生命线。对于旅游业来说，安全问题是头等重要的问题，它不仅影响到旅游业的形象和声誉，也关系到旅游业的生存与发展。无论是旅游行政管理部门，还是旅游经营单位，或是旅游从业人员，都必须始终把安全工作放在首位。因此，旅游安全提示对旅游经营单位特别重要。如果旅游行政管理部门有针对性的定期的或者将之作为日常旅游行政监管工作，提示旅游经营单位注意安全隐患、消除安全隐患，提示游客做好相关安全措施，则将起到提高旅游企业、旅游从业人员和游客的安全防范能力，减少旅游安全事件的发案率的重大作用。

4.旅游激励制度

旅游行政指导激励奖励制度是指旅游行政管理部门在旅游行政管理工作中，通过给予一定物质或精神鼓励的方式，引导、激励和鼓励旅游行政相对人参与、支持和配合旅游行政机关工作的制度。对于行政管理来说，非强制性的诱导手段是一种关注人的主体地位，以人为中心的人本主义管理方法。通过激励和奖励的诱导，使旅游行政相对人自觉自愿、积极主动地去从事政府所鼓励的工作或活动，以实现一定的旅游行政管理目标。旅游激励方法可以根据情况选用奖励激励、目标激励、竞争激励、反激励等不同的方式。

5.公众参与制度

公众参与管理方法是指由旅游行政相对人或其他公众（其实其他公众就是隐性的旅游行政相对人）参与旅游行政主体的管理和决策，来提高管理效率的一种行政管理方法。在旅游市场监管中运用公众参与管理方法有两种重要形式：一是全体成员进行讨论。旅游市场监管主体在决定、处理旅游市场监管事务的过程中，要发扬民主，给人们发表意见的权利和机会。凡重要的需要大家共同讨论的问题，都要发动全体成员讨论，集中大家的智慧以作出正确的决策。二是召开各种专题会议讨论。即公众参与的另一种重要形式是建立各种会议制度，当有些决定、处理不宜于让大家讨论的问题，可以拿到各种专题会议上讨论［1］201。

公众参与管理方法有许多积极意义：一是可以避免政策和决策的片面性，使之更加完善合理和符合实际。二是可以在旅游行政主体和旅游行政相对人之间建立起合作关系，使大家齐心协力去完成旅游市场监管工作。三是可以增强人们对旅游行政管理部门的认同感，从而激发人们的主动性和创造性，并自觉地去完成行政任务。因此，公众参与管理方法在旅游市场监管工作中应当广泛运用［1］202。

（三）实现对行政指导在旅游市场监管中运用的法律控制

行政指导作为一种柔软灵活的行政方式，大部分是在没有具体行政法律规定的情况下，依据法律的精神、原则和政策作出的，但其实质就是依法行政，即行政指导现状是符合“法无规定不可为”的行政法基本理念的。笔者认为行政指导现状不同于法治的行政指导行为本身。行政指导现状是现实中存在的只是规范程度不够的行政指导，仅具有行政指导的表面现象，只是处于事实状态，未进入法治状态。比如海南在2010年中，旅游行政管理部门在旅游市场监管中除了采取处罚、强制等传统的行政手段之外，还注重采取非强制性的柔和的行政指导手段来完善管理，使旅游市场秩序明显好转，游客美誉度大幅度提升。诚然，海南在2010年对旅游市场的综合整治中，特别是在旅游市场监管领域中运用了旅游行政指导手段，并取得了比较积极的效果，［3］但是，多数情况下也只处于旅游行政指导状态。因为，无论是法律法规，还是规章政策均没有明确规定相应的旅游行政指导依据，这就产生了旅游行政主体行使的旅游行政指导是否具有“合法性”的问题。为了旅游行政指导能摆脱“合法性”危机问题，也为了有利于建立旅游长效监管机制，对旅游行政指导加强和改善法律控制无可避免。加强和改善对行政指导在旅游市场监管中运用的法律控制应当从事前控制、事中控制以及事后控制（事后控制主要涉及到旅游行政指导的责任和旅游行政指导的救济两个方面）全程实现。

总之，海南省乃至我国其他省份旅游市场之所以长期存在扰乱旅游市场秩序的老问题，最主要的原因是旅游市场监管体制不适应本地方旅游发展要求。为了克服传统的以强制为特征的旅游市场监管手段的不足，旅游市场监管应该顺应民主潮流发展的需要，适应市场经济发展的需要，利用行政指导所具有的柔韧性和灵活性来弥补法律的刚性有余而柔性不足以及法律缺失的问题，利用行政指导的优势来充分调动旅游行政相对人的积极性，以解决旅游业发展太快而带来的种种突发问题，达到治理旅游市场长期存在的问题的目的，以保障海南省的旅游产业健康有序地运行和快速发展，建立起旅游长效机制。

［1］阎友兵，方世敏.旅游行政管理[M].北京：旅游教育出版社，2006.

［2］吴弘，胡伟.市场监管法论：市场监管法的基础理论与基本制度 [M].北京：北京大学出版社，2006.

［3］罗豪才，宋功德.软法亦法：公共治理呼唤软法之治[M].北京：法律出版社，2009.

［4］肖金明，冯威.行政执法过程研究[M].济南：山东大学出版社，2008.

［5］屈奇.我国旅游行政执法之困惑及对策[J].广西社会科学，2010（8）.

［6］王俊杰.浅谈如何在行政执法中强化行政指导[J].行政与法，2009（9）.

F592

A

1004-700X（2011）06-0028-04

海南政法职业学院）