建立健全防止利益冲突制度的思考

□文精毅

建立健全防止利益冲突制度的思考

□文精毅

核心提示

“利益冲突”在本文指的是一个特定廉政概念，是指国家公职人员在履行职责过程中，由于受到其私人利益因素的干扰，所发生的私人利益与公共利益相冲突的情境和行为。目前国际社会普遍认为，利益冲突是产生腐败的重要根源，管理和防止利益冲突是有效预防腐败的关键策略。当前海南改革开放和现代化建设已经进入一个新的历史阶段，尤其国际旅游岛建设刚刚开局起步，如何建立健全防止利益冲突制度，最大限度增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素，是一个摆在我们面前的党建新课题。

在现实生活中，人民群众之所以对某些政府采购、工程招标、人事任免、行政审批事项产生不信任，自觉或不自觉地质疑这些政策决定和行政行为的公正性和客观性，其根源就在于决策官员在政策决定和行政过程中存在潜在的利益冲突。换言之，人们并不是要否定这些政策决定和行政行为本身的必要性和合法性，而是担心这些政策决定和行政行为渗入了官员个人的私人利益而蜕变成谋私工具。因此，建立健全防止利益冲突制度有利于政府与社会民众之间的信息沟通和信任，从而为廉政建设提供良好的政治生态条件。

近年来的反腐倡廉工作表明，利益冲突是腐败发生的重要根源。海南省一些典型腐败案件的背后都存在严重的利益冲突问题，包括利用权力影响为配偶、子女、情妇经商办企业提供方便；直接提拔任用直系亲属和姻亲，等等。值得注意的是，还有一些利益冲突问题虽然引起人们关注，但在法律上并没有具体量刑，比如公职人员退休后到私营企业高薪就职、领导干部直接管理与其私人利益和亲属利益有关的业务等。利益冲突问题严重影响了各级政府的廉洁形象。构建防止利益冲突机制是海南省各级政府树立廉政形象的必然要求。

随着国际旅游岛建设推进，各种投资、项目建设以及各项专项资金会越来越多，各级领导干部面对的诱惑也会越来越多。在这种情况下，如何经受住权力、金钱、美色考验，始终保持清正廉洁，是对各级领导干部的一个严峻考验。海南要在反腐方面向纵深顺利推进，前提必须从解决“利益冲突”方面入手，这就迫切需要结合海南实际情况，尽快建立一套有效的防止利益冲突机制。

一、完善防止利益冲突的制度法规。现阶段海南省利益冲突现象凸显的根本原因是制度建设滞后，权力缺乏有效约束与监督。因此，做好防止利益冲突工作的核心，就在于从制度层面规范和监督公共权力的运行过程，避免私人利益对公共事务的干扰，进而减少公职人员以权谋私的机会和空间。目前，《国有企业领导人员廉洁从业若干规定(试行)》中有防止利益冲突的专门规定，《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）》《中华人民共和国公务员法》等法律制度中虽然没有防止利益冲突的明确表述，但实际上，有许多内容意在防止利益冲突。而且，我国部分地区已对防止利益冲突“试水”。2009年7月，浙江省温州市印发《温州市国家工作人员利益冲突回避暂行办法》。2010年2月，浙江省杭州市出台了防止利益冲突制度。2010年5月，广东也表示将着手探索“防止利益冲突制度”，要求逐步完善公共资源配置、公共资产交易、公共产品生产领域市场运行机制，建立起防止公职人员所代表的公共利益与其私人利益之间出现冲突的制度体系。对此，海南要在思想上更新预防腐败的工作思路，充分认识到建立健全防止利益冲突制度是一个科学发展过程，对反腐倡廉工作具有极端重要性。在制度规划上，要立足于现行廉政法规的基本精神，采取尊重、吸纳、增补及立法等具体策略，升华廉洁自律、作风建设、党性修养及警示训诫等特色内容建构有海南特色的防止利益冲突制度体系；既要加强国际交流和合作，科学借鉴国际社会在防止利益冲突方面的有益经验和做法，又要充分考虑我国当前特定的反腐形势和工作重点，分阶段、分步骤、有针对性地采取制度建设措施。有必要制定一个统一的制度法规，如制定《防止利益冲突办法》，在办法中，要写入公共服务的基本原则、公民权利要求和政府责任要求等；要明确利益回避、公开和处理的具体程序和违法后果，如降级、撤职、开除公职等；要明确公职人员与私营部门的业务交往界限，特别是礼物馈赠娱乐邀请、公务接待及私人交易等内容在监督主体上，以专门机关监督为主。在处理上，应当实事求是，既要防止无所作为，又要防止“越严越好”的思维定势。在方法上，应循序渐进，积小胜为大胜。现阶段，首先可在规范领导干部配偶、子女经商办企业，先行在新提拔干部、后备干部开展财产申报试点等方面进行突破经过几年的实践再全面推行。

二、建立健全利益回避制度。利益回避是法治社会的基本原则，是公平正义的程序保障。现阶段，我们迫切需要从公务回避、利益回避、职务回避、特定关系人回避等多个方面，就具体回避情况做出具有可操作性的明确规定。在利益回避的制度设计中，要以利益公开为必要条件，以利益处理为主要手段；在利益处理的具体过程中，要以利益回避为目的，以利益公开为前提；在利益公开的集体行动中，要以利益回避和利益处理为结果。就三者具体内容而言，要进一步完善利益回避制度，公职人员不仅要回避直系亲属和姻亲的利益，而且要回避商业合作伙伴、亲朋密友以及特定关系人的利益；要结合领导干部收入申报和有关事项报告等规定，扩大申报内容和对象，对拒报、虚报行为设定切实可行的严惩措施，让财产申报真正成为制度常态；要创新性地建立违规公职人员个人资产处理制度，对其个人资产要采取资产出售、账户冻结和秘密托管等方式进行适当处理。当前，要以《党章》特别是《廉政准则》为主要上位法依据，将现有散见于各类党内法规和行政法规中的“利益冲突”要求，集中制定统一的“利益冲突”若干规定。禁止公职人员假借职权、关照请托、交易行为等获得不当利益。公职人员知道有利益冲突者，应自行回避。公职人员有应自行回避之情事而不回避者，利害关系人可申请其回避。经调查属实，应命被申请回避之公职人员回避，该公职人员不得拒绝。

三、加大监督和处理力度。在党员干部违纪违法案件中，违反党纪政纪的案件占大多数，严重违法犯罪案件只占少数。但是，一些地方在实际工作中却存在重视大案要案的查处，轻视预防工作的现象。今后应当把防止利益冲突作为重要工作抓紧抓好。一是紧密结合巡视工作，加强对领导干部利益冲突情况的监督检查；二是鼓励、支持党员干部和群众积极举报领导干部发生的利益冲突问题；三是通过批评教育、诫勉谈话、免职、责令辞职等多种形式，及时对发生的利益冲突问题做出处理。当前，要坚持把解决损害群众利益的突出问题作为防止利益冲突的工作重点，着力解决当前群众反映强烈的严重侵害群众利益的问题，特别是领导干部配偶子女经商办企业、公职人员参股投资、兼职取酬及离职后高薪应聘私企和外企等问题，建立健全私人利益与公共利益相分离的有效机制。今后，海南应设立一个类似于美国政府道德署和加拿大伦理咨询局的专门机构，负责公职人员的廉洁教育、指导和咨询；负责财产申报资料的管理和公开事务，有权对违反“阳光法案”者进行处分；负责公职人员离职后的就业审查工作等。比如，可以鼓励和指导社会团体、行业协会等针对行业特点制定一些防止利益冲突制度，为防止利益冲突工作积累经验。同时，吸纳学术团体和科研机构直接参与政府的廉洁培训、咨询等工作。

四、建立健全防止利益冲突的保障机制。党的十七届四中全会在《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》明确指出，要“完善公共资源配置、公共资产交易、公共产品生产领域市场运行机制”。这三个领域具有公共属性，存在腐败风险，是海南今后防止利益冲突制度建设的重点。因此，完善这些领域的市场运行机制，应当从以下几个方面着力：从公共资源配置看，在政府投资领域，须合理界定投资范围，健全项目决策机制，规范资金管理，在通过特许经营、投资补助吸引社会资本参与方面，增强竞争的公平性、透明性；在企业投资领域，政府要切实转变管理职能，严格执行核准制和备案制，落实企业投资自主权。从公共资产交易看，要明确交易市场监管主体，完善交易制度支撑体系，推进交易市场整合，加强市场中介机构监管，通过扩大产权交易制度覆盖面，继续扩展国有资产进场交易范围。从公共产品生产看，要加快管理权与经营权相分离，准公共品生产应适当引入市场竞争机制，探索投资主体多元化和生产模式多样化，同时进一步健全公共财政制度，加快部门预算改革，完善公共部门行政执法，使公共产品的生产与供给处于全程监督之下。再有，应当重点解决群众反映强烈、严重损害群众利益的利益冲突问题，特别是领导干部配偶子女经商办企业、公职人员参股投资、兼职取酬及离职后高薪应聘私企与外企等问题，积极探索私人利益与公共利益、国家利益与境外利益相分离的有效机制。◎

（作者单位：海南省南海现代渔业集团有限公司）