以群众工作统揽信访工作构建大信访工作格局

□毛志华

以群众工作统揽信访工作构建大信访工作格局

□毛志华

随着国际旅游岛建设战略全面实施，海南正在步入一个快速发展期。在这一背景下，人们的生产生活方式、思想观念将发生深刻变化，各类利益格局加速调整，各类社会矛盾和问题也将相伴而生，信访工作正面临着新的挑战。能否适应新的发展形势，进一步创新信访工作机制，改进工作方法，提高信访工作的时效性、实效性，直接关系到国际旅游岛建设能否顺利推进。

国际旅游岛建设背景下的信访工作新挑战

从社会发展一般规律看，海南正处于社会矛盾多发期。经过建省办特区20多年来的发展实践，海南综合经济实力有了质的飞跃。据海南省统计局预测，2010年海南人均G D P可望达到2.37万元，首次折合超过3000美元。国际经验表明，人均G D P 3000美元左右既是一个国家和地区经济社会转型的关键时期，又是社会矛盾凸显期。与中国总体发展阶段基本相一致，海南社会发展开始由生存型阶段向发展型阶段跨入，私人产品的严重短缺已成为历史，人们对公共产品的需求呈快速增长趋势，而海南社会事业发展相对落后，公共产品缺乏严重，人们对政府的期望与现实有巨大反差，易于激发社会矛盾。

随着经济的快速发展、社会秩序的加快调整、体制机制的改革深化，一些深层次矛盾进一步暴露。海南作为全国最年轻的省份和最大的经济特区，建省初期的“大胆探索”虽然在不少方面引领了中国先河，但是也在很多方面留下了不少矛盾隐患。省委书记卫留成同志曾深刻地指出：当初在市场经济体制发育还很不完善的情况下过早、过多地把土地等重要生产要素交给了市场，造成了政府主导力弱化，大量的土地纠纷、产权纠纷不断，成为社会矛盾的重灾领域。当前，随着海南发展步伐的加快，由土地问题引发矛盾必然进一步显现、甚至加剧。随着海南农垦改革等重大改革的不断深化，利益调整步伐加大，人们的价值观念也更趋多元化，社会管理正面临更为艰巨的任务。

特别是国际旅游岛建设战略的全面实施，对社会管理带来一些新的问题：基础设施项目、产业项目建设将明显增多，由此带来的征地、拆迁、失地农民的生产生活保障、开发商与当地群众的利益博弈等等，将明显增多；海南在国内、国际上的知名度明显提升，一些小的社会矛盾和问题很容易引发成大问题，社会影响面会更广、更深；外地来海南旅游度假、购房定居的人口将逐年增多，对社会管理提出了一系列新的课题；城市化进程有望加快，随之城乡之间、区域之间、不同社会群众团体之间的矛盾将可能加剧；政府服务、社会建设、旅游管理服务正加快与国际接轨，这将在提升社会整体文明的同时，也将带来一些不同文化、理念，引发新的社会矛盾和问题。

伴随海南步入加快发展的新时期，信访工作正呈现出一些新的特点：

1、信访工作对象趋于多元化。国际旅游岛建设战略实施后，外来人员来信来访的现象逐渐增多。如2010年2月份，北京、上海、四川、重庆、湖南、湖北等省市30余名购房者到省政府上访，游客针对旅游环境的“四黑”问题的投诉等。随着海南国际化程度的提高，来海南游玩购物的国际游客会越来越多，可能会出现国际来信来访。海南信访工作对象已超出了本地居民的范畴，范围延伸到了全国，甚至世界其他各地居民。同时参与上访的人员职业结构从过去的以普通群众和干部为主扩大到了现在的各行各业人员。

2、信访工作内容趋于复杂化。土地水利、林业问题历年是海南省群众信访反映的热点问题之一，随着国际旅游岛建设的推进，加重了这类问题的复杂性，尤其土地纠纷问题更加突出。过去由于经济发展滞后，土地隐形价值没有显现，国际旅游岛建设带来土地价值快速上涨，一些历史的权属纠纷，违规征用、租用，征地补偿款过低等问题开始凸显，失地农民维护自身利益诉求强烈。2010年上半年这类信访6997件（人）次，占信访总量的21.5%随着城市建设加快，城乡一体化推进，社会分配、劳动社保、教育公平等问题呈现多发性态势。

3、信访方式趋于多元化。由于信息化程度高，沟通方便，上访组织化趋势明显增强，信访方式早已不在单纯局限于个人的来信来访，联名信、匿名信、越级上访集体上访的现象明显增多。如2009年海南省集体上访1843批46121人次，批次和人次分别同比上升6.9%和21.3%。同时，网络、手机现代通信业的发展，网上信访发展比较快，2009年网上信访2030件次，同比增长85.8%；2010年上半年网上信访与省长信箱信访量3674件次，占省级来信总量的62.6%，同比上升410%。

4、群众的维权意识明显增强，信访的形式已逐步从“申冤型”上访向“维权型”上访转变。这一类信访问题明显增多，以至于有些群众反映的问题，接访人员对相关政策法规的理解把握水平还不及信访群众。经济利益诉求与权益诉求相互交织、合理要求与不合法方式相互交织、多数人的合理诉求与极少数人的不合理要求相互交织、群众自发行为与一些黑恶势力插手操纵相互交织，信访工作面临十分复杂局面，信访工作任务繁重而艰巨。

显然，海南发展的新形势，社会矛盾的新趋势，信访对象、信访内容、信访方式的新特点，对信访工作都提出新的挑战和要求。

建立以群众工作统揽信访工作的新机制

从本质上讲，信访工作是群众工作的重要组成部分。只有用群众工作来统揽信访工作，从解决群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手,从切实保障和改善民生入手，才能从根本上顺应海南新的发展形势，把信访工作做好。这就首先需要从组织机构上构建“大信访”工作格局，为“用群众工作统揽信访工作”的思路提供完善的体制机制保障。

不久前，中央召开用群众工作统揽信访工作经验交流会，中共中央政治局常委、中央政法委书记周永康出席会议并作重要讲话。周永康强调指出，善于做群众工作是我们的政治优势，信访工作是党的群众工作的重要组成部分，是送上门来的群众工作，是最直接、最现实的群众工作。许多地方信访总量下降、信访问题减少，在很大程度上是重视群众工作、下功夫做好群众工作的结果。要认真贯彻胡锦涛总书记在党的十七届五中全会上关于做好新形势下群众工作的重要讲话精神，动真感情拿硬措施解决信访突出问题，使信访工作在更好地服务群众中发挥更大作用，为实现“十二五”时期各项目标任务创造和谐稳定的社会环境。结合海南新的形势，破解信访难题要从以下几个方面入手，大胆创新，构建新的大信访工作格局：

1、构建各级党委群众工作机制：各级党委设立群众工作部门，与政府的专司信访工作部门（局）合署办公,“两块牌子、一套人马”，并赋予其解决群众实际问题的“硬权力”。目前，我省各级信访工作机构都是同级政府办公室内设二级机构，市县信访局局长多数为副科级，省直信访工作机构大多为副处级,规格低，协调能力不足，“小马拉大车”现象相当突出，现实迫切需要提高信访部门的权威和作用,赋予群众工作（信访工作）部门与其工作职责、工作要求和新的形势任务相匹配的职能权限。

2、推行联合接访工作机制：建设信访服务中心，形成“一站式接待、一条龙服务、一揽子解决”的联合接访工作机制。要改变过去“各扫门前雪”的信访工作方法，深化省联席会议成员单位领导接访工作机制，创新信访工作模式，整合行政资源，以建立“信访服务中心”为载体，将省联席会议成员单位等部门都请进信访服务中心大厅，各部门分别选派得力人员进驻大厅开展联合接访工作。派驻接访大厅干部由接访大厅统一管理，脱离原岗全日制开展接访工作，接访大厅负责协调联系有关单位和部门，积极排查矛盾纠纷、化解各类信访问题。初访有关单位和部门的接待人员按照首问责任对信访问题进行受理、办理和答复。同时要制定一整套的联合接访工作流程和制度规范，实行登记、接访、调处、仲裁、复议、督办等“一站式”服务，将信访部门由“中转站”变成“终点站”，由“单打独斗”变为“齐抓共管”。

3、建立信访问题立体排查机制：建立高效灵敏的纵向到底、横向到边、上下畅通的立体型、全方位排查网络。信访问题的排查是做好信访工作的基础。各地各部门要从建立健全信访问题排查网络入手，加大矛盾隐患排查力度，实现矛盾隐患的无缝排查。坚持经常排查和集中排查相结合，全面排查和重点排查相结合，特别是对群众反映强烈的热点、难点问题，要进行重点排查。把信访工作的重心从事后处理转移到事前排查化解上来，这是做到发现得早、化解得了、控制得住、处理得好的前提。

4、建立信访大督查机制：在信访局全员督办机制和省信访督查专员工作规则的基础上，建立健全信访督查工作机制。

一是要建立由党委、政府统一领导，信访部门组织实施，各职能部门共同参与的信访督查工作机制，强化督查督办权威，全力促进信访问题的解决。要继续加大对信访问题特别是重大信访案件的督查督办力度，提高督查工作的质量和效率，推动群众信访问题得到妥善落实。二是要建立信访工作领导责任追究制度。对因工作原因引发的重大信访问题，要视情节轻重对领导班子给予通报批评，责任单位主要领导要向上级党委、政府做出检查，实行诫免，对负有主要和重要责任的领导给予党纪、政纪处分，以起到教育警示作用。三要建立社会听证会制度。这样既可突出以当事人为主体，以面对面的形式，为信访群众和责任部门双方搭建一个平等对话的平台，变被动接访为主动解决问题，又可变信访部门唱独角戏为相关部门相互配合，形成大信访的格局。

5、建立和完善“大联动”调解机制：实施人民调解、行政调解、司法调解的大联动。信访事项往往涉及到复杂的利益关系，处理起来难度非常大，稍有不慎，就可能引发群众上访，甚至酿成群体性事件。用人民调解、行政调解、司法调解联动化解矛盾纠纷、处理信访问题会取得综合效果。要进一步健全完善“大联动”调解网络体系，三大调解在程序上互相延伸渗透，各自发挥优势，形成用调解方式解决信访问题的强大合力，最大限度地节约行政资源和诉讼资源，达到息诉息访的目的。

在完善以群众工作统揽信访工作的大信访体制机制的基础上，切实落实各级各部门群众工作、信访工作责任，把群众工作、信访工作纳入到各地、各部门、各单位领导班子、领导干部政绩考核体系，明确责任主体，狠抓责任落实，严肃责任追究。◎

（作者系海南省人民政府副秘书长、海南省信访局局长）

［编辑：何雁］