“农民农”：城镇化进程中一个新的问题域——以上海郊区为例

奚建武

（华东理工大学马克思主义学院，上海 200237）

公共政策与公共管理

“农民农”：城镇化进程中一个新的问题域
——以上海郊区为例

奚建武

（华东理工大学马克思主义学院，上海 200237）

“农民农”是相对于“农民工”而言，特指离开家乡进入城市区域从事农业活动的农民。通过近期沪郊调研发现，“农民农”不是一个孤立的现象，它和“农民工”有着密切的联系。一是作为经济因素承担着拾遗补缺的功能；二是为身为异乡异客的“农民工”提供家庭支持功能；三是作为嵌入的外来社会服务网络强化了节点效应。在当前城市如何与外来人口特别是从事所谓“低端行业”外来人员的和谐共生、共荣的问题上，对“农民农”问题的探讨无疑具有一定的理论和现实意义。

“农民农”农民工 社会支持网络 和谐共生

为因应我国城镇化进程不断加快的发展趋势，中央和地方政府出台很多政策，其中重要的一条就是使有条件的农民工逐步融入城市，“统筹城乡社会管理，推进户籍制度改革，放宽中小城市落户条件，使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民。推动流动人口服务和管理体制创新。”①《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，《人民日报》2008年10月20日第1版。通过对大城市郊区和快速城市化地区的考察，我们发现，很多农民工还处在为“有条件”的目标而奋斗的路上，他们可能还是城镇化过程中的匆匆过客，虽然按照目前的统计口径，他们也许会属于城市的常住人口，无意间也会成为城市化率的分子而“被城市化”，但这种城市化或城镇化，和所谓的“健康城市化”、“可持续的城市化”相距甚远，我们把它称作为脆弱的城市化。通过深入的调研我们还发现，还有很多置身于城市区域却依然从事农业活动的“农民农”，由于城市化进程中农业产业的特性决定了从事城市农业的农民处境可能更加特殊，因此对这一特殊群体的考察对城乡和谐共生、统筹发展具有一定的理论和现实价值。

一、问题的提出

改革开放以来，随着我国经济社会形势的不断发展，进城或进入工业化地区从事非农产业的农民工数量不断增加，已经达到2009年末的2.3亿多人①国家统计局：《我国有近2.3亿农民工》，《新华每日电讯》2010年3月24日第1版。，农民工已经成为中国产业工人的重要组成部分，是社会财富的重要创造者。但由于中国城乡二元结构的历史惯性和现实约束，作为职业的农民工他们不享受城市职工的相关福利、待遇；而作为身份的农民工他们依然从属于农民阶层，在城乡之间、产业之间游走，成为一种边缘人，从而形成所谓的农民工问题。近年来，围绕农民工问题的研究产生了大量的学术成果，对推动农民工问题的解决产生了巨大的推动作用。在农民工问题解决的现实过程中，作为农民工输入地的地方政府往往起着非同小可的作用，其对农民工的认知、态度和行为对农民工问题的解决有着直接关系。

“北、上、广”（北京、上海、广州）是中国最富庶和繁华的几大核心城市之一，同时也是外来农民工的主要聚居地。以北京为例，随着外来人口人数的不断增加，北京的资源、环境、公共服务的压力不断增加，为寻求解决之道，地方人大进行调研后，提出相应认知及其对策。据《新京报》报导，“四年来北京市流动人口增量逐年加大，共增加151.8万人，年均增长37.9万人。”②汤旸等：《市人大建议缩减低端劳动力》，《新京报》2010年8月3日。人口持续快速增长带来了诸如资源紧张、基本公共服务与社会管理的压力加剧等问题。”因此必须“完善低端产业和劳动密集型产业退出机制，淘汰一批低端产业和劳动密集型产业，对吸附大量流动人口的小企业等实行强制退出机制，提高各类市场的开业门槛标准。而对那些在京已拥有合法所有权的住房、具有稳定职业和收入、连续居住并缴纳社会保险金达到一定年限，符合一定条件的流动人口，研究采取新的管理模式。”

无独有偶，作为特大城市的上海也受到外来人口的冲击。根据2009年上海市国民经济和社会发展统计公报，截至2009年末，“全市常住人口总数为1921.32万人。其中，户籍常住人口1379.39万人。”③http://www.stats-sh.gov.cn/2005shtj/tjgb/index.asp。外来人口超过了540万，大大超过了地方政府的预期。根据最近笔者参与的一次政府调研，在政府内部针对外来人群往往存在着这样的认识：认为大部分外来人员从事的是“低端产业”，这些行业的特点是门槛低、环境差，且打工者的收入主要是回乡置地建房，对临时居住地的经济没有什么贡献。因此可设置产业进入门槛，限制外来人员的过度进入。

如何对待所谓“低端产业”的外来从业人员不仅是政府关注的焦点，也是学界关注的热点。从事社会政策研究的中国社科院研究员唐钧则认为，“小商小贩的存在证明社会需要这类人群，政府采取提高门槛的方式必然会相应地提高这些服务行业的运营成本，其结果是老百姓的生活成本也跟着提高。”“北京人口过于集中的根源是由于北京和周边地区发展不平衡所致，所以解决北京人口集中的关键不是驱逐流动人口，而是应该通过带动周边区域经济平衡发展来解决。”④汤旸等：《市人大建议缩减低端劳动力》，《新京报》2010年8月3日。显然，如何对待城市外来人员，尤其是从事“低端”行业日渐增多的农民工，地方政府、学界由于所处立场、关注重点的不同会有相异的看法。而作为在城市郊区拾遗补缺从事“低端”产业农业的“农民农”，其所处的地位和影响更难以进入政府视野，在清理外来人员中他们也很难幸免。有鉴于此，笔者拟以大都市快速城镇化地区的“农民农”的存在为例，考察其在整个产业和社会网络中的地位和功能，目的为城乡和谐共生提供一个微观的实证视角。

二、“农民农”涵义及其特征分析

一般而言，“农民农”主要是指离开家乡在异地从事农业的农民，为研究方便起见，本文所讨论的“农民农”，特指离开家乡承租城市扩展过程中因各种原因被丢荒的闲置农田、并继续从事农业的农民。相对于从事二、三产业的打工农民，这部分绝对人数较少，学界和政界往往将其归类于为外出打工的农民工范畴，很少对其进行专门的研究。近年来，随着农民异地务农问题的不断涌现，“农民农”问题开始散见于报刊杂志，其主要特征为：

1.“农民农”往往是集体迁徙，聚族而居，抱团取暖

由于“农民农”主要从事的是相对低效的农业，劳作环境相对较差，居住环境恶劣，容易受到当地人的排斥，因而为避免外在伤害，保护自己，他们往往集体行动，形成自己的交往世界。

以《羊城晚报》发表的《500米土路隔出另一个世界》的新闻稿为例，26年前，深圳为解决城市蔬菜供应的问题，向周边外地农民发出邀请，广东河源紫金县的52位农民，拖家带口100多人，租住、租种于深圳西丽大磡王京坑村旁边的山坳，自成一个村落。在近30年时间里，他们发展成为277人的“农民农”村落，并培养了20多名大学生。但在深圳快速发展工业的同时，他们仍固守传统农业，随着当年租种、租住合同的到期，以及深圳舍弃传统农业，他们面临着何去何从等新的挑战。①欧阳四平：《500米土路隔出另一个世界》，《羊城晚报》2009年1月13日地方版。

根据笔者2010年8月对上海浦东Z镇镇域处在城镇化过程中村改居的L村某一个自然村（村民小组）的调研发现，在该组从事蔬菜种植的四户农民农都是来自安徽某市同一地域，彼此间还存在亲戚关系；在该镇的P村，我们发现来自浙江某地的两户农民规模化种植水稻，种植规模分别为20亩和30亩；在M村，来自江苏某地的两户农民种植小菜；在W村，有三户“农民农”也是来自安徽某县，他们不仅户籍相同，而且种植的蔬菜的品种和结构也是一样，都是丝瓜和莴笋。只有很少的是零星的独门独户的“农民农”。显然，异乡异地打拼，相同地域的人群居，图的就是相互间有个照料和关心。

2.“农民农”往往是以家庭经营的形式出现，以男性劳力为主，单个人经营的情况很少见

一般而言，相对于进入二、三产业的农民工，从事农业的整体比较效益还较低。农业种植特别是蔬菜种植，环境比较艰苦，对农业生产条件要求不是很高，主要是小规模，往往适合家庭承包经营。在家庭内部，夫妻双方合理分工，互相协作，但一般以男性劳力为主。比如，在调研中我们发现一外来农户在主要男性劳动力出车祸后，立马退包。在浦东Z镇几个村随机调研了10户农民，调研结果也支持了我们的上述判断。

表1 浦东Z镇随机调研十户“农民农”包地基本情况一览表

3.“农民农”的进入表现出产业的替代性和时效性，与进入地的城市化进程密切相关

上海城市郊区在城市化过程中首当其冲，农民市民化进程日益加快，表现出产业转移的梯度性。当地中、青年农民主要在二、三产业就业，为数不多的老年农民种植一些传统植物，面积小、商品率低，主要用于自用，还有些本地中、远郊农民规模化种植一些高效农作物，这样就产生了本地农民在城市化过程中因产业升级而让渡出的传统农业或部分现代高效农业空间，为外地农民农的移入提供了条件。

通过调研，初步看来，浦东的农地主要来自于以下三个部分：一是本地农户自己承包的土地，主要集中在村民组里。随着土地换社保政策的不断推进，这部分农地承包经营权逐步收归集体所有（支配）；二是随着撤队并村和村改居进程的加快，收回并集中在行政村的农用地；三是已征用但未开发的建设用地。

由于受制于这种城镇化的不断推进，外来农民租用农地的合同大都是一年一签，蔬菜种植地一般距离城镇较近，水稻种植地较远。同时，随着农地征用、开发不断向城市外围迁移，“农民农”也逐渐向外围转移，与当地的城市化发展节奏合拍。

4.“农民农”对经济社会服务网络的需求表现为经济联系的当地化和社会联系的同乡化趋向

“农民农”和当地最大的经济联系是农地的租金。为了防止抛荒和无序耕种，当地行政村和村民组一般对零星或较大块的农地进行管理，其经济手段主要是租金控制。为了照顾本村居民，往往在租金方面略有照顾。“农民农”日常经济花费分为两个部分：一部分是融入当地的经济网络中；一部分是由外来人员自己形成日常商品供给网络。随着时间的推移，两者之间的界限不太明显，逐渐有当地化趋向。

“农民农”和当地居民的最大区别主要表现在社会文化服务网络的供给方面。在文化生活方面，由于他们是以家庭为主体的聚族而居形式，他们的语言、文化、生活习惯特别是卫生习惯与当地人存在较大距离，因而与当地人形成较大的隔膜，“农民农”的文化休闲、娱乐活动往往在亲戚或同乡间进行。在公共服务方面，由于“农民农”的住宿条件较差，为了节约，他们很多都是居住在大棚，条件很简陋。从目前的制度设计和安排来看他们不可能得到住房的公共保障；在社保方面，按照现行户籍制度，他们只能在原籍地获得农民合作医疗和养老保障；在教育和医疗方面，他们很难融入到当地的公共服务网络，这方面的需求主要通过不合法的地下渠道获得满足，显然这些服务的质量很难得到保证。

三、“农民农”与“农民工”

作为同为外出打工的农民，“农民工”和“农民农”这一对概念之间有何内在关联和区别值得我们作出进一步的分析。

1.“农民农”往往以中、老年家庭为主，“农民工”特别是新生代农民工则是以个体为主。在Z镇随机调研的10户外来农户（表一），皆为家庭租种方式，夫妻双方共同经营，男性劳力承担重体力活，女性主要忙于家庭劳务兼作为辅助性劳力。这10户“农民农”家庭中男性平均年龄为48岁，女性为47岁；低于40岁的男性和女性分别只有两位，受教育程度都是在初中以下，有几户农民农为文盲。“农民工”主要是指外出进入城镇从事二、三产业的农民工。早期农民工几乎都有务农经验，但以80、90后为主体的“新生代农民工”出生后就上学，上完学后就进城打工，他们对乡村、农业、土地、农民的记忆日渐模糊，这些人大都在18－25岁，多数没成家，往往受职业、产业所限，以个体的方式进城打工，他们在受教育程度和对城市生活的期望值方面远较老一代农民工要高，但吃苦耐劳方面相比老一代明显不足。

2.“农民农”家庭往往包含“农民工”，并为家庭内的“农民工”提高必要的支持网络。大部分“农民农”家庭是以中、老年家庭为主，他们的子女往往成为“农民工”随同前往，有的住在一起，有的分开居住，有了孙辈的老人们往往还承担照料晚辈的义务，传统意义上的大家庭以“农民农”为核心在城市边缘确立了自己的生活方式。

笔者在Z镇L村走访两户“农民农”家庭。第一对夫妻来自皖北，2002年到沪，今年50岁左右，家中成员为儿子、媳妇，一个孙子和一个孙女。儿子28岁，在附近上班，月收入2000元左右，媳妇带小孩，共承包6亩7分地，每亩地毛收入在1－1.2万元左右/年，家庭成员都居住在田间大棚里。显然，若没有父母的鼎力支持，打工的小两口一家在浦东郊区很难团圆和立足。第二户“农民农”也是来自同一地方，共有8口人，两个儿子，各有一个男孩和一个女孩，大儿子和媳妇在附近打工，回来居住，小儿子和媳妇在浦西亲戚家帮忙种苗木花卉，包吃住，一年大概几千元，闲时回到Z镇团聚。与表1对应的10户农民工家庭情况如下：

表2 浦东Z镇随机调研十户“农民农”家庭情况一览表

3.“农民农”与“农民工”反映了产业结构变迁和转移的统一性和多样性。产业结构主要指产业部门之间及产业部门内部的构成，产业结构重心由第一产业向二、三产业渐次转移的过程，既表征了一个国家或地区经济发展的不同阶段和水平的高低，又反映了经济结构升级调整的必然规律。作为国际大都市上海的郊区，存在着一定数量的“农民农”现象恰恰反映了产业结构变迁和转移的统一性和多样性。从统一性来看，上海郊区也必须服从产业变迁升级的规律。近年来，上海的产业结构不断优化，第一产业的产值、就业人数不断降低，城市化率不断提高，零星地块种植农作物已越来越不具有经济效益优势，但其现实的经济价值如何体现，这从位移补缺的“农民农”那里得到了很好的诠释和响应；从多样性来看，由于转型中国的特殊性，往往在同一空间存在高度发达的产业和落后的产业并存的现象，整个产业结构的转换和升级有着鲜明的时代特性，表现为不平衡性和多样性，从这个角度看，一定数量劳动密集型行业的农民工的存在正是反映了时代变迁过程中的多样性特征。

“农民农”与“农民工”在家庭内部的组合一方面体现了“暂时性移民家庭”在经济上的效益和效率，另一方面也反映了其社会服务的效能，其未来发展趋势如何，对沿海其他地区、中西部地区有何启示和借鉴作用，值得进一步的观察和研究。

4.“农民农”与“农民工”的转换。“农民农”向“农民工”的转换可从以下三个层面进行考察：一是从农民到农民工。一般而言，农民工主要包括两部分人，一部分是外出进入城镇从事二、三产业的离土又离乡的农村劳动力，这当中有人出省或市，主要聚集在沿海发达城市地区如长三角和珠三角等；一部分是在本地二、三企业就业的离土不离乡的农村劳动力，随着城镇化进程的不断深入，这部分人很多成为小城镇居民，从发展角度看，新生代农民工在农民工中逐渐成为主导。二是从农民到农民农。同样的逻辑，农民农也主要包括两部分人，一部分是在本地承租其他农户或集体的农地从事农业生产；一部分是外出进入城镇或其他农区承租农地从事农业生产。如上文所考察和分析的，这部分往往是以家庭为单位。

三是从“农民农”到“农民工”。根据表2，农民农家庭的子女大都是新生代农民工，受惠于家庭的照顾，相对于独自打拼的农民工，他们能较好地融入到了当地生活中，有些女孩甚至嫁给当地人，成为新上海人，如表2中，10户“农民农”中有2户女儿通过婚姻关系融入当地社会。根据我们的调研，“农民农”也认为，他们出外从事辛勤的农务，目的主要使其子女，主要是二代农民工有个好的归宿。但问他们是否愿意让其子女从事“农民农”行业，他们大都持否定态度，因为该行业技术含量低，劳动环境差，居住条件不好，还是希望他们的子女从事一些技术含量高，待遇高的一些行业，如果农业种植的效益、效率高，小孩也愿意，他们也不排斥子女进入这个行业。显然，“农民农”的代际替换要远逊于向农民工的转移。即使在家庭内部，经济利益的理性原则充分体现。

四、结语及讨论

作为我国改革开放条件下城镇化进程的客观存在，“农民农”现象可能要长时间存在，其对所在地的经济、社会政策有何实质性影响，其自身未来走势如何无疑值得我们进一步讨论。

1.地方治理的整体性思维。一段时间以来针对外来“农民工”、“农民农”，学界曾有“经济上吸纳，社会上排斥”的判断。地方向外来人员开放的往往是本地人不屑或不愿从事的行业，而对背井离乡的“农民农”、“农民工”来说却是市场竞争充分、激烈的领域，其劳动力价格一般是由市场机制决定，缺乏体制和地方政策的保护，其用工灵活性得到充分体现、在给市民提供便利降低商业服务行业的成本的同时，也对本地的资源环境、基本公共服务和日常社会管理带来巨大的压力，从而引发了缩减低端行业、降低低端劳动力的呼声；而对具有稳定职业和收入、拥有合法所有权的住房、连续居住并缴纳社会保险金达到一定年限的外来人员则采取不同的社会管理模式，即所谓“经济上控制、社会上分治”。从地方治理的角度看，未必没有一定的道理，但是在城乡一体化、对内开放和对外开放同等重要的背景下，把所谓低端的“农民工”像割盲肠一样弄掉可能不是个办法。设想一下如果各地都采取这样的措施，那么低端产业的农民工何去何从呢？因此整体性通盘考虑所谓低端产业的低端就业问题可能需要整体性和系统性思维，让有条件的农民工（农）留得住，让没条件的农民工（农）回得去，可能需要国家和地方政府两个层面的通力协作。

2.要关注对城市化展开的新形式——异地城市化的认识。一段时间以来，中国的城市化水平滞后于工业化进程已成为政府和学界的共识，随着中国改革开放的不断推进和深入，以农民工为行动主体的新一代产业劳动力在沿海地区、以及其他地区继续推进着这一工业化进程，甚至某些从事农业的“农民农”也进入到城市领地，在促使所在地快速城市化的同时，他们往往被贴上外来人员的标签。反观他们的原籍地，大批农民工的流出，导致大量的空心村、镇的存在，城市也相对萧条。我的地盘，我不想做主，放弃；他人的地盘，我做不了主，却想留下，以致形成空间和人口城市化不均衡的局面。但深入的研究，我们会发现，从全国范围来看，产业的发展和人口的投入实质上是相对称的，只不过展开的地域空间不同而已，我们用“异地城市化”概括这一现象，以此为线索，我们会发现国家转移支付的背后，有其合理性但更有许多值得继续改进的地方，如何使得异地城市化转向可持续的稳定城市化，亟待进一步探索和分析。

3.“农民农”现象进一步凸显了社会管理和服务的重要性、必要性和紧迫性。切断充满潜规则的地下网络的供应链是城乡统筹的基础性工作，从“唯管理、管理为主”、“管理、服务并重”，到“服务为主、管理为辅”，诟病多年的“城乡二元结构”在逐渐破解的同时，在某些局部不断翻新甚至有不断扩大之趋势，特别是因外来人口进入所导致的本地人与外来人员的新二元结构问题，以及因外来农民工（农民农）在城乡结合部的近、中、远郊的介入所形成的复合型二元结构问题。①如本文中所涉及的“农民农”，从产业角度来看，他们处在产业链的低端，但从重要性方面来看，他们从事的是城市民众的日常蔬菜供应这些至关重要的基础环节，他们的社会文化公共服务长期游离于当地的正规部门，既不利于他们素质的提升，也不利于本地整体效能的提高，由于某些公共需求的刚性，他们只有服从于潜规则，获取一些劣质的服务，长此以往，譬如食品安全问题、外来人口犯罪问题、环境破坏问题，无许可证的地下诊所和地下教育等问题就会沉渣泛起，新二元结构有进一步固化的危险，这是不利于和谐社会的构建的。因此从传统二元、新二元，到复合型二元，实际上反映了城市化进程中的多元——多种利益群体向政策的一元化方向转移的趋势，这一渐近线正在不断逼近城乡一体化目标。

“Migrant Peasants”：A New Problem Field in Urbanization—A Case Study of the Suburb of Shanghai

XIJianwu

“Migrant peasants”，as contrasted with“migrant workers”，means those peasants who left hometown working in the suburbs of city for agriculture.The recent investigation find that“Migrant peasants”is not an isolated phenomenon，which is closely relative to“migrant workers”.The first is that it has the economy function with supplement；the second is to provide the function with family supporting；the third is to strengthen the effect of node.facing with the problem that city how to be harmony with the nonnative personnel，the study on“Migrant peasants”is of certain theoretical and practical significance.

migrant peasants，migrantworkers，social supporting network，harmony and coexistence

奚建武，博士，华东理工大学马克思主义学院副教授，华东理工大学城乡发展研究中心城镇化所所长。

C922

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1008-7672（2011）03-0084-07

肖舟）