电子政务环境下地方政府绩效评估的创新探究

周 沁，徐建军

(中南大学公共管理学院，湖南长沙410012)

电子政务环境下地方政府绩效评估的创新探究

周 沁，徐建军

(中南大学公共管理学院，湖南长沙410012)

陈旧的地方政府绩效评估体系已无法适应时代的需求，亟待创新。电子政务趋于高效、直面公众的优势为绩效评估创新提供了突破口和载体。探索如何利用先进的电子政务信息网络平台，可保证地方政府绩效评估客观、公允，为政府执政能力和服务水平的持续提升及服务型政府的创建提供有力支撑。

地方政府绩效评估;电子政务;创新;公众参与;服务

随着时代的发展，我国市场经济体制改革在不断深入，社会在全面进步，以公众需求为导向，提升行政绩效、强化服务职能、创新社会管理，成为这个时代政府改革的主旋律，而政府绩效评估正是政府管理创新的重要手段之一［1］。面对日趋多元化的政府组织，陈旧的绩效评估体系已无法适应时代的需求，电子政务趋于高效、直面公众的优势为绩效评估创新提供了思路和载体。

1 需求解析

为研究传统的地方政府绩效评估现状、公众对政治参与的渴求和对电子政务环境下地方政府绩效评估的信任程度，笔者设计并开展了以《公众对电子政务环境下地方政府绩效评估的看法》为问卷的深入的调查研究。在长沙市党政机关内部、企事业单位、学校以及周边的社区街巷等地发放问卷355份，经统计，回收问卷348份，有效问卷337份。

由图1可知，公众对传统的群众满意度问卷测评的意义实现并不满意，普遍认为尚未达到满足其参政议政的目标，有待改进和完善，甚至对测评结果提出了质疑。由此可见，公众对在地方政府绩效评估中能否实现参政议政期望值很高。

图1 公众对群众满意度问卷测评的目标认知

假定已经实现电子政务环境下运行地方政府绩效评估，来衡量公众对其的信任、满意程度，从而考察公众对此种创新模式的需求，如图2所示。

图2 公众对电子政务环境下地方政府绩效评估的信任趋势

如图2所示，绝大多数群众认为如果将地方政府绩效评估置于电子政务环境下他们将会在政务网表达自己对评估结果的意见建议(D4，61.13%)，相信政务网公布的绩效评估结果和处理意见(D3，58.16%)，期待通过政务与高层探讨绩效评估的发展(D6，57.27%)，经常上政务网关注绩效评估最新信息(D1，56.68%)，积极参加网上政府绩效评估的问卷调查(D2，54.90%)，希望通过互联网时刻监督政府绩效计划进程(D5，54.01%)。因此，形成了信任趋势图1－2并从图形的走向上看，绝大多数群众对电子政务环境下来运行地方政府绩效评估体系是持信任态度的，如果真正实现他们表示会积极参与并且相信政务网上公布的信息，对此情境的实现抱有较高的期待。

2 现状研究

当今社会的高速发展和公众的参与需求对地方政府绩效评估的创新提出了标准与挑战，在电子政务环境下实现地方政府绩效评估创新将成为这个时代继计算机、互联网发明与运用以及政府行政管理体制改革步伐迈进后的又一重大革新［2］。

2.1 政府绩效评估实践的历史进程

比较中西方的绩效评估历史，我国古代的绩效考评更多倾向于官员个体，即突出强调对政府官员个体的绩效考评，而忽略了对政府整体绩效的考评;西方的绩效评估思想从官僚制到民主制再到新公共管理三阶段的行政范式下不断发展，始终围绕以公众满意为导向的政府整体绩效评估，而走向成熟［3－4］。目前，我国沿海发达地区如上海、浙江等地对地方政府绩效评估有了新的创新研究，为其他省市地方政府绩效评估的创新实践奠定了良好的基础、树立了时代的标杆，特别是在更新完善评估制度、科学构建指标体系、公众参与考评过程、配套升级硬件设施等多个方面有进一步探索。

电子政务在一个不断变化的动态过程中发展和演变，受限于硬件措施、地域特征、人文环境等客观条件，但又可以通过体制、技术等手段的相互协调，提高政府部门管理、服务与应变的能力，极大的提高了政务处理的效率、水平、透明度，推动政府办公自动化、网络化，实现电子化政府［5］。在内部业务网络化基础上，加快政务信息公开的步伐，建设和整合统一的电子政务网站，完善重点业务系统，积极推进公共服务。同时，通过互联网实现政府部门重构，群众参政议政，深化行政管理体制改革，转变职能，全面构建服务型政府。

2.2 政府绩效评估体系架构的差距分析

实现电子政务环境下地方政府绩效评估的创新，首先要从传统的地方政府绩效评估体系架构所存在的现实差距着手，综合分析有以下几个方面［6］:

2.2.1 规划运筹不科学，缺乏“管理主义”、“市场机制”的理论基础

现行的地方政府绩效评估注重对官员个人绩效的考核评价，管制意图明显，缺乏宏观上、整体上对政府组织绩效的考评，也缺乏相应的官员个人绩效与政府组织绩效的联系转换机制，忽视了官员个人对组织绩效贡献程度的评估。从很大程度上说，现行的地方政府绩效评估体系沿用了中国历来的运行模式，在意识形态、行政理念等方面与历史的、传统的绩效评估体系有一致性。现行的地方政府绩效评估偏重考核官员为官一任做出的政绩，在成本—效益、服务水平、公众态度、行政风险等方面的考量职能弱化，形成一种闷头制定计划、一味追求结果的非可持续性发展模式。

2.2.2 体系运行不顺畅，缺乏“立法立章”、“制度构建”的组织保障

地方政府绩效评估借助电子政务信息网络平台实施改革创新必然引发各方不适应，如将涉及到基础设施落后、资金技术短缺、人力资源匮乏等问题，而由于政务公开、信息透明将规范部门利益的分配机制、降低政府收益的自由化取用程度，造成政府部门、组织机构、公务人员三者之间的冲突，导致创新举措在贯彻落实中举步维艰，而合理的制度则是协调各个不同利益个体和团体和谐共进，减少来自政府内部的抵触与压力的有效机制［7］。

2.2.3 目标运用不贴切，缺乏“结果为本”、“权力下放”的运转模式

现行的地方政府绩效评估体系运行起来对“结果”一词的理解有一定误区，认为结果就是单纯指代政绩而未将其与公众需求联系起来。另外，绩效评估的运行管理权集中在政府管理者手中，运行起来程序繁多、耗时漫长、劳心费力，而且日常管理也得不到落实，绩效计划的制定也非科学有效。

2.2.4 流程运作不亲民，缺乏“顾客至上”、“公民参与”的责任意识

现行的地方政府绩效评估尚未将公众需求摆在正确位置，有些地方政府仅仅将绩效评估作为督查工作完成情况，甚至仅当成评定年终奖金等级的手段和方法，并未将公众参与引入绩效评估全过程中，包括制定绩效计划、拓展评估主体、监督结果运用等方面，主体与监督作用仅停留在公众满意度测评和政府决策征求意见或公示等阶段，亦未真正起到公众积极参与、意志得以真实反映的效果。

3 对策探讨

在历史的回顾中找寻障碍与差距，分析总结在电子政务环境下实现地方政府绩效评估创新的现实基础，探讨予以完善、革新的方法与路径。

3.1 创新基础

图3所示建立在电子政务环境下的地方政府绩效评估体系与服务型政府创建之间的有机联系，政府可通过电子政务信息网络平台实现高效的绩效评估等行政活动，达成循环性、开放性、可持续性的政府绩效管理目标。

图3 电子政务环境下地方政府绩效评估系统示意图

图3体现了“苯环”和“发散”两大精髓。苯环即为电子政务环境，发散即为各角延伸以展现电子政务平台的六大类别，即可实现的功能，各平台之外直接面向社会公众(政府密级平台则仅面向政府机关公务人员)。由于呈现发散延伸的闭环结构，因此，无论现处哪一个平台，都能快速、无需经过别的平台直接进行转换到达目标平台。如日常办公时，可以根据需要立即链接到数据处理系统，也可以随时切换到信息互动渠道。圆内代表的是创建服务型政府的要求，正方形代表的是政府绩效管理是实现服务型政府创建的重要途径，三角形代表的是政府绩效评估是政府绩效管理的重要手段，综合统筹来看，通过运用电子政务先进的信息网络平台，可以帮助政府实现信息高速传递的多功能需求。

图4所示电子政务环境下地方政府绩效评估的创新流程，概括来说，即修订年度绩效计划，日常监控完成情况，集中收集、核实运用评估信息以及反馈评估结果、督促整改落实，最终将考核情况和成果运用于下一阶段的工作和绩效评估流程的各个环节当中。

图4 电子政务环境下地方政府绩效评估操作流程

图4展现了电子政务环境下地方政府绩效评估流程的创新架构。传统的绩效评估流程是开环或半开环运行的，即上图中空心箭头所代表的单一流程;而创新的绩效评估流程是在原有流程的基础上添加了两大要素，一是结果反馈对绩效评估的各个环节产生反馈、监管、指导作用，二是电子政务为绩效评估的各个阶段、各个环节提供技术载体和信息平台，并且后者是前者实现的前提基础与有效途径。

3.2 创新路径

凸显“管理”、“民主”、“公正”、“科学”、“循环”五个特性，践行出台法规、完善政策，公众参与、政府倾听，丰富指标、客观考评，网络调研、系统操作，及时反馈、持续测定五条路径，实现电子政务环境下地方政府绩效评估的创新需求［8］。

3.2.1 出台法规、完善政策——凸显“管理”特性

推进电子政务环境下地方政府绩效评估的创新，首要的是树立正确的绩效评估价值观。要在意识形态上深化政府管理者对政府行政行为的正确认识，政府活动的真正目的是为了服务公众;要明确电子政务环境下地方政府绩效评估的价值取向——提高政府绩效，推崇公众参与，强化服务职能，创新社会管理，必要时可以采取出台相关法律、法规等举措，运用强制性手段和科学的、现代的管理理论来指导绩效评估价值观的正确形成。政府管理者要正确认识绩效评估的深远意义，合理分辨管制和管理的本质区别，尽快完善政策、形成机制，通过立法赋予电子政务环境下的地方政府绩效评估法律内涵，将原则、程序、方法和平台固定下来，奠定坚实的法律基础，提供发展的指导方针，促使其早日步入法制化、规范化、经常化的轨道，健康持久规范运行。

3.2.2 公众参与、政府倾听——凸显“民主”特性

电子政务环境下地方政府绩效评估通过在电子政务先进的信息网络平台上运行地方政府绩效评估，以实现评估主体多元化的要求。广大公众通过互联网可随时随地接入地方政府门户网站，充分发挥行政相对人为评估主体的作用，在各级地方政府的网络平台上以完成问卷、访谈交流、民情信箱等方式对当地政府和官员进行绩效评估，以直观体现评估的满意特征，通过这种“被服务者”介入机制，在真实反映绩效评估结果的同时，将事实与绩效评估的价值取向结合起来而强化评估指标体系的社会相关性，还可以帮助政府收集民情民意、改进行政方式、提升服务质量。另外，高效便捷的网络评估将缩短绩效评估的工作周期，促使绩效评估经常性开展，将政府长期置于公众的监督之下，督促政府行为趋于公众利益，体现政府还政于民、公众参政议政的历史选择。

3.3.3 丰富指标、客观考评——凸显“公正”特性

电子政务环境下地方政府绩效评估的创新体现在指标体系构建方面，可以利用网络调研等方式在最短时间内，最客观、最准确的获取公众最迫切需要和期待的政府服务项目，运用网络平台上已有软件系统迅速制定绩效计划，根据统计理论合理分解指标，科学的将各类指标分布在政府行为的各个领域。制成问卷、访谈等形式后，根据公众反馈结果重新审视、修改和完善计划、指标，经历几轮循环往复的过程之后，逐步形成客观、公正、科学的绩效评估指标体系。通过运用电子政务网络平台上的先进软件，自动收集、整理、分析所获取的数据，建立个人绩效与其对组织绩效贡献程度的有机联系和评价机制，根据处理结果自动生成分析图表，同时将评估结果公开在政务网上，为政府管理者进一步有效行政、服务公众提供参考意见和建议，满足公众政治参与、政绩评价的需求。

3.3.4 网络调研、系统操作——凸显“科学”特性

在现代社会，科技为新、效率为先，地方政府绩效评估工作中的日常办公、信息收集与发布、公共管理与服务等大小事务在计算机、网络通信等电子政务先进的技术支撑下，逐步显现出数字化、网络化管理的趋势。在政府内部，各级地方政府可以随时随地召开远程视频述职述廉评议大会，各级领导可以在网上及时了解、评估、指导和监督各部门的工作，并向各部门做出各项指示;而各部门之间亦可以通过网络建立信息资源的共建共享联系，既可提高绩效评估工作的效率、质量和标准，又可节省政府开支、起到反腐倡廉带头作用。面向社会，地方政府作为国家微观管理部门，电子政务在绩效评估中的广泛运用，可以实现绩效评估过程中实时信息发布共享、公民网上查询信息、电子化民意调查和社会评估数据统计等等，可以让公众迅速了解地方政府绩效评估的流程、结果等，以及各项法规政策，增加评估结果产生和运用的透明度，并自觉接受公众的监督。

3.3.5 及时反馈、持续测定——凸显“循环”特性

电子政务环境下地方政府绩效评估将形成“闭环式”的绩效评估流程架构(如图3所示)。传统的绩效评估流程是呈“开环”或“半开环”运行的，即由空心箭头代表的单一流程，而创新的绩效评估流程是在原有的单一流程基础上添加两大要素，一是结果反馈对绩效评估流程中构建体系、日常监控、收集信息、审核运用等各个环节产生作用，二是电子政务为绩效评估前期、中期、后期等各个阶段的各个环节提供载体、平台和技术支持，同时，亦为结果的反馈和作用提供前提基础和有效途径。通过引入电子政务网络平台，政府部门可随时关注政务网上公众反馈的信息动态，监测政府行为的有效性;可根据需要随时开展绩效评估，并将评估流程和结果等信息及时公开在政务网上，一方面获取公众对其的反馈和评价，另一方面保证结果客观、公正，并科学的作用于循环闭路中的各个环节，以达到不断完善电子政务环境下地方政府绩效评估创新流程，为政府执政能力和服务水平持续提升提供有力支撑的目标。

关注公众参与是地方政府绩效评估的核心价值取向，成为当代世界各国政府绩效评估可持续发展的显著特点。电子政务环境下的地方政府绩效评估必须向实现绩效评估科学化、透明化、民主化、公正化方向发展，实现电子政务与政府体制相结合，为电子政府的建设找到突破点和契合之路，最终实现小政府、大社会的创新目标。

［1］范柏乃.政府绩效评估与管理［M］.上海:复旦大学出版社，2007.23～26.

［2］蔡立辉.电子政务:信息时代的政府再造［M］.北京:中国社会科学出版社，2006.42～51.

［3］秦国民.西方国家政府绩效评估的新趋势［J］.中国行政管理，2008，05:102 ～104.

［4］BRUDNEY J L，HERBERT F T.Reinventing government in the American States:Measuring and explaining public administrative reform［J］.Public Administration Review 59(1):19 －30.

［5］ALFRED T K.Reinventing local governments and the e-government Initiative［J］.Public Administration Review，2002，62(4):434 －444.

［6］刘昕.我国政府绩效管理中亟待梳理的几个关键问题［J］.中国行政管理，2007(4):37－39.

［7］游富相.政府绩效评估:现实困境与路径选择［J］.科学与科学技术管理，2008(6):103－107.

［8］魏立.运用电子政务改进政府行政管理［D］.上海:同济大学，2008:33－49.

Innovation of Local Government Performance Evaluation under E-government Environment

ZHOU Qin，XU Jian-jun
(School of Public Administration，Central South University，Changsha 410012，China)

Old local government performance evaluation system can not meet the demand of times，so it is urgent to need innovation.The e－government is becoming much more efficient and face directly to the public，which provides a new breach and carrier for the performance evaluation innovation.Exploring using sophisticated electronic platform of the information network will be to ensure that the objective and fair evaluation，government ruling ability and the continued ascension of service level，also will provide strong support for the creation of service-oriented government.

local government performance evaluation;e－government;innovations;public participation;service

(责任编校:文君)

C931

A

1673－0712(2011)02－0001－04

2011－03－10.

周沁(1987—)，女，湖南益阳人，中南大学公共管理学院在读硕士，研究方向:行政管理。