稳定和完善农村基本经营制度对策

□会泽县上村乡经管站 654217 陈邦林

□会泽县马路乡经管站 654206 普绍斌

上世纪80年代初期，我国在农村确立了以家庭承包经营为基础，统分结合的农村基本经营制度，赋予农民充分的生产经营自主权，使农户真正成为了独立的市场主体，极大地调动了其生产经营积极性，解放了农村生产力，为农村经济和社会发展带来了巨大的动力和效应。然而，随着农村改革的不断深入和社会主义市场经济体制的建立，各种市场要素逐步完善，农业的比较效益低下，农民增收难度大，农村发展缓慢，现行的农村经营体制的内在缺陷和深层矛盾日益凸现。集体经营与家庭经营出现了相互脱节，很多地方只注重家庭承包经营，而忽视集体统一经营的功能；由于农民在激烈的市场竞争中又处于弱势，家庭小生产与大市场之间的矛盾越来越突出，因此，进一步完善农村统分结合的双层经营体制已刻不容缓。

1 现阶段农村土地家庭承包经营中存在的问题

1.1 人地利益矛盾突出

在一轮农村土地承包中普遍采用的是“人人有份”的承包方式，二轮土地延包时“小调整”工作做得不到位，国家相关法律法规的相继出台，规定了农村土地承包期30年不变，实行“增人不增地，减人不减地”的政策，在承包期内不得随意调整农民承包土地，造成当时农村多女户现在耕地富余，管理困难；而当时多子户后来娶妻生子后，土地紧缺。目前，为追求农村土地利益公平，土地较少户要求重新调整承包地，主张实行“增人增地，减人减地”；而耕地较多户，即便耕种和管理不过来，宁可粗放经营，广种薄收，甚至弃耕抛荒，也不愿将自已难以耕种和管理的承包地交回让集体另行发包。两种不同利益观点的分歧，严重制约了农村基本经营制度的稳定和完善。

1.2 土地分包零碎细化

各地在进行农村土地承包时，为了使承包利益均等化，把耕地按优、中、劣三等搭配，按人口平均分包到户，导致耕地较多户承包到的耕地过于零碎分散。承包地的不集中性，增加了农业的投入量和管理成本，制约着农业先进技术的推广和农业机械化应用，已成为制约当前农业规模化经营的一个主要瓶颈。

1.3 农村耕地向减少趋势蔓延

由于农村土地耕种效益比较低，土地违法成本不高，导致农村土地被随意征用占用，加之农民对耕地保护意识淡薄，擅自改变耕地的用途，随意在承包地上建房、取土，导致农村耕地流失严重。

1.4 农业投入不足

近年来，随着大量的农村青壮年劳动力外出务工经商，留在农村的主要为老人、妇女、儿童，有些家庭由于缺乏人力，干脆抛荒，致使对土地的劳动力投入不足；虽然国家对农民种粮给予了补贴，但一些地方因财力有限，对农业基础设施建设投入比较少，对一些农业领域的重大项目投入力度不够，尤其是对水利等农业基础设施建设投入力度严重不足，使原有的一些坝塘、管道、灌溉沟渠等设施老化，毁损严重；一些水毁农田、河道得不到及时修复，降低了农民抵御自然灾害的能力。

1.5 土地流转行为不规范

从调查的情况看，农民的土地流转法律意识淡薄，自我保护意识不强。农户间的土地流转几乎是自发流转，私下交易，都没经过发包方同意。在土地流转的过程中，往往没有签定书面协议，只是通过口头约定，同时也未办理登记备案手续，双方权利义务不明确，致使流转行为不受法律保护。

2 现阶段农村土地承包经营问题的成因

2.1 农村土地权属不清

根据我国现行法律，我国现行的农村土地产权制度是农村土地所有权归农村集体经济组织所有，农民只拥有依法获得土地承包经营权的权利。而农村集体经济组织又分为乡、村、组三种具体形式，农村土地的所有权属是谁，现行的法律中虽有规定但很不确定和统一，造成了产权主体模糊不清。在现实当中，农村土地产权在处置上往往由集体经济组织内的负责人员代理行使，农民作为集体经济组织成员被排斥在所有权范围之外，常常会使其权益受损。这种权责的不对等性和产权主体不明晰性，已不利于农村产权的稳定，使农民难以形成稳定、有效的预期，加重了农民的短期行为。

2.2 土地流转机制不够健全

现阶段土地流转尚处在一个起步阶段，虽然国家出台了有关农村土地流转政策法规，但是地方配套政策措施尚未出台，无具体的操作办法和指导性文件，大部分乡村均未建立农村土地流转领导机构、工作机构和服务机构，缺乏对土地流转的引导和服务，导致绝大部分土地流转不规范，处于自发性无序流转，有时会使农户利益受损。

2.3 耕地保护机制不健全

目前，虽然国家对基本农田的占用保护十分严格，但是只注重以行政、法律手段为主，而重视运用经济手段不够，新增建设用地土地有偿使用费提取比例，一些地方政府和农村集体因没有留成，致使对基本农田保护的积极性普遍不高，加之征地补偿制度不完善，补偿标准低，缺乏准确评估占补平衡标准机制，土地总体规划利用指标限制不力，村庄建设缺乏有效合理规划。特别是靠近集镇、交通发达地方的土地，未经批准就被改变其用途，而作为这种行为的监管机构，在审批中没有进行严格控制，对在承包地上随意建房和改变农业用途的行为又没有强有力措施予以治理和恢复原种植条件，只以罚款了事，导致随意改变耕地用途的现象愈演愈烈。

3 稳定和完善农村基本经营制度对策分析

3.1 坚持农村基本经营制度

长期坚持农村基本经营制度是由我国社会主义初级阶段的特殊国情决定的，人均耕地资源少是我国的基本国情。从短期来看，保障农户有一份承包地，农民就有了最重要的生产资料和最基本的生活保障。从长期来看，农民群体仍将是非常庞大的，而且仍将是农业生产的主体，现代农业建设仍将以家庭承包经营为基础。如果动摇农村基本经营制度，农民将因土地承包经营权得不到保障而减少农业生产投入，长此以往势必将影响国家的食品安全；若试图快速实现土地规模化经营，将会出现土地兼并，必然导致大量农民失去土地，进而引发严重的社会问题。

3.2 稳定和完善农村土地承包关系

一是要稳定现有土地承包关系长久不变，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，解除农民的后顾之忧，从根本上保护农民利益，促进农村社会的长期和谐稳定；二是要妥善解决好新增人口对土地的需求问题和被征地农民的补偿及保障问题；三是要加强对农村土地承包经营权的物权保护。依法颁发《农村土地承包经营权证》，使农民的土地权益得到有效的法律和制度保障。

3.3 建立股份合作制，理顺土地产权关系

一是农村土地股份合作制有利于实现农村土地所有权、承包权、经营权的“三权分离”，把农民从土地束缚中解脱出来，推动土地规范流转，加快农村劳动力转移。二是农村土地股份合作制有利于促进土地资源的优化配置，推进土地规模化、集约化、高效化经营，实现传统农业向现代农业转变。三是农村土地股份合作制有利于土地承包关系、经营关系的长期稳定，实现承包者与经营者共担风险、共享利益的双责、双赢机制，更有利于“三资”进军农业、开发农业，最大限度的提高土地资源效益。

3.4 发展农民专业合作社，提高农业生产在市场竞争中的能力

发展农民专业合作社，不仅有利于解决农业生产经营规模小且分散的问题，促进农业科技的推广应用，而且能够促进农业生产专业化的发展和推动农业标准化工作的进程，加快与国际市场的接轨步伐，提高市场竞争力，增强农业的市场抗衡能力。

3.5 引导和规范耕地流转行为，推动资源优化配置

积极推进农村土地承包经营权流转，是优化农村土地资源配置的客观要求，是促进适度规模经营和现代农业发展的有效手段，也是我国农业生产走出困境的必经途径。而流转是在稳定家庭承包制基础上实现耕地规模化经营的唯一手段。通过流转，可以促使土地向种田能手转移，形成规模经营，一方面有利于提高农业机械化水平；另一方面生产者可以从规划决策、组织生产、农业生产力资源配置、先进农业科技的应用等方面进行科学安排、合理配置、精确计算，达到节约成本、提高效益的目的。

[1]谷会平.现阶段我国农村土地承包经营矛盾求解 [J].合作经济与科技，2007，（9）.

[2]李锡英.稳定和完善农村土地承包关系的对策研究 [J].公民与法治，2009，（5）.

[3]龙新.农业部发布农村基本经营制度问题调查分析[N].农民日报.