组织法视野下的城管综合执法现行体制改革

龙禹

导读：当前我国城市管理综合执法机构面临着诸多问题，如法律地位尴尬、执法权限不明确、与其他行政组织之间的关系还没理顺、城管队伍编制混乱等，严重影响了执法效率，损害了政府的形象。为解决这些难题，各地相继进行了一些改革和尝试，例如组建“城管警察”队伍、“物业进城管”、“大城管”模式等，这些做法都产生了一定的积极效果。但要从根本上解决城管执法难题，必须从组织法入手完善城管体制，将城市管理综合执法机构的性质、地位、职权、机构设置和人员编制等法律化，使城管综合执法回归到法治的轨道上。

一、问题的提出

上世纪90年代，很多政府部门都享有行政处罚权，在实践中造成了有多少部门就几乎有多少执法队伍的状况，相关部门之间职权交叉重复，执法效率低下。为改革这种多头执法状况，经过反复研究论证，1996年10月1日开始实施的《行政处罚法》确立了“相对集中行政处罚权”制度。1997年4月，经国务院批准，北京市宣武区在全国率先启动城市管理领域的相对集中行政处罚权试点工作，当年5月，北京市宣武区城市管理监察大队成立，这是我国第一支城管队伍。2002年，《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》使得试点改革发展成为全国通行的制度，“试点”的城市扩大到300多个。来自国务院法制办的最新数据显示，截至目前，开展城管相对集中行政处罚权的城市已达1076个，包括县级市804个，我国的城管队伍已经发展到几十万人。[1]

城市管理综合执法实行以来，城市治理效果明显提升，但也出现了一些问题，例如暴力执法、越权执法、“钓鱼执法”等。暴力执法不仅导致公众对城管部门的不满，同时也导致相对人暴力抗法，恶性循环之下，城管执法领域出现了执法“失灵”：执法力量在不断强化，执法力度在不断加大，但仍然问题成堆，执法成效不够明显。[2]在2006年发生的“崔英杰故意杀人”案中，河北小贩崔英杰与城管队员发生争执，并将城管队员李志强刺死，崔英杰也最终获刑。逝去的生命已经无法挽回，小贩与城管队员都成了制度的牺牲品，我们有责任重新审视城管综合执法制度存在的问题，改革城管制度，避免悲剧重演。

行政权力的运行是这样一个过程：“行政组织—行政许可—行政处罚—行政救济。”城管部门目前所行使的主要是行政处罚权，因此学者目前对于如何规范城管执法的观点，主要集中于规范城管行政处罚的程序，以及如何保障当事人的救济权利等方面。而笔者认为，目前城管执法面临的窘境，并不主要是由于处罚程序不规范、救济措施不完善导致的，更主要的原因在于“行政组织”不规范。事前把组织制度设计好，总比事后采用法律救济要有意义得多。因此，本文将重点探讨“如何从组织法着手规范城管执法”。

二、城管执法面临的组织法缺陷

（一）城管部门的法律地位尴尬

截止2007年底，根据立法法的规定拥有地方立法权的80个城市中，已有38个城市制定了《实施城市管理相对集中行政处罚权办法》，占47.5%，包括北京、上海、天津、安徽、广西南宁、山东青岛等。[3]但是，在城市管理综合行政执法领域，我国至今还没有出台一部全国性的城市管理综合行政执法的法规。城管机构的设立没有经过全国人大的立法程序，只是依据国务院有关文件，没有明确的法律地位。目前城管是一个综合执法机关，依照环保、工商、规划等不同部门的规范性文件进行执法。例如，杭州市城市管理行政执法局公布的执法依据共12项，除了《行政处罚法》以外其余11项依据均为政府规章或者答复、批复。

目前，各地的城管部门没有统一的名称，在北京叫做“城市管理综合行政执法局”，在广州叫做“城市管理综合执法局”，在上海则叫做“城市管理行政执法局”。城管部门区别于其他行政执法机构的特点在于，在国务院找不到它的对口领导机构，也缺乏相对应的省部级综合执法机关。

（二）城管部门的执法权限模糊

目前，城管部门行使相对集中行政处罚权，其法律依据是1996年《中华人民共和国行政处罚法》第十六条的规定：“国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”国务院针对各地成立行政执法局行使相对集中行政处罚权方面给出了并不明晰的规定，即国务院批复给各试点城市的执法职责除了市容环境卫生管理、城市规划管理、园林绿化管理、市政管理、环境保护管理、工商行政管理、公安交通管理7大项外，第8项是“行使省、市人民政府规定的其他职责”。各地根据地方政府城市管理强度和具体要求的不同，相应增加了处罚权的内容，扩大到建筑业管理、国土资源管理、风景名胜管理等城市建设和管理领域，有的甚至延伸到文化稽查、卫生监督、爱国卫生、客运管理等方面。这些执法职能与卫生、规划、园林、工商、交管等政府部门均有交叉，而且这种执法范围缺乏稳定性。今年城管不能涉足的管理领域，可能明年下发一个红头文件就允许管了，反之也一样。而且全国各大城市城管的职权范围差别很大，这样更容易造成人们对城管的定位的混乱。[4]

在实践中城管不仅仅行使行政处罚权，而且还行使行政检查权、行政强制权。行政检查权是行政处罚权的前提，没有行政检查权根本无法行使行政处罚权，因此城管行使行政检查权还勉强说得过去。但城管行使行政强制权显然于法无据，违反了法律保留原则。

（三）与其他行政组织关系不顺

《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发〔2000〕63号）指出：“实行相对集中行政处罚权制度，对于……建立‘精简、统一、效能的行政管理體制，都有意义。”并且要求集中行使行政处罚权的部门应为本级政府的行政机关，而不是某一政府部门的内设机构或下设机构。从全国的实践来看，有些城市设立作为一级行政机关的城市管理行政执法局，但大多数城市还是城市建设管理监察支（大）队，在人员、经费上没有足够的保障。例如，山东省青岛市城管部门挂靠在建设局，广东省清远市城管部门挂靠在规划局，从而“降低了执法机关的行政层级，就会不利于行政权的行使和行政权权威的体现”。[5]

从法理上看，行政处罚乃是行政许可的后置程序，而城管部门并不具有行政许可权，因此，城管执法的有效性依然有赖于其他执法机关的保障。例如，依照《无照经营查处取缔办法》规定，有权查处无照经营行为的行政机关为工商行政管理部门。法律之所以把查处无照经营的权力赋予工商行政管理部门，乃因其属于营业执照的颁发机关，具有许可营业行为的行政许可权。而城管部门行使查处无照经营的权力就导致行政许可权与行政处罚权的分离。那么，城管查处无照经营就有赖于工商部门的确认。因此，城管部门经常与其他部门进行“联合执法”也就成了顺理成章的事情。

《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号）规定：行政处罚权相对集中后，有关部门如果仍然行使已被调整出的行政处罚权，所作出的行政处罚决定一律无效，还要依法追究该部门直接负责的主管人员和其他直接责任人员的法律责任。但在实际操作中，分权的结果大多是把原部门执法管不了、管不好的小权归并于综合执法部门，而一些重要权力依旧保留在原有部门。最终的结果是，某些行政处罚权仍由多个行政执法部门行使，增加了部门的行政协调的几率和负担，提高了行政执法成本，却降低了行政效率。[6]

（四）城管部门的队伍编制混乱

《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发〔2000〕63号）指出：“集中行使行政处罚权的行政机关的执法人员必须是公务员。”但是由于编制有限，而城市管理任务繁重，同时为了解决失业人员再就业问题，各地城管队伍中招用了不少非公务员编制的人员。各地城管队伍编制十分复杂，差异极大。非公务员的外聘，导致城管队员来源混乱，素质不一。而往往“暴力执法”者又主要是外聘人员，甚至有观点称“有多少野蛮执法，就有多少临时聘用人员”。可见城管部门的人员编制亟待完善。

三、城管执法实践中的改革与尝试

（一）“城市管理警察”

目前城管行使的大部分权力实际上是警察权。西方学界普遍认为城市管理行政执法的任务主要应该由警察来承担，因此西方国家警察的职能也几乎包括了我国城管的大部分职责。在纽约、伦敦、巴黎、东京、新加坡等城市，既没有城管局，也没有城管执法队，城市管理行政执法职能统一由警察行使。例如，法国没有城管这个部门，也没有专门的城市管理执法人员，城市管理由警察和宪警依照法律进行。[7]

那么我国是否可以考虑撤销城管部门，把城管的职权也交由警察行使？这样城市管理就成了公安机关的一项职权。如同目前我国警察队伍包括交通警察、刑事警察等，可以考虑增加城管警察。这种观点从理论上讲不无道理，但在我国目前的国情之下却不太实际。主要的困难是，城管人员列入警察编制将导致我国警察队伍的过分膨胀，我国也将成为一个“警察国家”。另一方面，目前城管部门的不少职权是直接从其他部门的执法功能划出来的，从根本上说这些职权并不属于传统警察的职权范围。山东省淄博市人民政府曾出台《淄博市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》，其中规定，“在市、区分别设立城市管理警察支队、大队，实行同级公安机关和执法局双重领导、以同级公安机关领导为主的管理体制”。但淄博城市管理警察的职责也只是“处理以侮辱、威胁或者暴力方式妨碍、阻挠城市管理行政执法的行为”，并不直接行使城管部门的职权。

（二）“物业进城管”

面对城管执法力量不足、执法效果不佳等老问题，部分城市开始尝试将城市管理服务外包给物业公司，推行“物业进城管”模式，实行市场化运作、社会化治理。深圳宝安区西乡、安徽宣城市、郑州市金水区花园路等地都已经将市政道路清扫保洁、市容环境维护等城市管理工作“外包”给了物业公司。[8]在推行“物业进城管”模式的地方，物业公司并没有也不可能获得行政处罚权，其主要职责是根据合同约定提供城市管理服务，而由服务的购买方城市管理部门对其服务质量予以监督规范。

将城市管理服务外包的制度创新在提高城管服务效能方面能够起到一定的积极效果。一是可以缓解城管与商贩间矛盾冲突。因为，物业公司和小商贩都属于民事主体，二者不具备行政法律关系，由物业公司劝导流动摊贩、治理乱摆乱放等行为能够更容易被小商贩接受，避免暴力执法和暴力抗法情况的发生。二是将维护市容市貌等職能剥离出去后，城管部门可以进一步扩大社会化管理范围，拓展执法领域，将以前没有做或者没有做好的工作做好。然而，城市管理是一种公共管理工作，其本身是政府公共服务职能的体现，“物业”与“城管”之间不可以划等号，城市管理也决不能简单地“一包了之”。管理市场化运作模式的同时，政府必须完善各种相关的配套监管措施，尽量减少甚至消除新制度产生的各种负面作用。[9]

（三）“大城管”模式

近年来，由住房和城乡建设部提倡，许多地方政府积极推行的“大城管”改革，正在如火如荼地进行中。北京、南京、广州、武汉等地都开始了“大城管”模式的尝试。例如，2009年2月南京市成立了城市管理委员会（简称城管委），由市长任主任，分管副市长担任副主任，监察局、法制办、公安局、市容局等23个涉及城市管理的部门和各区县政府为成员单位。市城管委下设办公室（简称城管办），分管副市长兼任办公室主任，具体指导、协调全市城市管理工作。[10]

“大城管”模式是一种综合管理体制，由市长任“一把手”，统筹各职能部门，打破了部门之间的界限，把城管的管理权和执行权的统一在了一起，具有权威性。同时，通过城管委的协调，增强了各部门的联系，使得城市管理更加顺畅。

我们看到，实际上“大城管” 模式是在地方政府机构改革和大部制改革背景下的产物。这种模式究竟能够坚持多久，是否又会流于形式，都还有待讨论。而笔者认为，城市治理的关键不在于由谁来管理城管，而在于城管角色和职责的定位，只有在城管权力来源以及实施权力范围上进一步规范，才能与旧有城管模式有质的区别。

四、从组织法入手完善城管体制

依照宪法的规定，行政机关是权力机关的执行机关，它必须遵循职权法定的原则，而不能行使法律没有授予的权限。要彻底改革城管体制，就必须真正让全国的城管都回归到法治的轨道上，必须从国家立法层面，彻底解决中国城市管理执法机构的合法性问题。只有在国家立法层面解决了这个问题，才能真正做到依法设立城管，依法规范城管，依法制约和监督城管。[11]应尽快制定《城市管理综合执法法》，将城管部门的性质、地位、职权法律化，还要对城管部门的机构设置和相互关系、层次与规模、编制与人数以及成立、变更和撤销的程序等作出规定。这样不仅能够解决城管的机构性质问题，还能够有效解决它的权力来源和权力规范问题，这样在城市管理中遇到的问题才有可能迎刃而解。

（一）在法律上明确城管部门地位

城市管理领域的相对集中行政处罚权试点工作已经开展了10余年，应该总结经验，完善制度，在法律上明确城管部门的地位。笔者建议，在国务院层面设立专门负责统筹规划全国城市管理综合行政执法的机构，同时各地方政府设立独立于其他行政机关的城市管理综合行政执法局。

改变目前由一个协调机构或办事机构牵头城市管理有关部门进行联合执法的局面，建立部门牵头协调制度，以部门牵头协调代替原来设立独立协调机构或办事机构进行协调的做法。涉及跨部门的事项，由主办或承办部门牵头协调，严格控制议事协调机构和办事机构的设立。[12]

（二）明确城管部门的职权范围

如前文所述，城管部门所行使的相对集中行政处罚权实际上是从其他政府部门分离出来的，但分权并不彻底，某些行政处罚权由多个行政执法部门行使的情况依然比较常见，提高了行政执法成本，却降低了行政效率。

类似于我国的“相对集中行政处罚权”制度，德国在城市管理行政执法上也实行权力集中制度。在德国，有警察局、秩序局、税务局三个部门拥有行政处罚权。秩序局是除警察局之外的主要行政执法部门，相对集中行使规划、卫生、工商或者环保等部门的行政处罚权。如果德国其他的行政执法部门发现违法行为，可以调查有关事实，获取相关证据，但是最终都应将案卷移送秩序局，由该局统一做出行政处罚决定。秩序局也可以自己上街执法，根据获得的相关证据作出处罚决定。[13]

目前，在我国设立像德国秩序局一样的政府部门还不太实际，但是把属于城市管理的行政处罚项目全部划归城管部门是可以做到的。职责权限一旦明确，其他部门便不得行使城管部门拥有的行政处罚权。由此可以从源头上防止多头执法、重复执法现象的出现，从制度上消除“七八顶大盖帽管一顶破草帽”的怪状。

此外，法律还需明确规定，城管部门不具有行政强制权，只具有部分与行使行政处罚权相关的行政检查权。

（三）赋予城管部门一定行政许可权

长期以来打击“无照商贩”是城管的主要职责，这就是说小商贩都必须要获得营业许可证。目前向工商部门申请营业许可的程序比较复杂，手续繁多，在获得营业许可后，小商贩还必须定期向税务机关申报纳税，这无疑增加了小商贩的资金成本和时间成本。这也就造成了城市里大量“无照商贩”的存在。

联合国《经济、社会、文化权利公约》明确规定“人人应有机会凭其自由选择和接受的工作来谋生的权利”，我国宪法也规定，“公民有劳动的权利和义务，国家通过各种途径，创造劳动就业条件，加强劳动保护，改善劳动条件”。小摊小贩是一种基本谋生手段，是公民生存权的体现。[14]而且往往从事小商贩经营的都是城市失业人口、农村转移劳动力等弱势群体，他们更需要政府的扶助。另一方面，小商贩的商品、服务价格低廉，满足了相当一部分市民尤其低收入人群的生活。因此，从保障弱势群体的劳动权和生存权考虑，同时也为方便市民生活，政府不宜绝对禁止城市小商贩这种经营方式，而只能便捷地、低成本地加强管理。

同时，保障小商贩的经营权也是各国的通行做法。在英国，地方政府把摊贩的经营街道分为三类：严格禁止经营的街道、同意经营的街道、可颁发经营许可证的街道。西方国家还有一种跳蚤市场（flea market），是欧美等西方国家对旧货地摊市场的别称。法国巴黎对跳蚤市场的管理方法是，将巴黎市区在一周时间内分别辟为举办跳蚤市场的地点，相关的交通管制提前公布于众，并成为一项制度。定时、定地、轮流举办，可以避免商贩到处乱跑，也可以方便市民逛此类市场。[15]

我国应当借鉴英国和法国政府管理小商贩的做法，以简化的程序许可小商贩在城市的指定区域和指定的时间段之内摆摊经营。同时，基于便捷高效的考虑，这一行政许可权应该赋予城市管理部门行使，而不再由工商管理部门行使。正如前文所述，行政处罚权乃是行政许可权的后续权力，从某种意义上讲，“禁止”也是“许可”的一种表现形式。而赋予城管部门一定的行政许可权后，城管就不仅是执法者，也成为了管理者。

（四）完善组织机构设置和人员编制

城管队伍必须有严明的纪律和管理制度，因此，城管部门也应当具有与公安机关类似的管理体制，实行本级政府和上级城管部门的“双重领导”体制。各地级市设城市管理综合行政执法局，直接由市政府领导，负责市级综合执法工作，各区县设执法分局，接受市级综合行政执法局和区、县政府的双重领导，区、县综合行政执法分局可以根据需要在街道或社区设执法所。相应的，市、县两级城管队伍可以称作城管支队和城管大队。

此外，针对城管部门内部机构设置问题，应该在划分行政职能前提下，根据行政职能确定行政机构的设置，有什么行政职能就设置什么行政机构，无职能则不设置机构。[16]除办公室、财务处、法制办等常设性机构外，各地城管部门可以根据当地执法任务的多少和类别，将城管队伍划分为市容市貌整治分队、工商管理分队、绿化管理分队、城市规划管理分队、综合执法分队等，各分队一般只能行使部分行政处罚权。城区越大、城市管理任务越重的地方，设置的分队越多，比较小的城市可以考虑只设置几个分队，并不要求上下级城管部门设置同样的分队。

要提高行政处罚的合法性、正确率，减少违法实施行政处罚、不公正处罚和不严格实施处罚的情形，还需要不断提高城管执法人员的素质，组建一支高素质的城市管理队伍。在引入机制方面，城管队员应当是公务员，并且主要从高校的法学专业或者其他具备法律知识的大学毕业生中录用。建立执法资格考试制度，定期对城管部门工作人员进行业务考核，未取得执法资格的人不得从事城管执法工作。完善奖惩机制，对于严重违反纪律的执法人员以及其他不适应城管工作的人員，应该坚决清退。

五、结语

要破解城市管理综合执法过程中存在的诸多问题，就必须依法深化行政综合执法体制改革，探索建立与社会主义市场经济体制相适应的行政执法机制，提高行政执法的效率和水平。而城管执法是一个复杂的社会系统工程，包括城管执法的主体制度、程序制度、责任制度、监督制度、救济制度、评价制度等多个制度环节，本文仅从组织法的角度对城市管理综合执法体制改革提出了一些建议。要有效解决城管执法难题还需要在改革实践中不断探索。

说明：本文为2010年四川省社科重点项目“地方行政体制改革涉及的组织法问题研究”（批准号：SC10A011）阶段性研究成果。

参考文献：

[1] 杨红.城管执法与公民财产权的保护[C].财产权与行政法保护——中国法学会行政法学研究会2007年年会论文集.2007.

[2] 张玉磊.我国城管执法的现实困境与对策[J].山东行政学院山东省经济管理干部学院学报,2007(3):65-67.

[3] 吴兢,郭小照.我们要有一部城管法吗？[N].人民日报,2007-12-05(010).

[4] 徐凌云.城管行政执法权与依法行政的冲突及对策[J].社科纵横,2008(5):95-96.

[5] 关保英.执法与处罚的行政权重构[M].北京:法律出版社, 2004:169.

[6] 孟庆英.城管行政综合执法制度的若干思考[J].理论探索,2006(2):127-129.

[7][13][15] 鄂磊.我国城市管理行政执法规范化研究[D].辽宁:大连海事大学,2010.

[8] 佚名.物管进城管[J].新业主:现代物业上旬刊,2009(11):8.

[9] 佚名.将城管外包给“物业”，行吗？[J].领导决策信息,2009(46):18.

[10] 戴维新.从“南京模式”看“大城管”体制[J].城市管理与科技,2009，(6):30-32.

[11] 袁业飞.行进中的“大城管”模式——有关城管体制改革的调查[J].中华建设,2010(6):22-24.

[12] 徐继敏.地方政府机构改革中如何推行大部制[J].四川大学学报(哲学社会科学版),2008(5):101-107.

[14] 蔡定剑,许晓蕊.政府无权取缔公民的个体经营方式[J].人大建设,2007(8):47.

[16] 徐继敏.地方行政体制变革与服务型政府建设[J].中共浙江省委党校学报,2009(2):56-60.

责任编辑：王缙