基于社会和谐的城管执法多元创新与矛盾化解

恽奇伟

导读：乱设摊是城市管理中的一大顽症，但设摊者又多为无固定职业、生活困难的弱势群体。面对复杂的社会矛盾，上海城管执法部门主动倾听群众呼声，及时回应群众投诉，积极探索“民意主导+行政执法”新路子，不断完善“疏堵结合，标本兼治”治理机制，着力统筹兼顾城市“面子”与“里子”，取得了良好社会效益。

近年来，上海城管执法系统以迎博办博为契机，以构建“法治城管，服务城管，和谐城管”为抓手，坚持依法行政、规范履职、文明执法，着力创新执法理念、执法方式和执法机制，积极化解执法冲突和社会矛盾，努力实现执法效果与社会效益的有机统一，既有效维护了城市市容环境和管理秩序，又有力促进了民生改善和社会和谐，为保障城市正常有序运行、提升城市文明和谐程度做出了积极贡献。

一、服务本位的执法理念创新

上海市各级城管执法部门坚持以市民群众满意作为工作的基本目标，下大力扭转“重处罚、强管治，轻劝导、弱服务”的传统工作模式，牢固树立、认真践行“以人为本，执法为民”的理念，注重教育与处罚相结合、执法与疏导相结合、管理与服务相结合，树立了城管为民服务的社会新形象。

（一）注重服务的惠民执法

城管执法部门以开展城管执法“进社区、进单位、进工地、进学校”活动为切入点，主动深入社区听取群众意见和建议，扎实推进“夏令热线”、“绿色护考”、“校门清”等惠民利民服务活动，主动热情为广大市民百姓办好事、做实事、解难事。2010年，共解决弄口设摊、马路菜场、违法搭建、占绿毁绿、施工扰民等群众急难愁问题4800余个，有效改善了市民群众的生活环境质量，取得良好社会反响。

（二）注重规范的文明执法

认真贯彻落实市政府规范和加强行政执法工作电视电话会议精神，在全市城管执法系统深入开展“规范行政执法行为，提高文明执法水平”主题实践活动，严格规范执法行为，完善执法程序，统一执法文书，广大队员在执法实践中做到“五在先”，即“敬礼在先、亮证在先、告知在先、劝导在先、教育在先”，并逐步实现执法工作由“简单驱散型”、“单纯处罚型”向“劝导教育型”、“综合服务型”转变。2010年，在治理乱设摊、跨门营

业、违法搭建、非法散发小广告等过程中，共发生暴力抗法510起，385名城管执法队员受到不同程度的人身伤害，但广大执法队员坚持依法行政、文明执法，坚持“骂不还口，打不还手”，有效避免了执法冲突升级和事态扩大，树立了“理性、平和、规范、文明”执法形象。

二、益民本位的执法方式创新

乱设摊是城市管理中的一大顽症，但设摊者又多为无固定职业、生活困难的弱势群体。面对复杂的社会矛盾，城管执法部门主动倾听群众呼声，及时回应群众投诉，积极探索“民意主导+行政执法”新路，不断完善“疏堵结合，标本兼治”乱设摊治理机制，着力统筹兼顾城市“面子”与“里子”，取得了良好社会效益。

（一）探索“民意主导+行政执法”的新模式

面对游商小贩大多属于社会弱势群体的严峻现实，且其所经营的早点、蔬菜、小百货、修理摊等确有一定的市场需求，城管执法部门充分听取市民群众意见，不断完善乱设摊综合治理机制。对于人民广场、外滩、世博周边等重点区域、主要干道以外的一般区域，各级城管执法部门根据市民群众的需求，主动协调相关管理部门，充分挖掘中小道路、临时工地等资源，因地制宜推出了一批设摊疏导点，引导游商小贩合法经营、规范经营。目前，全市共设置设摊疏导点320余个，疏导摊位1.3万余个。黄浦区对居民确有需求的早点、蔬菜、修配、小百货等摊点，挖掘利用山海关路等中小道路、人民路待建工地等资源，采取“划线定格、定人定时”等方式，对乱设摊进行疏导，并会同相关部门加大卫生保洁和日常管理力度，得到了市民群众的好评。浦东新区主动协调陆家嘴街道，在东昌路开辟设摊疏导点，建成“平民菜场”，既有效解决了周边居民由于社区配套菜场缺失导致的“买菜难、买菜贵”问题，又从根本上解决了“马路菜场”屡禁不止、市容环境脏乱的现象，取得了良好社会反响。青浦、宝山、闵行、金山、奉贤等区在街镇设立设摊疏导点，既方便周边农民卖菜、居民买菜，又改善了区域市容环境、促进了民生改善。

（二）主动搞好设摊困难人群的托底保障

各级城管执法部门充分整合社会各方资源，想方设法通过“提供就业、解决低保、帮困救助”等人性化疏导方式，从源头上成功化解了一批长期占道设摊的难点问题。长宁区在治理延安西路949弄鲍老太茶叶蛋摊点过程中，考虑到相对人已年届8旬高龄、儿子吸毒曾被判刑并长期失业在家、家庭经济拮据等情况，主动协调街道给予其帮困补助，当事人深受感动从此不再占道设摊，并主动加入到城市管理志愿者行列参与市容环境维护工作。卢湾区在治理南昌路占道修车摊点过程中，考虑到相对人长期失业且家庭确属困难等实际，主动联系社区相关单位为其提供就业岗位，妥善解决了这个长达数年的占道设摊“钉子户”。静安、徐汇、黄浦、杨浦、闸北等区也通过争取各方支持，千方百计为困难摊贩解决就业、低保、廉租房等实际问题，2010年共成功疏导困难摊贩360余位，有效化解了一批城市管理难题顽症，树立了为民服务的良好社会形象。

（三）有效保障设摊人群的合法权益

市城管执法局制定了《城管执法暂扣物品保管和处理暂行办法》，进一步完善物品暂扣程序，规范工作流程，严格保护相对人经营物品。一方面慎用暂扣措施：建立了“首违不罚”、“特殊物品不暂扣”制度，游商小贩属于首次违章设摊或者经营鲜活商品等特殊物品的，城管执法部门以教育劝阻为主，一般不予以暂扣。另一方面规范暂扣物品保管处置：各级城管执法部门均建立健全了暂扣物品登记、入库、保管、处置等规章制度，其中卢湾、宝山、静安、黄浦等区还引入暂扣专用锁，当事人的暂扣物品现场清点、打包并上锁后，一把钥匙交与当事人，一把城管执法部门保存，必须两把钥匙共同开启才能取出暂扣物品，既有效保护了相对人的财产，又提升了执法公信力，取得了良好社会效益。

三、和谐本位的执法机制创新

近年来，随着经济社会的不断发展和城镇化进程的加速推进，违法搭建无论在城市化地区还是在农村地区均出现了快速滋生蔓延的现象。违法建筑这一城市管理顽疾，成因复杂，牵涉面广，既有一些非法图利者罔顾法律擅自实施的，也有部分居住特困群体为解决基本住房问题私自搭建的，因而治理难度大，社会关注度高。城管执法部门坚持依法拆违与保障民生并重，注重创新拆违工作机制，在提高拆违工作实效、维护城市管理秩序的同时，积极稳妥解决相对人“三最”问题，促进了社会和谐稳定。

（一）建立风险预警机制

城管执法部门坚持“依据准确、程序规范、措施合理、保障到位”的工作标准，对进入强拆程序的违法建筑案件进行认真审查和科学评估，防止社会风险产生和擴大，保障执法工作平稳进行。浦东新区对强制拆除违法建筑案件全部进行风险评估，各街镇、开发区在制定强拆方案必须先提交社会稳定风险评估报告，对当事人情绪冲动、行为过激、损失较大等案件必须制订缜密的应急预案，确保能够及时发现不稳定因素，及时落实应急处置措施，避免了执法矛盾的产生和激化。卢湾、松江、闵行等区也建立了拆违风险评估机制，确保拆违工作积极稳妥、安全有序推进。2010年，全市拆违领域未发生恶性事件和群体性事件，基本实现了“平安拆违”的目标。

（二）建立源头发现机制

从源头控制着手，设立了全市统一的违法建筑举报电话，24小时受理违法建筑举报案件；结合新修订的《上海市拆除违法建筑若干规定》的实施，加大违法建筑治理社会宣传力度，向市民发放宣传手册20余万份，张贴宣传海报2万余份，广泛发动市民群众监督、举报违法搭建。闸北、青浦、宝山、金山等区建立了违法建筑有奖举报制度，积极引导社会力量监督参与，提高了“早发现、早介入、早解决”违法搭建的能力。闸北区向辖区内30余万户居民发放了印有举报电话的拆违联系卡和兔年生肖挂历，努力做到拆违工作家喻户晓、人人参与。通过致力构建违法建筑“源头发现、快速处置”机制，把违法建筑控制、消除在萌芽状态，降低了相对人纠正违章的经济损失，减少了执法矛盾和冲突。

（三）建立联勤联动机制

针对拆违实践中遇到的违法行为交叉、执法主体多元、搭建原因复杂等实际情况，城管执法部门坚持依法行政、勤勉履职，主动加强与条块相关部门的通力协作，建立完善联勤联动执法机制，增强执法管理合力，有序有效推进了“城中村”、老居住区和别墅区违法搭建等难题顽症治理工作。近两年来，各级城管执法部门充分依托“大联动”、“大联勤”、“网格化”管理机制的优势，主动协同房管、规土、公安等部门，平稳、有序完成了50多个“城中村”综合整治任务，其中嘉定、松江、闵行、青浦、浦东等区推进力度大，有效解决了“城中村”违法搭建严重、市容环境脏乱、治安情况复杂等问题。另外，闸北、闵行、浦东、宝山、崇明、虹口等区县充分发挥街道镇的综合协调优势，有效整合各方资源对存在特殊困难的搭建人给予帮困救助。闸北区拆违办在解决曲沃路35弄16号101室天井违法搭建过程中，区拆违办领导几十次上门对相对人进行耐心细致的宣传教育，同时带头发动单位每位党员捐款1000元给其长期患病的配偶治病，又多方协调社区为其解决工作岗位，使其深受感动，自行拆除了违法建筑，并向区拆违办送上“拆违有情、心系百姓”的锦旗表达谢意。2010年以来，闸北区拆违办共收到相对人送来锦旗30余面，充分体现了“以人为本，文明执法，和谐拆违”的工作宗旨。

2011年是“十二五”规划开局之年，是构建世博后城市长效管理机制的关键之年，是推进社会管理创新、促进社会和谐安定的攻坚之年。全市城管执法系统将紧紧围绕建设现代化国际大都市的目标，着力加强城管执法队伍自身建设，不断提高规范文明执法水平，努力提升为民服务能力；着力改进执法方式，做到保护相对人合法权益与维护城市管理秩序并重，实现执法效果与社会效果有机统一；着力完善执法机制，做到破解城市管理难题顽症与促进民生改善并举，切实统筹兼顾城市环境面貌、管理秩序与困难群众生活，以“整洁、有序、安全、和谐”的城市环境迎接中国共产党建党九十周年的到来。

责任编辑：王 缙