完善养老保险制度是构建和谐社会的重要基础

张 敏

(云南民族大学继续教育学院，云南 昆明 650031)

完善养老保险制度是构建和谐社会的重要基础

张 敏

(云南民族大学继续教育学院，云南 昆明 650031)

我国正处在一个经济社会的转轨时期。产业结构快速转型，社会利益格局剧烈变化，各种潜在的社会矛盾与利益不断显现。比较突出的是，收入分配不公与个人收入差距不断扩大，城乡、区域、经济社会发展仍然不平衡，城乡贫困人口和低收入人口还有相当数量，部分低收入群众生活比较困难以及失业、人口老龄化等问题不断出现，特别是农村养老保险的缺失。这些关系群众切身利益的民生问题如果得不到妥善解决，将严重影响和谐社会的建设。社会保障制度因其具有的、多方面的特殊社会功能，在构建和谐社会中具有不可替代的重要作用。由于风险的普遍性，养老保险的覆盖面最广，涉及的对象最多，开支项目最大，因而在社会保障体系中占有特殊的地位。因此，完善养老保险制度，实行多层次的养老保险制度是构建和谐社会的重要基础。

社会保障;养老保险;和谐社会;社会公平

当前，我国正处在一个经济社会的转轨时期。产业结构快速转型，社会利益格局剧烈变化，各种潜在的社会矛盾与利益不断显现。比较突出的是，收入分配不公与个人收入差距不断扩大，城乡、区域、经济社会发展仍然不平衡，城乡贫困人口和低收入人口还有相当数量，部分低收入群众生活比较困难以及失业、人口老龄化等。这些关系群众切身利益的民生问题如果得不到妥善解决，将严重影响和谐社会的建设，因此，完善养老保险制度迫在眉捷。

一、社会保障在构建和谐社会中的重要作用

社会保障是以国家或政府为主体，依据法律规定，通过国民收入再分配，对社会成员在暂时或永久失去劳动能力，以及由于各种原因生活发生困难时给予物质帮助，保障其基本生活的制度。作为社会发展的“稳定器”和“减震器”，社会保障制度因其具有多方面的特殊社会功能，已成为现代社会不可或缺的一项重要的安全制度，在构建和谐社会中具有不可替代的重要作用。

(一)维护经济社会持续稳定发展

“和谐”首先是社会关系的和谐，主要表现为经济持续增长，社会稳定有序。经济社会持续稳定发展是构建和谐社会的基础。市场经济是通过市场机制来配置资源的经济制度，其核心是自由竞争。而竞争是一个优胜劣汰的过程。在激烈的市场竞争中，强者愈强，弱者愈弱，强弱两极分化必然会激化社会矛盾，影响社会稳定。作为一种社会安全制度，社会保障通过对各种风险的防范和化解，为社会成员提供一系列基本生活保障，使其在因年老、疾病、失业以及丧失劳动能力等情况下，从国家、社会获得物质帮助，通过各种社会保障项目的实施，保障社会成员在特定事件的影响下仍然可以安居乐业，增加安全感，促进社会成员协调发展。在一个健全的社会保障安全体系下，社会成员的生活保障度、心理平衡度、社会公平度、社会亲和力等都会大大增强，从而为社会创造和谐、协调，安全的氛围，缓解社会矛盾，维护社会稳定。

(二)保障人民基本生活，提高生活质量

和谐社会的最低要求和基础条件是保障人民的基本生活，使其享有最基本的权利——生存权和发展权。社会保障的基本功能就是保障社会成员的生存权，进而为实现每个人的发展提供基础条件。社会保障涉及社会的诸多层面，主要包括社会救助、社会保险、社会福利三个层次。其中社会救助主要面向社会弱势群体，向无生活来源者、低收入者或丧失劳动能力者提供物质帮助，使他们免于生存危机，消除他们的不安全感，体现了社会互助精神的内涵;在社会保险制度中，体现了个人权利与义务相对应的关系。通过社会保险，防范和化解各种危及人的生存和发展的个人风险和社会风险，免除社会成员的后顾之忧，使其基本生活得到保障，保障人的发展权力，拓展人的发展空间;通过各种社会福利，为社会成员提供减免或付费的公共服务和各种福利设施、福利津贴，提高生活质量。这是社会成员在生活质量、身体素质与文化素质等方面发展权的具体体现。［1］(P113)通过高低不同的三个层次，为社会成员构筑起一个社会生活的安全网，使社会保障成为满足人的发展需求并促进社会经济协调发展的重要机制与手段。努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动和谐社会的建设。

(三)实现社会公平与正义

社会公平主要体现在机会均等与收入均等两个层次上，倘若机会不均等，则会导致“寻租性非效率”和“内耗性效率”。前者是个人或组织在不平等参与机会的情况下，必然会产生一种为获得这一机会的“寻租”行为。后者是指机会不均等进一步强化了人们的自然不平等状况。［1］(P113)机会不均等一方面是由于社会成员之间因为禀赋、捕捉市场机会和能力方面的差异所致，另一方面显然是社会运行过程中同等质量的资源 (包括人在内的所有资源)处于不同地位造成的。但是，正如阿瑟·奥肯所说的“源于机会不均等的经济不均等，比机会均等时的经济不均等，更加令人不能忍受 (同时，也更加可以补偿)。”［2］(P73)在市场经济条件下，由于每一个人拥有的生产要素 (土地、技术、劳动等)程度不同，又由于个人天赋、受教育程度、劳动能力以及勤奋程度不同，必然会导致收入分配出现差距。这种差距是市场竞争与社会激励机制构建的基础。合理的收入分配差距，不仅能够推进效率与发展，而且有利于社会公平、进步与和谐。但是，与此同时必须正视收入分配不公导致的收入差距对社会公平与效率的损害。当今国际社会用来衡量收入分配差距的一个重要指标——基尼系数，目前中国已达到0.48，大大超过0.4的警戒线。可见，收入分配不公与个人收入差距不断扩大已经成为中国经济社会发展的主要制约因素。

合理的收入分配制度是社会公平的重要体现。社会保障主要通过两个方面的再分配手段来促进和实现社会公平分配。一是通过“垂直再分配”使收入从高收入群体向低收入群体转移，在一定程度上调节和缩小社会成员收入分配的差距，尤其对收入较少或丧失收入来源的社会成员给予生活保障，维护社会成员参与社会的公平竞争。“在现代社会保障的各项计划中，可以看到收入再分配的一些机制……它们按照一定的体制，提取一部分生产成果，为遭受职业损害的人们谋利益，由收入较高工人负担一部分费用，以保证低收入工人的最低年收入，通过适当税收的办法，把社会开支分别用于鳏、寡、伤残和其他可能发生的情况;它们呼吁产业部门在整个国家范围内发展基本保健服务，并且，在全国范围内重建经济平衡以利于相对的最下层社会。”［3］(P141)二是通过 “水平再分配”，使收入在劳动者与退休者、就业者与失业者、健康者与病患者之间进行转移，均衡调节人生不同阶段、不同情况下收入水平，缓解、消除社会成员在发展过程中因意外灾祸、竞争失败及疾病等因素导致的社会不公，使不同社会阶层之间的利益冲突因社会保障制度调节功能的发挥而得到有效缓和，社会因收入分配差距等导致的非公正性、非公平性在一定的程度上得到调节［4］(P253)，以维护社会稳定、促进社会公平。

二、完善养老保险制度，为构建和谐社会提供重要基础

随着改革的不断深入，社会保险覆盖范围不断扩大，待遇水平不断提高，管理服务体系逐步建立。在保障人民群众的基本生活，化解市场经济改革带来的社会风险，推动中国社会经济发展进步，追求社会公平与正义等方面发挥了重要作用。但是，必须看到现行的社会保障制度仍然存在着覆盖范围较窄，统筹层次低，城乡社会保障发展不平衡，资金支付压力大，制度不够健全，部分社会群体保障待遇不合理等一系列突出问题。

(一)尽快建立覆盖城乡居民的社会保障体系

构建和谐社会的重点是要解决利益关系失衡的问题。而解决利益关系的基础是在政策和制度上规范财富分配。我国的经济结构是一个典型的城乡二元经济结构。城市发展水平大大高于农村。二元经济社会这一特点在我国将长期存在。与此相适应，社会保障制度也呈现城乡二元结构。由于长期的城乡二元分隔政策取向，导致了各种资源在城乡之间分配不平等，进一步扩大了城乡差距。实施范围窄、覆盖面小、社会化程度低、保障功能差、管理不规范、资金来源不合理是当前我国农村社会保障制度存在的主要问题。由于家庭结构的变化，使得农村家庭的赡养功能在下降。加之城镇化和农村剩余劳动力转移对农村传统的土地保障产生了消极影响。由于社会保障制度的缺位，使得农村家庭处在巨大的风险之中。生存环境异常脆弱。因病致贫，因病返贫现象较为普遍。根据国家人力资源和社会保障部公布的数据，［5］截止2008年底，城镇职工基本养老保险参保人数2.19亿人，基本医疗保险参保人数3.17亿人，失业保险参保人数1.24亿人，工伤保险参保人数1.37亿人，生育保险参保人数9254万人。基本养老保险主要覆盖城镇企业8745万职工和2451万离退休人员。按全部城镇企业职工计算，覆盖面只有78%。大多数农村居民未被纳入社会养老保险体系，大多数进城务工人员也难以按现行制度参保。城镇失业保险参保率远远低于城镇养老保险参保率。混合所有制和非公有制经济组织从业人员和灵活就业人员基本没有参加。外商投资企业、股份制企业、私营企业的职工和个体工商户很多没有参加医疗保险。生育保险在农村还是空白。混合所有制和非公有制经济组织从业人员、灵活就业人员及进城务工人员同样是工伤保险覆盖率最低的人群。［6］(P288)

社会保障制度的基本原则之一是大数法则，社会共济。覆盖率过低有悖社会公平原则。必须坚持“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的基本方针，把让人人享有基本社会保障作为推进社会保障制度发展的优先目标。当前:

一是在城镇继续完善养老、医疗、失业、工伤，生育保险制度，促使社会保险由公有制经济向非公经济延伸。继续注重发挥市场机制和社会力量的作用，大力发展多层次、多支柱的社会保险，在更大程度上体现社会保险权利与义务相对应的原则和社会保险的效率特征。由于公有制结构调整和就业格局发生明显变化，以及城市化进程加快，灵活就业人员、非公经济就业人员、农民工的社会保障问题显得更加突出。因此，逐步将城市居民纳入医疗保险覆盖范围。失业保险将以外商投资企业、私营企业为重点。工伤保险将以建筑、煤炭等高风险行业、农民工、灵活就业人员以及新增职业病人等为重点，逐步扩大覆盖范围，让更多的人享有社会保障。

二是在农村要建立和完善各个社会保障项目的最低水平线。优先构建覆盖城乡居民的社会救助体系和医疗保障体系，尤其是要全面建立农村居民最低生活保障制度，进一步推进和完善新型农村合作医疗制度。积极探索农村社会养老体制，建立与家庭保障、土地保障相结合的保障体系，解决被征地农民的就业和社会保障问题。针对未能参加社会保险或者即使参加了社会保险而生活依然贫困的城乡居民，加快建立和完善城乡居民最低生活保障制度和社会医疗救助制度。

(二)建立多层次的养老保险筹资体系

与其他保险项目相比，由于风险的普遍性，养老保险的覆盖面最广，涉及的对象最多，开支项目最大，因而在社会保障体系中占有特殊的地位。由于人口老龄化、经济全球化，以及经济社会结构的变化，养老保险制度成为各国社会保障制度改革的首选目标。养老保险制度改革的中心是资金来源问题。社会保险乃至整个社会保障制度的财政状况是否良好，在很大程度上取决于养老保险制度的财政状况是否良好。因此，世界各国政府均对养老保险基金的筹资模式给予高度重视。目前，国际上养老保险基金筹集主要有三种模式:一是现收现付制，即根据收支平衡的原则，先测算出当年或最近几年内所需费用，然后按照就业人数确定缴费率。当年提取当年使用，不考虑基金储备，实现当年收支平衡。其特点是以支定收，没有基金积累，不存在基金贬值的风险和基金保值增值的压力。其实质是由在职劳动者供款支付退休者的养老保险待遇，体现了养老保险负担的代际转移，但是由于缺乏必要的基金积累，难以应对人口老龄化的冲击。二是完全积累制，根据长期收支平衡的原则确定缴费率，每个劳动者都设立个人帐户，由劳动者按月逐年缴纳，以自我积累形成社会保障基金。其特点是强调长期平衡，费率比较稳定，而且能有效预防人口老龄化的冲击。但由于基金积累规模大、时间长、面临较大的贬值风险，保值增值的压力大。社会互济性弱，再分配功能差。三是部分积累制。根据分阶段以收定支，略有节余原则确定缴费率，保持养老基金在一定时期内的收支平衡。其特点是费率具有弹性，兼备前两者长外但不能完全避免其缺陷。

近年来我国养老保险制度改革的主要内容包括:一是逐步扩大基本养老保险的覆盖范围，由城镇国有和集体企业职工扩大到城镇各类企业职工以及城镇个体工商户和灵活就业人员。根据2008年度人力资源和社会保障事业发展统计公报数据显示，截止2008年末，全国参加城镇基本养老保险人数为21891万人，比上年末增加1754万人;参加基本养老保险的农民工人数为2416万人，比上年末增加570万人;企业参加基本养老保险人数为19951万人，比上年末增加1716万人;全国参加农村养老保险人数为5595万人;比上年末增加424万人。二是普遍实现了个人缴费制度，初步形成了政府、企业和个人三方责任共担的多渠道筹资机制。三是建立了社会统筹和个人帐户相结合的制度，将传统的现收现付制转为部分积累制。1993年3月，国务院发布《关于深化企业养老保险制度改革的通知》进一步明确了建立多层次的养老保险制度的改革目标，包括基本养老保险、企业补充养老保险 (企业年金)和个人储蓄养老保险。这标志着我国养老保险制度改革迈出了实质性的步伐。但是，改革后的养老保险制度也面临着新的严峻的挑战。一是转制中的隐性债务问题。养老保险基金筹资模式由现收现付制向部分积累制转变过程中，由于已经工作和退休的人员没有过去的积累，而他们又必须按新制度领取养老金，那么他们应得而实际又没有的“积累”部分，就被称作养老金隐性债务。世界银行的研究表明，养老保险的隐性债务是各国养老保险制度改革过程中存在的一个普遍现象。多数国家的养老保险隐性债务相当于国内生产总值的100%—200%［7］。二是个人帐户基金“空帐”运转问题。按照改革后的制度设计，对已经退休的人员养老金的给付应由社会统筹资金支付。由于社会统筹帐户和个人帐户仍然混合运作，个人帐户基金被挪用于支付统筹帐户的缺口，造成个人帐户基金基本上是“空帐”运转。养老金的空帐运转是现在向未来透支，长此下去必然带来养老金巨大的支付风险和财政风险。

近年来，在发达国家养老保险制度改革的过程中，多层次的养老保险制度成为主流。越来越多的国家意识到，单一由政府管理的养老金体系并不是最优的养老保险制度，一些国家开始逐渐降低政府管理的公共养老金的给付水平，同时，以税收优惠、资金支持等方式鼓励发展职业年金和个人储蓄型养老金，并使这些养老金计划具有半强制性。职业年金、个人储蓄型养老保险在养老保险体系中的作用逐渐增强。越来越多的私营机构也参与到养老金运营管理中，居民在养老金管理中的决策权增加。同时，政府也加强了对养老金运营的监督，以确保资金运营的安全性。借鉴西方发达国家的经验，多层次的养老保险筹资体系包括三个层次［8］，一是强制性的公共养老金，采用现收现付制的筹资模式。建立社会统筹养老金财政专户。由政府有关部门共同组成管理机制，全面负责缴费率的确定与调整以及基金的征管与监督。资金来源由税务机构通过开征社会保障税进行筹集。税率不宜过高。但税基可以拓宽。可以将社会保障税的税基和个人所得税的税基统一起来。通过公共养老金，为老年人提供基本养老保险，防止老年贫困和老年风险。二是强制性储蓄养老金。采用基金积累制的个人帐户模式。基金由社会保险管理部门征缴后以委托、授权方式转入经国家批准的私人基金公司投资营运。个人帐户养老金待遇取决于个人帐户的存款额和投资收益。三是自愿性储蓄养老金，采用完全积累的个人帐户模式。资金来源于雇主和雇员的缴费。委托金融机构管理。养老金待遇同样取决于个人帐户积累和投资收益。目的是鼓励劳动者为提高退休后的待遇做准备，并借此拓宽养老金抵御人口老龄化风险的筹资渠道。

(三)加大公共财政社会保障资金投入

自1998年我国政府把构建公共财政体系确定为财政改革的目标模式以来，各级财政尤其是中央财政不断提高社会保障支出占财政支出的比重，加大社会保障资金投入。对解决低收入群体的基本生活问题、维护社会稳定、促进社会公平发挥了重要作用。但是，相对于我国现实的经济社会发展现状，公共财政社会保障支出总量水平偏低，增长缓慢以及支出结构不合理等问题仍然存在。这是政府责任和社会公平的严重缺失。必须进一步强化政府社会保障责任。

一是要加强政府转移支付的力度，尤其是要加强中央财政对经济欠发达地区的社会保障转移支付力度，并且提高社会保障支出水平。近5年来，我国政财社会保障支出占财政总支出比重的平均水平在11%左右，而加拿大为39%，日本为31%，澳大利亚为35%。［9］必须进一步强化政府社会保障责任，加大财政社会保障支出，把更多的公共资源用在社会保障领域，并使之规范化和法制化。

二是调整公共财政支出结构，加大社会救助支出的比例。对低收入者和弱势群体给予社会救助是维护社会稳定的需要，也体现了社会对弱势群体的人道主义关怀。我国社会保障支出不仅总量偏低，而且支出结构不合理。不同所有制企业职工之间、城乡居民之间在社会保障覆盖范围以及待遇水平等方面都存在较大差异。我国社会救助支出只占社会保障支出一小部分，救助水平低，地区差距很大。致使部分困难群体的基本生活难以得到有效保障，不能分享经济社会发展的成果。要进一步调整公共财政支出结构。公共财政社会保障支出要向农村倾斜，向社会弱势群体倾斜。要切实加大对农村社会保障扶持力度。建立农村公共财政体系，这是适应农村市场经济发展的需要，也是城乡统筹发展的战略选择。要积极推行农村居民最低生活保障制度，扩大农村合作医疗覆盖范围，提高社会救助水平，切实保障低收入群体的基本生存权利，增强其抵抗社会风险的能力，缩小贫富差距。

(四)加强社会保障基金的征管

一是加快社会保障法制建设。虽然我国已制定和出台过多部社会保障方面的法规和部分相关法律。但总体而言，我国的社会保障立法明显滞后于社会保障事业的发展。立法缺乏统筹规划，立法层次低。立法滞后必然造成制度运行中的不规范，进而影响社会保障制度功能的正常发挥。当前，重点是加快《社会保险法 (草案)》的修改和完善，加快社会救助和社会福利立法步伐，尽快形成以社会保险法、社会救助法为核心，以各单项条例为主干，以相关政策为配套的完善的社会保障法律体系，使整个社会保障法律体系得到全面、系统发展。

二是要合理划分各级政府的社会保障事权，提高社会保障基金统筹层次。由于分税制中对政府间社会保障事权与财权未作明确划分，导致财权与事权相脱节、地方依赖中央、相互推诿责任等现象仍然存在，影响社会保障基金管理的规范性和安全性。必须明确中央和地方各级政府的社会保障事权，调动各级政府管理社会保险基金的积极性。提高社会保障基金统筹层次。

三是要加强基金监管，确保社会保障基金保值增值。社会保障基金的安全性和保值增值能力直接影响着社会保障制度的支付能力。近几年，社会保障基金规模快速增长，管理制度不断完善，基金安全程度逐步提高。但历年审计表明，社会保障基金被挤占、挪用甚至流失现象比较严重。由于数量巨大，社会保障基金在操作过程中潜伏着巨大风险，如不能及时发现问题，可能造成巨大损失，导致基金不能及时支付，影响社会稳定和经济发展。必须严格执行社会保险登证和缴费申报制度。强化社会保险基金的征缴工作。

总之，构建和谐社会的过程，将是一个深刻的以市场化改革为取向的制度变迁或体制创新的过程。通过发展，既要增加社会物质财富，不断改善人民生活，又要通过发展，保障社会公平正义，进一步促进社会和谐。

［1］孙光德，董克用．社会保障概论 ［M］．北京:中国人民大学出版社，2004．

［2］阿瑟·奥肯．平等与效率［M］．北京:华厦出版社，1999．

［3］国际劳工局社会保障司．社会保障导论［M］．北京:劳动人事出版社，1989．

［4］郑功成．社会保障学——理念、制度、实践与思辨［M］．北京:商务印书馆，2004．

［5］人力资源和社会保障部网站［EB/OL］．2009－5－19．

［6］刘子操．城市化进程中的社会保障问题［M］．北京:人民出版社，2006．

［7］苏晓春，杨志勇．中国养老保险制度变迁的经济学分析 ［J］．政经研究，2007，(9)．

［8］仇雨临，黄小勇．欧盟新老成员国养老保险制度改革比较［J］．欧洲研究，2007，(4)．

［9］李珍，曹清平．社会保障转移支付中的结构失衡和区域差异研究 ［J］．宁厦大学学报 (人文社科版)，2007，(2)．

Abstract:China is experiencing a transitional period．The dramatic changes in industrial structure and social structure have resulted in many social contradictions．The unfair distribution of income，the unbalanced urban and rural development，a large poor population，unemployment and aging problems and the lack of a rural old－age insurance system are obstacles in the construction of a harmonious society．The social security system plays an irreplaceable role in this construction due to its special social functions while the old－age insurance system is related to the general public and costs much in the social security system．Thus，improving the old－age insurance system is the foundation for constructing a harmonious society．

Key words:social security;old－age insurance;harmonious society;social justice

(责任编辑 杨国才)

Improving the Old－Age Insurance System Is the Foundation for Constructing a Harmonious Society

ZHANG Min
(School of Continuing Education，Yunnan University of Nationalities，Kunming 650031，China)

C979

A

1672－867X(2011)01－0076－05

2010－10－20

张敏 (1964－)，女，云南民族大学继续教育学院副教授。