中美两国药品召回制度比较

张若明，平其能，孙晓

(1.中国药科大学国际医药商学院，南京 210009;2.南京长澳医药科技有限公司，210038)

药品召回制度是国际上通行的一种对缺陷药品进行管理的有效模式。美国、加拿大、澳大利亚、日本、韩国及欧盟等国家和地区都建立了相关的问题药品召回制度。2007年12月，我国食品药品监督管理局颁布《药品召回管理办法》，药品召回制度在我国正式实施，这实现了我国药品监管的又一次跨越。但目前我国药品召回还处在实践发展的探索期，国外制药企业频发药品召回，尤其是企业自主召回事件，我国却鲜有发生，药品召回在实施过程中还存在许多问题。美国是世界上最早制订药品召回制度的国家，也是实际应用药品召回措施最频繁的国家。笔者通过比较中美两国药品召回制度，分析美国的成熟经验，以期不断完善我国药品召回制度，切实保护公众用药安全。

1 中美两国药品召回制度比较

1.1 召回制度文化背景差异 美国制药企业对其产品承担责任的法律意识、维护公众健康安全的价值取向、诚信经营的文化传统是美国药品召回制度得以较好实行的强有力的保障之一。相比之下，我国中小型药品生产企业数量多，企业自主研发能力差。由于历史的原因，大部分医药生产企业药品质量安全意识和法律意识淡薄，部分企业甚至不惜一切代价追求利益最大化，这无疑增加了药品质量安全隐患，并且成为有效实施药品召回的最大障碍。若想在国内有力推行药品召回制度，药品生产企业需要强化安全生产责任意识，同时政府和监管部门还需要在实践中不断完善制度，创造规范、有利的环境，引导企业有效实施药品召回。

1.2 召回法律体系完善程度差异 我国《药品召回管理办法》的法律依据是《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》(以下简称《特别规定》)，而作为药品管理的基本法《中华人民共和国药品管理法》，其中并未对药品召回有任何直接明确的规定。《药品召回管理办法》尚处于理论研究和实践发展的探索期，有些内容存在漏洞和缺乏实际操作性，制约了药品召回制度的可操作性［1］。

美国《食品、药品、化妆品法》(FDCA)及联邦法案(21CFR，Code of Federal Regulations)中，对药品召回的分级、程序等做出了明确的规定，建立了完善的指南体系［2］。相比较，美国召回制度建立的法律依据体系更为规范，程序严谨，可操作性强，保障了药品召回的实施。

1.3 药品缺陷发现途径及程度差异 药品是否存在安全隐患，是否需要做出召回决定，有赖于监管部门和药品生产企业，以及临床使用单位能否及时准确地掌握药品不良反应信息。我国药品不良反应报告制度是构建药品召回制度的基础。而美国食品药品管理局可以通过多种渠道获得缺陷产品的情况，包括企业报告、消费者投诉、保险公司的调查、诉讼报告等。

由于药品生产企业缺乏上报药品不良反应的主观能动性，公众对药品不良反应的误解，企业与医疗机构及监管部门的信息沟通不通畅等原因，导致我国药品不良反应监测体系不够完善，有关药品不良反应的报告率低，评价工作滞后，无法形成召回依据。而在美国，对制药企业强制要求报告，所有从事处方药生产、销售和包装的企业，对于发生在国内或国外的非预期的严重不良事件，必须在15 d内向美国食品药品管理局报告［3］。我国虽然强制性要求药品生产、经营单位和医疗机构报告药品不良反应，但在实际执行过程中，企业的报告数量少于报告总量的3%，而在美国这一数字达到90%。

1.4 召回程序差异 我国药品召回程序如下:食品药品监督管理局收到不良反应报告→调查评估→评估报告→召回计划→召回药品处理→召回效果评价→召回总结报告→行政审查→必要时专家审查评价→书面通知→重新召回或扩大召回［4］。美国药品召回程序是:启动召回(包括企业自愿启动、美国食品药品管理局要求的召回、美国食品药品管理局的强制召回)→健康危险的评估和分类→制定召回策略(包括召回范围及程度、是否需要发出公众警告、召回效力检查的范围等)→按照召回策略进行召回→召回的监督检查→召回终止［2］。

1.4.1 召回类型的差异 我国药品召回分为主动召回和责令召回，但由于我国药品生产企业欠缺实施召回的实力，药品缺陷的发现途径不健全，药品召回法律制度存在缺陷，与药品召回相关的配套制度不健全，化解药品召回风险的机制不健全，药品流通渠道复杂，销售过程不规范，公众对药品召回的正确认识还较欠缺等原因，我国的药品召回以政府责令召回居多。我国目前还未对实际操作中药品召回能否作为企业免除或减轻民事或刑事责任的抗辩理由作出明确的法律规定［5］。

在美国，召回最主要的还是企业的自主行为。任何一种药品在产生治疗作用的同时，都会相应产生一定程度的不良反应，评价一种药品是否应当上市流通或予以召回的标准是风险-获益之间的平衡，企业在自主经营过程中，在大规模应用于临床的同时获得了比上市前更多的评价信息，在此基础之上的再评价是建立在企业诚信和社会责任基础上的行为，从长期经营历程来看，消费者将企业自主召回的行为理解为一种负责任的态度，对企业的形象建设是有利的。在这种氛围下，企业才有召回的动力。当美国食品药品管理局认为生产企业已经采取积极有效的措施，将缺陷药品对大众的危害降至了最低，则可结束召回。只要生产企业与美国食品药品管理局合作，采取有利于大众的措施，降低危害风险，美国食品药品管理局不一定对生产企业曝光。美国食品药品管理局鼓励企业自愿召回，只有在发现生产企业对缺陷药品未进行召回，或出现对公众健康造成严重危害的情况下才实施强制召回。特别是对于那些已经违反法律法规规定的问题药品，当美国食品药品管理局通知企业后，如果企业采取行动召回，也视为企业自愿召回，给企业一个自我更正的机会，不单以处罚来管理，这一点非常值得我们借鉴［6］。

1.4.2 召回计划分层的差异 药品召回实施过程中，召回分层主要决定因素是药品的流通渠道和流通范围，这两个因素是药品顺利召回的一个重要条件。我国对药品的分层并没有具体的规定。相比之下，美国药品召回根据药品危害程度和分散程度，召回策略需要对销售链的召回级别进行说明，包括购买和使用情况、零售级别和批发级别［7］。

1.4.3 召回过程中政府职责的差异 对存在安全隐患的药品实施召回，不仅是生产企业的责任，同时也是政府和药监部门的责任。我国只确定了药品监管部门的管理及监督职能，而没有确立指导职能，对药品召回过程中具体问题的实际操作没有形成详细的工作指南，缺乏细则，完全依靠企业自身操作，这样大大降低了药品召回的效率，并且容易导致药品召回操作不规范，不利于管理，从而影响药品召回制度的实施。

而美国食品药品管理局在药品召回监管中，充分发挥了工作指南的作用，对召回的整体情况进行了详细的指导，如对召回过程中所要提交的各种文件、各个环节的注意事项等都有明确的说明，为企业提供召回信息、公告内容等的范例，帮助企业总体把握召回的过程。美国食品药品管理局的地区办公室负责药品召回的具体工作，安排区域协调员负责整个过程的协调、检查，及时与企业进行协调与沟通，确保整个药品召回过程能够顺利进行。

1.5 化解药品召回风险的机制健全程度的差异 在药品召回中，经济风险是企业不得不考虑的一个重要因素，可能会直接影响到企业实施召回的执行力度。药品召回的实施，短期看会加大药品生产企业的研发风险和经营成本。在药品召回已经制度化的前提下，因召回而带来的风险损失也将由隐形变成显性，并上升为企业必须着力控制、管理的重要风险之一。

产品召回保险的主要内容是承保有缺陷的被保险产品由于已经导致或可能导致他人人身伤害或财产损失而必须召回所产生的召回费用，包括告知费用、运输费用、仓储费用、销毁费用、雇佣额外劳动力费用、员工加班费用、重新配送费用、聘请专业顾问进行危机处理的费用以及其他合理及必须费用［8］。

产品召回保险的发展制约药品召回风险的转移。我国责任保险发展相对滞后，特别是产品召回保险。当前国内仅美亚公司在少数几个地区开办了产品召回险，而且覆盖的产品也相对有限，还没有涉及药品召回的险种［9］。

而美国产品召回制度之所以能够取得良好的成效，与其产品召回保险的发展是分不开的。通过这种保险，使得商品的提供者(尤其是生产企业)，在面对产品安全突发事件时不仅能得到资金支持，还能得到专业的应急策略指导，以正确、高效的方式面对公众、政府乃至销售链中各个环节的问题，以较低的、可预见的成本避免危机，确保企业的稳健经营［10］。

2 完善我国药品召回制度的建议

2.1 对社会各个层面进行宣传和引导，营造企业主动召回为主的工作模式 公众对药品召回存在误解，认为被召回药品是违法药品、存在严重不良反应的药品等。媒体对药品召回的报道往往也不够客观，负面报导偏多，这些都直接影响了药品生产企业主动召回药品的积极性。

同时，生产企业对药品召回的理解也不够全面，认为产品召回会使企业背负沉重的召回费用和赔偿开支，产生品牌危机，影响企业的声誉和形象，没有意识到从长远看，召回制度对企业是有利的，不仅可以减少不必要的赔偿，更重要的是可以赢得消费者的信赖，维护其良好的企业形象。

我国药品召回不但要以法律强制为后盾，政府还需要积极引导和支持药品生产企业发挥企业的自律作用，引导媒体对药品召回的正确报导，引导公众对药品召回的正确认识，实现社会各个层面相互配合和支持，发挥企业的主体作用，真正地以预防和控制药品安全隐患为目的，保障用药安全。

2.2 在实践中不断完善药品召回制度，加强药品召回配套制度的建立 药品召回是一个复杂的系统工程，包括法律体系、信息体系、评估体系和实施指南等。我国需要在实践中逐步健全药品召回制度，进一步完善药品不良反应报告制度，建立有效的企业与医疗机构及监管部门的信息沟通、规范药品流通及销售制度等;进一步建立健全对药品召回过程中消费者权益的保障、事后经济赔偿机制、药品召回风险化解机制等相关配套制度。

同时对于经过科学评估认为自主召回更有利于消费者的企业，国家应从政策上予以一定的支持和保护，对于由于召回引发的财产纠纷、医疗纠纷应予以澄清界定和相应的政策倾斜。

2.3 加强政府引导和支持 对存在安全隐患的药品实施召回，不仅是生产企业的责任，也是政府和药监部门的责任。美国食品药品管理局在药品召回监管中，充分发挥了工作指南的作用，对召回的整体情况进行了详细的指导，如对召回过程中所要提交的各种文件、各个环节的注意事项等都有明确的说明，为企业提供召回信息、公告内容等的范例，帮助企业总体把握召回的过程。

我国药品召回制度尚处于探索阶段，为有效地推行药品召回制度，除了药品生产企业要强化安全生产责任意识外，还需要政府和监管部门在实践中不断深化认识，完善制度，创造环境，引导企业有效实施，实现从管理型法制向服务型法制的过渡。

2.4 加大对恶意生产问题药品的处罚力度，迫使企业重视产品质量 2010年10月27日，美国司法部首度检察官助理托尼·韦斯特表示，司法部已经勒令葛兰素史克公司(GSK)为其药品掺假的行为支付7.5亿美元的罚金。这是美国历史上制药企业收到的第4大罚单。前3位的纪录保持者分别是默沙东(48.5亿美元)、辉瑞公司(23亿美元)，礼来公司(14.15亿美元)，4笔罚单均在2008～2010年开出。

此次被罚的是GSK位于波多黎各Cidra地区的工厂，2001～2005年期间，该厂生产的包括罗西汀、百多邦、康泉，以及目前已经退市的糖尿病药物文迪雅，供应美国本土，存在掺杂使假行为，严重违反药品生产质量管理规范，导致部分药品药效不合格。

巨额罚单对GSK的影响是显著的。2010年第2季度，该公司净亏损4.64亿美元;2010年第3季度，受文迪雅诉讼拖累，GSK净利润同比下滑3.5%，约为20.4亿美元。公司首席执行官维迪承认:“我们正面临挑战。”美国司法部没有罚款了事，而是将GSK的行为上升到医疗欺诈的高度。韦斯特表示:“美国医保基金每年面临数十亿美元的欺诈，除了不法医院和医生之外，GSK之类的大公司以次充好、掺杂使假，同样造成了每年上百万美元的医保浪费。”

在国内，根据江苏省食品药品监管部门和当地公安部门的调查，延申公司在生产人用狂犬病疫苗过程中存在着偷工减料、弄虚作假、逃避监管的违法行为，使不合格产品流向市场。根据河北省食品药品监管部门和当地公安部门的调查，福尔公司在生产人用狂犬病疫苗过程中存在违规操作行为，导致该公司人用狂犬病疫苗产品质量不合格。国家食品药品监督管理局给出的处罚标准为问题产品销售额的3倍。两公司累计被罚款3 000余万元，尚不足两公司年收入的十分之一。2004年，国家食品药品监督管理局公布的《药品不良反应报告和监测管理办法》明确规定，严重不良反应未按要求报告的，最高将被处以3万元罚款。

罚款额度设置过低，是导致迟报和瞒报原因以及企业不愿意自主召回的原因之一。不良反应检测体系也无法发挥全部作用。以至于国外已发生严重不良反应，甚至濒临退市的药品，在国内依然正常销售。

3 结束语

实施药品召回制度，对缺陷药品及时、有序地召回，有效地降低了缺陷药品对公众的危害，切实保障了消费者的利益。美国药品召回制度法律规范、程序严谨、可操作性强，其经验值得我们借鉴。

我国根据国情建立药品召回管理制度，实现了我国药品监管的又一次跨越，然而还存在许多问题，需要政府及监管部门在实践中不断摸索，健全药品召回制度及相关配套制度，对社会各个层面进行宣传和引导，创造有利环境，进行药品安全监管，保障公众用药安全。

［1］郭磊，邵蓉.我国实施药品召回制度面临的问题［J］.上海医药，2008，29(3):113.

［2］FDA 21CFR7 Subpart C-Recalls(Including Product Corrections)-Guidance on Policy，Procedures and Industry Responsibilities［EB/OL］.［ 2004-04-01］.http://www.fda.com.

［3］姚瑜斌，陈永法，邵蓉.我国制药企业药品不良反应报告比例偏低的原因分析［J］.上海医药，2009，30(5):225－227.

［4］药品召回管理办法［S］.国家食品药品监督管理局令第29 号，2007.

［5］文雅兰，宋民宪.药品召回制度若干问题的探讨［J］.中国药物警戒，2009，6(3):158－161.

［6］曹丽君，吴晔，邵蓉.美国药品召回制度及对我国的借鉴意义［J］.中国药物警戒，2006，3(3):158－159.

［7］徐蓉，邵蓉.美国药品召回制度对我国药品安全的启示［J］.中国药房，2005，16(6):409－411.

［8］曲建昌.我国产品召回保险制度的发展现状及对策［J］.法制与经济，2007，12(1):35－36.

［9］陈和平.对构建我国药品召回制度的探讨［J］.药学与临床研究，2007，15(1):71－76.

［10］陈和平，吴晔.关于实施药品召回制度所面临若干问题的探讨［J］.中国药物警戒，2006，3(3):157－158.