中西部地区新农保推进战略研究——以安徽为例

张为民

中西部地区新农保推进战略研究
——以安徽为例

张为民

现在已进入了新农保试点的第三个年头，但中西部各省(市、自治区)的新农保工作还没有一个清晰的推进战略。为做好新农保试点、推广工作，完成中央战略部署，安徽等中西部省(市、自治区)必需根据各市(自治州)、县(区、旗)财力和新农保财政补贴负担，制定新农保推进战略，合理确定“社会统筹基金”财政补贴标准和省、市、县政府补贴比例，把握好新农保试点、推广的进度，根据身份和年龄群体确定推进层次。

新型农村社会养老保险;财政补贴负担;推进战略

根据《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(国发〔2009〕32号)的要求，新型农村社会养老保险(以下简称“新农保”)从2009年起开始试点，计划到2020年基本实现对农村适龄居民的全覆盖。中西部地区农民已具备了一定的投保能力，中央财政也完全具备为中西部新农保提供基础养老金的财力，但中西部各省(市、自治区)只是初步具备了试点、推广新农保的可能，要实现中央“2020年基本实现对农村适龄居民全覆盖”的目标、保障新农保工作可持续发展，还有一定困难，［1］尤其是中西部省(市、自治区)内各市(自治州)、县(区、旗)社会经济发展的不平衡更是加大了新农保推进难度。因此，为做好新农保试点、推广工作，完成中央战略部署，中西部省(市、自治区)必需根据各市(自治州)、县(区、旗)的社会经济发展状况统筹规划。本文以安徽①为例对中西部地区新农保推进战略进行研究。

一 安徽各地市推广新农保财政补贴负担分析

要制定新农保推进战略，就要设计新农保制度框架，了解各市、县(区)的社会经济发展状况，测算出推广新农保财政补贴负担。

1.新农保制度框架。遵照国务院新农保的基本原则，结合当前各地试点的模式，我们可以勾勒出新农保的基本框架，我国新农保可采取“个人账户+基础养老金+社会统筹”模式。16－59周岁参保农民的“个人账户养老金”按当地上年度农村居民人均纯收入的10%(经济条件差的地区可为8%甚至5%，经济条件好的地区，尤其是集体经济或政府能给予补助的地区可为15%)以上由农民个人和有条件的集体经济组织、基层政府共同筹集。“基础养老金”是对全国所有具备新农保养老金领取资格的退休者颁发的，标准全国统一，可设定为上一年度全国农村居民人均纯收入的15%(当前国家财力有限，可暂定10%)，基础养老金所需资金中西部地区由中央财政出资，东部地区由中央和省(市)财政共同筹集。“社会统筹基金”由地方财政按各省(市、自治区)上年度农村居民人均纯收入的8%(高档)(当前地方财力有限的可按5%(中档)或3%(低档))补贴参保人构成，各省、市、县三级财政根据自身的具体情况分摊，原则上以省级财政为主导。

参保人退休以后，其养老金由“个人账户养老金”、“基础养老金”与“统筹调节金”三部分组成。“个人账户养老金”月标准为个人账户储存本息额除以139个月。“基础养老金”标准全国统一，按全国上年度农村居民人均纯收入的15%(当前可暂定10%)按月发放。新农保试点时已经60周岁以上的老人，只要其子女参保，就可直接享受“基础养老金”。“统筹调节金”月标准以领取养老金时全省(市、自治区)上年度农村居民月人均纯收入为基数，投保人缴费满15年后每超1年发给1%(与前述对应，当地方财政补贴总额为5%时发0.8%，当地方财政补贴总额才3%时发0.5%)。新农保试点时由于年龄原因不能超或超得少的投保人可统一按5%(试点时已满45周岁的投保人缴费已无法超过15年，理应发给一定的“统筹调节金”，但也不能让缴费超过15年的投保人所得更少)发放。［2］

2.安徽各地市新农保财政补贴负担。根据中央“2009年试点10%的县(市、区、旗)，……到2020年基本实现对农村适龄居民的全覆盖”的战略部署，中西部各省(市、自治区)可做一个每年推广10%的10年规划。由地方财政承担的“社会统筹基金”如果按5%的中档标准补贴，整个中西部省(市、自治区)暂都难以承受，中西部省(市、自治区)的“社会统筹基金”只能按3%甚至更低的标准补贴。［1］下面以安徽为例推算安徽各地市试点推广新农保的“社会统筹基金”财政补贴负担②。2008年安徽农村居民年人均纯收入4202元，［3］则2009年安徽省、市、县三级地方财政每年要为每位投保农民补贴的社会统筹资金为126元。我们以最近10年(2000年－2009年)安徽省16－59岁农业户籍人口年均增长率0.62%、农村居民人均纯收入年均增长率9.85%和地方财政收入年均增长率19.1%③为未来安徽省各地市16－59岁农业户籍人口、农村居民人均纯收入和地方财政收入的年均增长率来核定新农保试点、推广过程中，安徽各地市“社会统筹基金”财政补贴负担(见表1)。

通过表1的分析可以看出，虽然安徽省新农保“社会统筹基金”财政补贴负担最高时只有2.43%，整体上已初步具备了新农保试点、推广的能力，但由于各地市经济、社会发展水平不同，新农保财政补贴负担有较大差异，现实中财政体制不完善，转移支付尤其是各级地方政府之间的横向转移不足，因此安徽等中西部省(市、自治区)在试点、推广新农保过程中将遇到较大的困难。我们只有根据各地市财力和新农保财政补贴负担，制定完善的新农保推进战略，合理确定“社会统筹基金”财政补贴标准和省、市、县政府补贴比例，把握好新农保试点、推广的进度和层次，新农保才有可能顺利推进。

表1 安徽各地市新农保“社会统筹基金”财政补贴负担

二 安徽新农保推进战略

根据以上安徽各地市新农保“社会统筹基金”财政补贴负担，我们可把安徽各地市划分为四类:铜陵、马鞍山、合肥和芜湖四市新农保“社会统筹基金”财政补贴负担最高时也只有0.39% －0.7%，新农保财政补贴负担较轻，为第一类地市;淮南、池州、黄山、淮北和宣城五市新农保“社会统筹基金”财政补贴负担最高时在1.45% －2.7%，为第二类地市;阜阳、滁州、巢湖和安庆四市新农保“社会统筹基金”财政补贴负担最高时在3.34% －4.83%，为第三类地市;六安、蚌埠、亳州和宿州四市新农保“社会统筹基金”财政补贴负担最高时在6.97% －11.95%，为第四类地市。这四类地市新农保财政补贴负担相差极大，在新农保试点、推广中，不同类别的地市应采取不同的推进策略。

1.根据各地市财力，合理确定“社会统筹基金”财政补贴标准。由于各地市经济、社会发展不平衡，当前“社会统筹基金”还难以做到如前文制度设计的全省统一按省上年度农村居民人均纯收入的3%补贴参保人。财政困难的地市可先酌情降低财政补贴标准，稳步推进，今后随着经济、社会的发展，政府财力的提升再逐步提高。铜陵、马鞍山、合肥、芜湖四个一类地市“社会统筹基金”可按3%的标准进行补贴，2009年的标准应是每位投保人每年补贴126元;淮南、池州、黄山、淮北和宣城五个二类地市“社会统筹基金”可按2.5%的标准进行补贴，2009年的标准应是每位投保人每年补贴105元;而阜阳、滁州、巢湖、安庆四个三类地市“社会统筹基金”可按2%的标准进行补贴，2009年的标准应是每位投保人每年补贴84元;六安、蚌埠、亳州和宿州四个四类地市“社会统筹基金”可按1.5%的标准进行补贴，2009年的标准应是每位投保人每年补贴63元。这样困难地市新农保财政补贴负担将大大减轻(见表2)，保障了新农保工作可持续发展。

2.根据各市县财力，把握好新农保试点、推广的进度。从各地市新农保“社会统筹基金”财政补贴负担和财力看，安徽各地市新农保试点、推广的进度应有所不同。铜陵、马鞍山、合肥和芜湖四个一类地市完全可以加快新农保推进步伐，每年以12% －13%的速度推进，用8年时间到2016年完成新农保全覆盖;淮南、池州、黄山、淮北和宣城五个二类地市可每年以10%的速度推进，用10年时间到2018年完成新农保全覆盖;阜阳、滁州、巢湖、安庆四个三类地市及六安五市每年以8% －9%的速度推进，用12年时间到2020年完成新农保全覆盖;鉴于阜阳、亳州、宿州三个四类地市新农保财政补贴负担过重的事实，我们没有必要强求2020年实现“全覆盖”，只需“基本实现对农村适龄居民的全覆盖”即可。因此，阜阳、亳州、宿州三个四类地市可每年以6%的速度推进，这样2020年新农保能覆盖70%多，到2025年前实现全覆盖。这种进度安排又进一步减轻了困难地市新农保财政补贴负担(见表2)。

表2 “社会统筹基金”财政补贴标准和推进速度调整后，安徽各地市新农保财政负担

从表2中可以看出，在“社会统筹基金”财政补贴标准和新农保推进速度调整后，安徽省困难地市新农保财政补贴负担大为减轻，新农保“社会统筹基金”财政补贴负担最重的宿州市，其最高新农保财政补贴负担由原来的11.95%下降到3.53%。另外，本文在核定各地市新农保“社会统筹基金”财政补贴负担时，没有考虑农民在进城务工和城市化过程中加入城市职工基本养老保险的情况，如果考虑这一趋势，各地市新农保“社会统筹基金”财政补贴负担应有较大幅度减轻。

3.根据各地市财力，合理确定省、市、县财政补贴比例。由于安徽省级财力较为有限，各地市经济、社会发展又不平衡，省级财政既不能对所有地市进行补贴，更不可能按一个标准进行补贴。从以上分析可知，铜陵、马鞍山、合肥、芜湖四个一类地市政府补贴能力较强，新农保“社会统筹基金”财政补贴负担最高时也只有0.45% －0.81%，可以完全依靠市县财力推广新农保;淮南、池州、黄山、淮北和宣城五个二类地市新农保“社会统筹基金”财政补贴负担最高时在1.20% －2.25%，省级政府可根据各地市新农保“社会统筹基金”财政补贴负担的高低分担30% －50%的财政补贴，按2009年的标准应是每位投保人每年补贴32－53元;而阜阳、滁州、巢湖、安庆四个三类地市新农保“社会统筹基金”财政补贴负担最高时在1.91% －2.76%，省级政府可根据各地市新农保“社会统筹基金”财政补贴负的高低给予50% －65%的财政补贴，按2009年的标准应是每位投保人每年补贴42－55元;六安、蚌埠、亳州和宿州四个四类地市新农保财政补贴负担最高时在2.96% －3.53%，省级政府可给予70% －80%的财政补贴，按2009年的标准应是每位投保人每年补贴44－50元。至于市和县(区)之间的财政补贴比例，可参照省、市财政补贴比例划分的方法，根据各市、县(区)的财力来确定。

4.根据身份和年龄群体确定新农保推进层次。由于新农保突出了政府责任，在政府财力有限的情况下，我们只能将有限的财力投放给那些养老需求较急切的失地农民、计生户和大龄投保人，因此，在新农保的推进过程中，“社会统筹基金”财政补贴应坚持“身份优先、年龄优先和时间优先”原则，即优先考虑失地农民和计生户等特殊身份群体，做到投保即补，以解除他们的后顾之忧;其次，以年龄划分层次，有计划推进，年长者优先;再次，当身份和年龄层次相同时，先投保者优先享受“社会统筹基金”财政补贴;最后，为鼓励人们早投保，在投保人不足政府计划推广的额定指标时，未取得享受“社会统筹基金”财政补贴资格的投保人可根据“时间优先，年龄优先”原则享受财政补贴，即谁先投保谁就优先享受财政补贴，在同一投保批次中，谁年龄大谁就优先享受财政补贴。

根据以上原则，安徽各地市新农保的推进层次大致可做如下安排:铜陵、马鞍山、合肥、芜湖四个一类地市2009－2012年原则上只对失地农民、计生户等特殊身份群体和45岁及以上投保人给予“社会统筹基金”财政补贴，2013－2014年原则上只对失地农民、计生户等特殊身份群体和30岁及以上投保人给予“社会统筹基金”财政补贴，2015－2016年对所有符合条件的投保人给予“社会统筹基金”财政补贴。淮南、池州、黄山、淮北和宣城五个二类地市2009－2013年原则上只对失地农民、计生户等特殊身份群体和45岁及以上投保人给予“社会统筹基金”财政补贴，2014－2016年原则上只对失地农民、计生户等特殊身份群体和30岁及以上投保人给予“社会统筹基金”财政补贴，2017－2018年对所有符合条件的投保人给予“社会统筹基金”财政补贴。阜阳、滁州、巢湖、安庆四个三类地市和六安五市2009－2013年原则上只对失地农民、计生户等特殊身份群体和45岁及以上投保人给予“社会统筹基金”财政补贴，2014－2017年原则上只对失地农民、计生户等特殊身份群体和30岁及以上投保人给予“社会统筹基金”财政补贴，2018－2020年对所有符合条件的投保人给予“社会统筹基金”财政补贴。阜阳、亳州、宿州三个四类地市2009－2015年原则上只对失地农民、计生户等特殊身份群体和45岁及以上投保人给予“社会统筹基金”财政补贴，2016－2020年原则上只对失地农民、计生户等特殊身份群体和30岁及以上投保人给予“社会统筹基金”财政补贴，2021－2025年对所有符合条件的投保人给予“社会统筹基金”财政补贴。

三 结语

从以上分析可以看出，中西部地区由于地方财力有限，各市(自治州)、县(区、旗)经济社会发展又极不平衡，给新农保的推进造成了较大困难，我们只有深入分析、灵活决策，根据各市(自治州)、县(区、旗)财力和新农保财政补贴负担，合理确定“社会统筹基金”财政补贴标准和省、市、县三级政府补贴比例，把握好试点、推广的进度和层次，才能最终完成中央“2020年基本实现对农村适龄居民全覆盖”的目标，保证新农保健康可持续发展。

注 释

①安徽社会经济较落后，其人均GDP和人均财政收入即使在西部12省(市、自治区)中也只是中等水平，在中西部地区有较大的代表性。

②“社会统筹基金”财政补贴负担指由省、市、县三级地方财政每年承担的“社会统筹基金”占整个地方财政年收入的百分比。

③根据安徽统计局编:《安徽人口和就业统计年鉴2009》、《安徽统计年鉴2009》、《2009年安徽省国民经济和社会发展统计公报》相关数据整理。

［1］张为民.中部地区试点新农保的经济可行性研究——以安徽为例［J］.山西农业大学学报(社会科学版)，2010(01).

［2］张为民.基于城乡一体化视角的新农保制度构建研究［J］.昆明理工大学学报(社会科学版)，2010(01).

［3］安徽统计局.安徽统计年鉴 －2009［M/CD］.北京:中国统计出版社，2009.

Strategy of Advancing New Old－age Insurance System for Rural Residents in Middle－Western Region

Zhang Weimin

It has been three years for carrying out the New Old－age Insurance System for Rural Residents strategy.In order to do the trial better and finish the strategic disposition of the central government，Anhui Province and others areas in Middle－Western Regions have to，based on the financial subsidies，formulate a new policy to carry out the hard tasks and establish a reasonable standard of financial subsidies at the provincial，municipal and county levels.The trial work of New Old－age Insurance System for Rural Residents should be administrated correctly.

New Old－age Insurance System for Rural Residents;the financial subsidies;advancing Strategy

C913.7

A

1672－6758(2011)05－0088－3

张为民，硕士，讲师，黄山学院经济管理学院，安徽·黄山。邮政编码:245041

安徽省教育厅项目“安徽试点推广新型农村社会养老保险研究”(2010sk444)阶段性成果

Class No.:C913.7Document Mark:A

(责任编辑:郑英玲)