非时政类报刊转企改制九大问题解析

郭全中

非时政类报刊出版单位的转企改制能有效地解决报刊出版单位数量过多、实力过弱、规模过小等突出问题，并进一步提高市场集中度、改善产业结构和强化核心竞争力，进而促进非时政类报刊出版单位的大发展大繁荣。当前，非时政类报刊出版单位改革进入攻坚期，虽然已经取得显著成效，但还存在诸多突出问题有待解决。

之一：出资人问题

《公司法》第四条规定，公司股东依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利，因此，出资人能否科学合理地行使其权利将决定着一个公司的成败。对于非时政类报刊出版单位来说，一方面，由于其出版内容不同程度具有意识形态属性，另一方面其资产形式多为国有独资，这两方面的原因导致其出资人的职责需要多部门行使，其出资人职责更难履行，也更难明确。

当前，在改革中，对传媒业的出资人安排主要有以下四种方案：一是由当地政府担当出资人，授权给传媒集团相关机构履行出资人职责。如南方报业传媒集团就是由广东省政府当出资人，并授权给南方报业集团管委会经营其所拥有的国有资产并履行出资人职责，但是集团资产仍在省财政厅名下。二是由当地国资委履行出资人职责。浙江日报报业集团、杭州日报报业集团和宁波日报报业集团等传媒单位的资产由当地国资委履行出资人职责。三是由财政部门履行出资人职责。目前，中央级报刊单位转企改制之后其资产由财政部履行出资人职责。四是由宣传部门履行出资人职责。上海市的传媒单位多采取这种方式，如新华传媒在其招股说明书中显示的实际控制人是上海市委宣传部。从上述出资人的几种方式来看，方式林林总总，尚未形成统一明确的出资人制度。

科学明确的出资人制度将在很大程度上决定着传媒单位转企改制的成效，因此，要结合各地实际情况，逐步形成统一、明确的出资人制度。建议可以成立独立的文化资产监督管理委员会或直接由现有的国资委进行管理或者由财政部门成立专门的机构来履行出资人职责。

之二：非时政类报刊出版单位的范围问题

当前的相关文件规定：省级、副省级和省会城市党委机关报刊所属的非时政类报刊出版单位，文化、艺术、生活、科普等非时政类报刊出版单位，专业技术性较强的行业性报刊出版单位，隶属于企业法人的报刊出版单位，要先行转制。从这条规定可以明确看出，省级、副省级和省会城市党委机关报刊毫无疑问属于时政类报刊，而其旗下所属的其他单位可以认定为非时政类报刊。但是为数不少的地市级党委机关报刊是属于时政类报刊还是属于非时政类报刊尚未明确，这也使得地市级报刊的转企改制缺少指导性原则，会导致其无所适从。

之三：非时政类报刊出版单位的认定标准问题

当前的相关文件规定：晚报、都市报和财经类报刊不同于一般非时政类报刊，承担着重要的舆论引导职责，按照有利于做大做强主流媒体的要求，中央各部门各单位所属的都市类和财经类报刊、省级和副省级及省会城市党报党刊所属的晚报、都市类和财经类报刊等出版单位，经批准可进行转制。

一方面，晚报、都市类和财经类等报刊有一定的意识形态属性，其转企改制应该更加慎重；另一方面，如果能把这些报刊单位转企改制并全面推向市场，将极大地促进中国报刊业的改革与发展。文件中提出“经批准可进行转制”，但是从相关文件规定中尚不清楚由谁进行批准，到底是由中宣部和新闻出版总署进行批准？还是由当地的主管部门进行批准？如果是由当地的主管部门进行批准，则不同的地方认定标准肯定会存在较大差异，这就会对晚报、都市类和财经类报刊的转企改制造成一定影响。

之四：坚持党管媒体的问题

相关文件规定：坚持党的领导，确保党管媒体、党管干部，确保正确政治方向。由于非时政类报刊也具有一定的意识形态属性，无疑要坚持党管媒体和党管干部，但是如何更科学地坚持党管媒体呢？

任何媒体和企业的关键在于人才尤其是高级管理人才，因此，只要管好干部就能有效地管好媒体。但是，如果事无巨细，既管干部又管资产，又管具体版面和事务，不仅和改革中政企分开的思路不一致，而且由于媒体的具体管理要充分体现专业化、精细化和科学化，党委在具体事务管理上也不可能得心应手。因此，建议党管好干部等重大问题，而具体事务由专业部门进行管理，以更好地实现专业化管理。

之五：人员分流安置问题

相关文件规定：分期分批按照规范的程序改制，在清产核资的基础上，核销事业编制，注销事业单位法人，进行企业工商登记注册，与在职职工全部签订劳动合同，按照企业办法参加社会保险；非时政类报刊出版单位经批准予以撤销的，其主管主办单位要制定专门的人员分流安置办法，采取多种渠道进行安置。要优先考虑在本部门本系统内部进行安置；经协商一致自谋职业的，由主管主办单位依照国家有关规定支付经济补偿、接续社会保险关系。

在转企改制中，人员分流安置等问题是重要问题，一方面牵涉到经济补偿问题，另一方面牵涉到接续社会保险关系问题，而这两个问题的关键又在于标准和资金来源。目前，经济条件较好的单位其经济补偿标准和接续社会保险的标准较高，如浙江的一些报刊单位为员工买了企业年金，而经济条件较差的单位由于缺乏资金则标准较低。建议由国家根据各地实际情况制定最低标准，并由各级政府联合提供资金来源。

之六：主管主办资格问题

相关文件规定：实行严格的报刊出版市场准入机制，从主管主办资质、内容导向、资本来源、资产规模等方面制定具体的市场准入条件，同时建立健全市场退出机制，关、停、并、转一批不符合市场准入条件、不具备报刊出版资质和违规出版以及严重亏损、资不抵债的报刊出版单位，切实提高报刊出版业集中度；按照主管主办单位资质和职责的要求，报刊出版单位与主管主办单位应是隶属关系而不是挂靠关系，主管主办单位须切实担负起管导向、管干部、管资产的职责。按照有关规定严格审核报刊的主管主办单位资质。不具备资产重组条件的非时政类报刊出版单位，转制后原主管主办关系暂时不变。

探索建立主管主办管理体制与出资人管理体制有机衔接的工作机制。首先，要提高报刊出版业的集中度，就必须大幅度减少主管主办单位，否则报刊出版单位的资源分散现状就不可能得到根本改善，因此，必须用各种条件严格限制主管主办单位资质。其次，由于报刊出版单位与主管主办单位应是隶属关系而不是挂靠关系，主管主办单位须切实担负起管导向、管干部、管资产的职责。这就要求主管主办单位要成为报刊出版单位的出资人，进而要求主管主办单位必须具备出资人管理能力，因此，建议报刊出版单位的主管主办单位由大型传媒集团担任，切实履行相关职责。

之七：刊号资源是否进入企业问题

报刊出版单位的刊号资源作为市场准入的牌照资源，由国家新闻出版行政管理部门核发给报刊企业使用。目前来看，报刊企业取得的仅是刊号的使用权，而不是刊号的所有权，刊号既不能进入企业也不是企业资产的组成部分。

但是从经济学的角度，刊号作为行政许可的牌照资源，具有很强的稀缺性，本身具有经济价值，可以进入企业。目前，在其他行业，如网络牌照以及很多专卖许可也都已经进入企业。

尤其需要注意的是，刊号作为报刊企业的一项极为重要的市场准入资源，对于转企改制之后的报刊企业极其重要，为了促进转企改制之后的报刊企业更好地发展，可以尝试把刊号资源进入转企改制之后的企业。但是目前相关规定尚未明确刊号资源能否进入转企改制之后的企业。另外，目前，一些非时政类报刊出版单位进行整体转企改制，如果这些企业本身成为主管主办单位，其刊号资源也只能放入企业，而如果不允许刊号资源放入企业，那么，这些企业的刊号资源如何处理就成为一个难题。

因此，建议对于刊号资源采取分类管理的办法，对于时政类报刊出版单位和公益类报刊出版单位的刊号资源不能进入经营性部分（企业），而对于非时政类报刊出版单位，其刊号资源可以进入企业，但是在刊号资源的转移上要做出限定。

之八：税收问题

目前，在文化企业转企改制的优惠政策方面，主要是财政部、国家税务总局依据《国务院办公厅关于印发文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业和支持文化企业发展两个规定的通知》（国办发[2008]114号），在出台的《关于文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业的若干税收优惠政策的通知》中作出了如下规定：首先，经营性文化事业单位转制为企业，自转制注册之日起免征企业所得税。其次，由财政部门拨付事业经费的文化单位转制为企业，自转制注册之日起对其自用房产免征房产税。第三，党报、党刊将其发行、印刷业务及相应的经营性资产剥离组建的文化企业，自注册之日起所取得的党报、党刊发行收入和印刷收入免征增值税。第四，对经营性文化事业单位转制中资产评估增值涉及的企业所得税，以及资产划转或转让涉及的增值税、营业税、城建税等给予适当的优惠政策，具体优惠政策由财政部、国家税务总局根据转制方案确定。优惠期限为2009年1月1日至2013

年12月31日。

按照目前的改革方案，由于采取的是“采编合一”的改革思路，改制后的报刊企业的营业税和增值税不会出现重复缴纳，这是一个重大进步。

但是在税收方面还存在长期面临增值税倒挂的问题。由于我国报纸售价较低，大多数报纸都是“发行倒挂”，即报纸销售收入一般低于其新闻纸及印刷费成本支出，这就导致在现行增值税税制下，报业企业存在严重的“增值税倒挂”问题，即进项税大于销项税的情况，简单地说，报纸销售业务在亏损的情况下仍要缴纳增值税，没有实现“增值”却仍需缴纳“增值税”，完全违背了增值税征收的本意。按照目前的相关规定，这部分多缴的“倒挂”额可以累积挂账，

用于无限期冲销将来应缴纳的增值税，但不能直接返还。但是，由于我国报纸销售的特殊性，绝大多数报纸发行都是倒挂的，而且从长期来看也不可能“增值”，实际上将造成“倒挂”越来越多。那么，报纸企业的增值税倒挂额就成为报业企业放在国家的一笔存款，虽然可以慢慢抵扣未来需缴的增值税，但由于报纸销售始终无法增值，报业企业大量资金将长期被国家无偿占用。此外，虽然目前可将部分购买纸张和印刷劳务的增值税计入成本进行抵扣，起到了一定的调节效果，但这只收回了这部分要缴纳增值税的25%，其余部分相当于无偿赠与国家，在免缴企业所得税的情况下更是起不到税收调节的效果。在我国报业发展的相当长时期

内，“增值税倒挂”将一直存在，因此，要解决报业企业的实际问题，可以在报业企业税收政策上采取倒挂部分的增值税返还的措施。当然，由于报业企业以前的基础薄弱，而且转企

改制中划拨地改变土地性质等诸多问题，也都需要国家在财政税收上给予大力支持，这样才能真正有利于中国文化产业的大发展。

之九：具体改革规程问题

近日，《中央各部门各单位非时政类报刊出版单位转制工作基本规程》正式公布，规程包括成立报刊出版单位体制改革工作领导小组，制订转制工作方案，清产核资、财务审计和资产评估，国有资产管理，建立法人治理结构，注销事业单位法人与办理企业登记注册，人员安置和劳动关系调整，享受税收优惠政策八个部分。该规程仅适用于具有独立法人的报刊出版单位转企改制，且供中央各部门各单位报刊出版单位转制工作参考。

该规程对于中央非时政类报刊出版单位转制工作的各个方面都作出了较为详细的规定：一是非时政类报刊出版单位体制改革工作联席会议办公室设在新闻出版总署；二是明确了转制工作方案内容，并明确转制工作方案要以主管部门名义向非时政类报刊出版单位体制改革工作联席会议办公室报送，联席会议办公室对所报方案予以审核和批复；三是要做好清产核资、财务审计和资产评估工作，并做好清产核资、资产评估结果的核准或备案；四是在国有资产管理方面，要明确出资人和监管职能；五是在建立法人治理结构方面，要明确主管主办职责、建立法人治理结构和制定公司决策议事规则；六是在注销事业单位法人与办理企业登记注册方面，要核销事业编制、注销事业单位法人、办理行政许可审批事项、办理企业登记注册；七是在人员安置和劳动关系调整方面，要成立专门小组、签订劳动合同、参加社会保险。

由于该规程针对的主要是中央各单位的非时政类报刊出版单位，而对于更大范围的地方性的非时政类报刊出版单位的改制尚缺乏可操作的改革指导原则，导致各地在进行非时政类报刊出版单位转企改制时，方案五花八门，大大影响了改革的进程和效果。因此，需要相关部门进一步出台较为具体的改革指导意见。

作者单位 中国新闻出版传媒集团