难中求进 坚韧攻关

杨春兰 黄逸秋

我国的新闻出版体制改革按照“由易到难、加快推进”的原则，从印刷复制领域到发行、出版领域，都全面展开并顺利实施。继2010年年底图书出版单位体制改革全面完成后，新闻出版体制改革进入了攻克非时政类报刊出版单位体制改革这一堡垒的关键时刻，这是一场比图书出版单位体制改革涉及面更广、影响更大更强的改革。深入推进非时政类报刊出版单位体制改革，是落实中央部署、深入推进文化体制改革、转变报刊业发展方式的重要任务，是增强我国报刊传播力和舆论引导力、加快文化发展的迫切要求。

本文通过总结和梳理已经转企改制的单位取得的成绩和存在的问题，来寻找转企改制的经验和对策，以期能为正在进行中的报刊转企改制工作提供些许的借鉴。

非时政类报刊改革扎实推进

2006年7月，新闻出版总署出台《关于深化出版发行体制改革工作实施方案》，强调要采取有效措施，力争通过几年的努力，支持和推动中央和国家机关所属在京的一般出版单位和文化、艺术、生活、科普类报刊社逐步转企改制。2008年4月，全国文化体制改革工作会议在北京举行，会议提出了新闻出版业体制改革“三年三步走”的战略部署。第一步，改革国有企事业主管主办的报刊社；第二步，改革协会、学会、社团办的报刊社；第三步，改革党政机关主管主办的报刊社。2010年1月，新闻出版总署党组会议讨论通过了《报纸期刊质量

综合评估办法（试行）》，为报刊实行退出机制提供基础。

2011年5月，《中共中央、国务院办公厅关于深化非时政类报刊出版单位体制改革的意见》出台，根据非时政类报刊的不同性质和功能，分期分批进行转制。省级、副省级和省会城

市党委机关报刊所属的非时政类报刊出版单位，文化、艺术、生活、科普等非时政类报刊出版单位，专业技术性较强的行业性报刊出版单位，隶属于法人企业的报刊出版单位，要先行

转制。鼓励和支持其他非时政类报刊出版单位申请先行转制。晚报、都市类和财经类报刊不同于一般非时政类报刊，承担着重要的舆论引导职责，按照有利于做大做强主流媒体的要

求，中央各部门各单位所属的都市类和财经类报刊，省级和副省级及省会城市党报党刊所属的晚报、都市类和财经类报刊等出版单位，经批准可进行转制。2011年7月21日，新闻出版总署署长柳斌杰在全国新闻出版局长座谈会上表示，新闻出版体制改革已进入深水区，推进非时政类报刊出版单位体制改革，是2011年新闻出版体制改革的核心工作，并明确提出在2012年9月底前全面完成转企改制任务。为保证转制工作顺利进行，2011年8月，非时政类报刊出版单位体制改革工作联席会议办公室制定出台了《中央各部门各单位非时政类报刊出版单位转制工作基本规程》，供中央各部门各单位非时政类报刊出版单位转制工作参考。

几年来，报刊出版单位分类改革稳步实施，非时政类报刊转制积极推进，截至今年3月，除新疆、西藏以外，全国29个省市区已有512家非时政类报刊出版单位转企改制，加上中央部门和单位已转制的和创刊时就登记为企业法人的，全国共有1300余家企业性质的非时政类报刊法人实体。在转企改制过程中，涌现出了卓众出版、中国文化传媒集团有限公司、中科期刊、中国电力传媒集团公司（筹）、南航传媒等一批转企改制的标杆单位，并取得了阶段性的成果。与此同时，伴随着转制时间表和路线图的确定，以及转制规程的出台，不少省份也都在积极规划本省的转企改制工作。目前，湖北省共有68种非时政类报刊转企改制，包括17种报纸、51种期刊；山东省非时政类报刊出版单位转企改制已提上日程，预计年底

前将完成重点非时政类报刊出版单位转企改制，加快培育大型综合性或专业性报刊传媒集团；山西、陕西、湖南等省份也纷纷出台了非时政类报刊转企改制的时间表和路线图。

改革在重点领域关键环节取得突破

实现了产权明晰下的所有权与经营权分离。公司治理结构的相互制衡，其实质是产权主体之间的相互制衡，因此，报刊业要深化产权制度的改革，就要做到产权清晰、授权清楚，实现国有资产的所有权和经营权分离，让国有资产的出资人到位，经营者权责明确，以保证国有资产的保值增值。

在明晰产权的前提下，所有权和经营权分离的现代企业管理模式无疑是一种最好的制度安排。作为一种特殊的国有资产，报刊业也要进行这种管理方式的改革。目前，对于已经转企改制的报刊出版单位来说，关于其出资人身份的确立，各个单位情况不一。有的是社会团体代行出资人权利，如《妈咪宝贝》的出资人是北京市妇联，《家庭》的出资人是广东省妇联；有的是科研院所代行出资人权利，如中国农业机械化科学研究院代表国资委对卓众出版行使国有资产出资人的权利，是其唯一的出资人；有的是财政部代行出资人权利，如《中国文化报》转制为中国文化传媒集团有限公司后，集团由国务院作为出资人，财政部对其经营性国有资产进行监管；有的是大型央企代行出资人权利，如南航集团代表国资委行使国有资产出资人的权利，并对其处于绝对控股地位，从而实际控制着南航传媒；有的是行业监管机构在代行出资人权利，如中国电力报社转制后，电监会作为其出资人代行其出资人权利。关于经营权，在市场经济条件下，经营国有资产必须取得经营权，按照《国有资产管理条例》规定，经营权要由政府国有资产管理机构授予，该机构由政府专门设立，和公共管理职能分开，受政府委托，集中统一行使国家所有权。对报刊社而言，经营权落实的主要方式是在报刊社拥

有全部资产的基础上，组建国有独资公司，由报刊社向政府部门申请报刊业资产的授权管理。

通过这种分离，既保持了原国有资产的最终国家所有，同时又使报刊社由过去的行政事业单位真正变成了“自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展”的法人实体和市场主体，实现了国有制和市场经济的有效结合。

初步建立了党委领导和法人治理结构相结合的领导体制。事业和企业并不是报刊会否偏离方向的根本原因，关键看这个报刊是谁出资，谁主办，谁控股，谁委派干部，谁监管。如何既保证“四个不能变”——党和人民喉舌的性质不能变、党管媒体不能变、党管干部不能变、正确舆论导向不能变，又能确保报刊业的持续繁荣，根本的问题是实现党对报刊业的

绝对领导，同时不过分干预其作为企业正常的经营活动。所以，报刊社转企改制就不能只是一种党委集体领导和决策的体制，还要按照《公司法》的要求建立较为完善的法人治理结

构，即由股东会、董事会和经理层构成的分级领导和决策机制，以及以监事会为主的监督机制，实现所有权、经营权和监督权的分离，以保障战略和策略的执行。

如何建立党委领导和法人治理结构相结合的领导体制，一些报刊出版单位进行了有益的探索。如中国电力报社牢牢把握正确的舆论导向和产业发展方向，坚持服务于电力行业改革

发展大局的同时，2007年9月，经电监会批准，成立了中电传媒股份有限公司，组建了股东会、董事会、监事会，完善了法人治理结构，实现了报社公司化经营的顺利转变。卓众出版整体转制之后，初步建立了符合现代企业发展要求的法人治理结构，股东会、董事会、监事会和经理层各司其职，党委会、职代会也在重要干部任免、重要事项决策等方面发挥着关键作用。中国文化报社转制为中国文化传媒集团有限公司后，仍然坚持党委是最高权力机构，董事会是国有资产的责任主体。董事会由党委任命，按照党委意图，制定发展规划、确定投

资方向，依法履行出资人职责，遵循市场经济规律和传媒产业规律，通过资本运营和监管，担负起国有文化资产保值增值的责任。

这种新型的领导体制带来了领导原则、方式的变化。在领导原则上，既强调“四个不变”，又强调管人、管事与管资产相结合的原则；既强调牢牢把握重要干部的任免权、重大事

项的决策权、资产的配置权以及内容的终审权，又强调“党管干部”与《公司法》相衔接的原则；既强调独立责任原则，又强调有统有分的协同原则等。在领导方式上，既坚持党委

的集中统一领导，又充分发挥董事会和经营者的作用，变机关行政方式的领导为以产权为纽带的管理。而最根本的是在保证舆论导向的前提下，通过适当的放权，激活了报刊社的经营

积极性。

促进了报刊资源整合和报刊生产集约化、规模化水平的提升。国际文化产业发展经验表明，集约化、规模化发展是包括报刊业在内的文化产业的发展方向。通过兼并、重组、联合

等方式，走集约化、规模化之路，是“大市场、大流通”以及社会化大生产的必然要求，有利于综合开发利用文化资源，发挥文化企业的规模经济效益和增强竞争实力。但受计划经济

体制影响，我国报刊出版资源行政配置、条块分割的现象较为突出，形成了“小、散、滥”等结构性问题，发展的集约化、规模化水平较低。此次非时政类报刊改革的一大特点就是要

与整合资源、优化结构结合起来。国家鼓励和推动以党报党刊所属的非时政类报刊及实力雄厚的行业性报刊出版单位为龙头，对本区域本行业的报刊出版资源进行整合，培育形成一批

大型综合性或专业性报刊出版传媒集团公司；引导和鼓励非时政类报刊出版企业加入大型报刊出版传媒集团公司。

这个过程实际上就是在整个报刊行业内进行资源的优化配置和合理流动，以确保这些资源能够发挥出最大的效用。如卓众出版，通过转制获得了全部报刊的主办权和出版权，同时也是跨部委、跨行业地整合了出版资源，将所办报刊从原来的多个主管与十几个主办单位集中到转制后的一个主管和主办，产权进一步集中和明晰，为规模化发展奠定了基础。2010

年，卓众出版的产值已达1.5个亿，产值及利润的同比增长率达到30%上下。此外，英大传媒成立三年来，中国电力出版社、《国家电网报》、《国家电网》杂志、《能源评论》、《亮报》等媒体已初步在特定行业显现出自身的品牌效应。2008年图书出版品种3037种，同比增长21.3%；生产码洋4.73亿元，同比增长31%，实现销售收入2.2亿元。

促进了产业结构调整和转型升级。我国报刊业转型表现出“双转型”的特征，即体制转型和产业转型相互交织、相互促进。因此，推动非时政类报刊转型升级，必须把握这一特征，抓住关键环节，实现重点突破，带动产业升级。具体包括两个层面。

一是对报刊产品结构的重新布局和优化调整。在对传统报刊进行创新的同时，充分利用数字、网络等高新技术和现代生产方式为报刊业发展提供的各种可能性，改造传统的生产和

传播模式，加快从主要依赖传统报刊向多种介质出版产品共存的现代报刊产业转变，积极发展数字报刊、手机报、手持阅读终端等以数字化内容、数字化生产和数字化传输为主要特征

的战略性新兴业态。将这些新兴业态与传统报刊整合起来，以提高自身的整体传播力和市场竞争力。如英大传媒集团目前所涉及的媒体业务已经形成了与电力系统密切相关的七大板

块——报纸板块、图书板块、期刊板块、影视板块、国家电网电视频道、数字媒体板块、品牌策划与广告板块。

二是改变单一媒体经营模式，拓展多元产业，实现从报刊经营向经营报刊转变，实现从报刊集团到传媒集团再到文化产业集团的转变。如中国电力报社提出了以“传媒、文化、实业”三大业务为支柱的集团多元化发展的经营战略，目前已经成立了16家独资或控股公司，业务涉及电视广告、文化演艺、酒店管理、商贸、煤炭经销、文化地产、能源投资等多个

领域。英大传媒集团对旗下数字媒体产品序列的进一步发展，有以下构想：一是发展以团购/直销为代表的电子商务；二是建设国家电网公司音像档案资料库；三是借助智能电网等

全新的媒介渠道，开展多样化增值服务；四是加强对外合作。

破解改革难题的思考

虽然当前文化体制改革的总体思路已经确立，转制规程已经出台，但是改革中还有诸多难点和问题，这些问题如不能得到妥善解决，将极大地阻碍转制工作的顺利进行。

资产属性不明晰。目前，文化资产的属性尚未确定和明晰，有专家学者说是“党产”，也有专家学者说是“特殊的国有资产”，哪一种说法都能找到一定的依据。例如新华传媒的实际控制人是上海市委宣传部，从这个角度上来看，似乎是“党产”，而有些报刊的资产归相关财政部门或国资委管理，则又可以被看成“国有资产”。资产属性的不明晰、不确定，不仅给文化资产的监督管理带来很多困难，而且也给文化企业的顺利运作带来不利影响。

出资人缺位以及与主管、主办单位关系如何处理的问题。目前，报刊业同时受到多个部门的管理，这种多头管理暴露了“出资人缺位”的尴尬，出资人缺位必将导致无人对文化资产的保值增值真正负责，更谈不上文化企业的健康科学发展。转企改制的一个重要环节就是要解决出资人的问题，然而，在中国现行的新闻出版管理体制下，主管主办制度又是一个无法逾越的门槛。那么，如何将出资人制度与主管主办制度有效结合，如何划分两者之间的责权利关系，就成为转企改制过程中一个迫切需要探讨与解决的问题。

员工身份转换和资金来源问题。转企改制的重要一环是员工身份由事业编制变成企业编制，这是关系到员工切身利益的大问题。因为转企之后，意味着行政编制、级别全没了，尤其是退休以后拿的是社保，不少员工担心利益受到损害，从而对改制抱有怀疑态度。实际上，在报刊转企改制过程中，保证员工利益的根本在于解决钱从哪里来的问题，资金来源问

题成为不少出版单位转企改制的绊脚石。

缺乏相应的改制配套政策。相关政策不配套依然是目前报刊出版单位转企改制实施难度大的主要障碍之一。笔者曾参与调研的北京卓众出版有限公司、中国电力传媒股份有限公

司等不少单位都在为刊号发愁。卓众出版有限公司董事长刘泽林坦言，转企改制以来，行政管理部门在刊号资源方面给予了一定的倾斜，但同时也希望转企改制的报刊出版单位能够获

得更多的政策支持。四川党建期刊集团也是因为土地、税收等政策不配套，使得改制工作困难重重。

对于改革中存在的种种难点和问题，需积极采取各种对策和措施予以解决。笔者对此也提出一些思考和建议。

解放思想、转变观念。解放思想、转变观念是改革的前提，哪里的思想解放，哪里就有改革的新思路、发展的新成效。卓众出版如果死死抱着农机杂志不放，不敢去想跨行业办刊的话，就不会有现在的16刊1报。《中国文化报》更是抱着“早改革，早受益”的思想，及早实现了组建中国文化传媒集团有限公司的华丽转身。

解决好“人”的问题。解放思想绝不能空对空，绝不能伤了老编辑、老记者的心，必须把解决思想问题和解决实际问题相结合，把职工的利益放在心上。中国文化报社在改制中，依靠

企业本身的年金制来解决职工的养老问题，转企改制后5年过渡期内，退休人员的养老问题仍然执行之前事业单位的标准。过渡期结束后，如果国家出台的新政策未将事业和企业之间的差距拉平，报社将依靠企业本身的年金制给退休人员补足事企之间的剪刀差。

认真研究政策，寻求适合自身的发展方式。转企改制工作具有很强的政策性，只有认真研读相关的政策，找到契合自身发展的方式，才能制定科学的转制方案。如卓众出版，根据

21号文将自己定性为经营性文化企业，另外他们还根据自身特点选择了将主办权与出版权集中于一体的整体转制方案，使转制后的卓众出版真正具有了经营自主权。

完善出版单位内部制度建设。《中央各部门各单位非时政类报刊出版单位转制工作基本规程》中明确指出，“报刊出版单位转制后，要按照《公司法》的要求，尽快建立健全现代企业制度和法人治理结构。”妈咪宝贝杂志社社长刘今秀说，事业单位转成企业后，不仅是法人身份的转变，更重要的是企业管理理念和公司运营方面的企业化。

倾斜出版资源，给予更多配套政策支持。非时政类报刊作为率先转制的出版单位，虽然释放了体制活力，但将面临着残酷的市场竞争和优胜劣汰，如果在出版资源方面还是管制过多，他们就失去了持续发展的基本条件。因此，在把他们推向市场的同时，管理部门还应该在出版资源方面进行大力的支持和倾斜，包括刊号资源、综合出版权等资源，使出版单位能够在产品创新、跨领域出版方面有所作为，为转制后报刊的做大做强提供有力保障。

作者单位 中国新闻出版研究院