农村居民最低生活保障制度实证研究——以山东省自然村为例

段玉恩 郭 斌

(聊城大学管理学院，山东 聊城 252059)

农村居民最低生活保障制度实证研究
——以山东省自然村为例

段玉恩 郭 斌

(聊城大学管理学院，山东 聊城 252059)

农村最低生活保障制度建立以后，其运行状况受到社会的广泛关注，本研究以山东省自然村为调查对象，对13个市地的65个县(旗)、110个乡(镇)、221个自然村进行了调查，获得了大量的第一手资料数据。从总体来看，山东省农村最低生活保障制度的建章立制已经全面完成，但在运行中，存在着保障面窄、保障层次较低、认定不规范等问题，要做到应保尽保还有相当长的路要走。

山东省;农村;最低生活保障制度;实证

2007年7月11日，国务院颁布《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，这一制度的建立在中国社会保障制度建设上具有重大意义，不仅加快了农村社会保障体系的建设，而且极大地改善了农村贫困人口的生活状况，为维护农村社会稳定、和谐发展奠定了坚实的基础。在这一大背景下，我们以山东省为基础，对农村最低生活保障制度展开了调查。调查共涉及13个市地的65个县(旗)、110个乡(镇)、250个自然村。调查的目的在于了解农村居民最低生活保障制度运行状况，为完善农村最低生活保障提供确凿数据支持，并为后续研究做好铺垫。

调查问卷以村为对象，包括18大项、48个子项。参与调研人员首先参加了细致的逐项培训和演练。调查方式以直接入村由村干部直接填写问卷为主，部分内容随机访问村民，并对村干部填写的内容进行求证。共发放问卷900份，回收850份，经逐一核实和询问，确定合格问卷797份，问卷回收率94．44%，合格率93.76%。

一、调查对象基本情况

调查涵盖的总户数为65598．78户，村平均户数295．49户，总人口232991．22人，村平均人口 1049．51人。分地区统计，村平均户数从多到少依次为:莱芜(451户)、临沂、烟台、泰安、济宁、菏泽、淄博、滨州、潍坊、枣庄、聊城、济南、德州(161．2户)。村平均人数从多到少依次为:泰安(1448．57人)、济宁、临沂、莱芜、烟台、滨州、菏泽、潍坊、聊城、枣庄、济南、淄博、德州(634．89人)。从以上数据显示，平原地区村庄较小，而山区和丘陵地区村庄规模较大。

村人均占有土地极不均衡，总体情况是:平原多于山地和丘陵，平原人均土地1．43亩，山区人均占有耕地1．14亩，丘陵人均占有耕地0．91亩。丘陵地区的人均耕地面积只有平原地区的70%。分地区来看，从多到少依次为:德州(2．36亩)、聊城、滨州、菏泽、济南、潍坊、临沂、济宁、泰安、淄博、烟台、莱芜、枣庄(0．49亩)。可见，西部平原地区人均土地明显多于山区和东部地区，人均耕地占有量差别较大。

调查显示，人均占有耕地的数量与人均纯收入呈明显的负相关。也就是说，越是人均占有土地多的地方，经济发展越是相对落后，人均纯收入较低。人均占有耕地与贫困发生率之间的关系则呈正相关，其与按户计算的贫困率相关度达0．256，其与按人口计算的贫困率为0．139，即人均耕地越多，贫困发生率越高。这与前面的人均占有土地与人均纯收入体现的内容是一致的。

人均收入与所在地区的经济状况呈正相关，经济发达地区的农村人均村收入明显高于经济相对落后地区的农村人均村收入，比如经济状况较好的莱芜市，其农村人均村收入明显较高，人均达4425元。而西部经济状况较差的聊城和菏泽农村人均村收入明显较低，分别为2745元和1800元。

调查显示，人均村收入高的地区贫困发生率明显较低，而最低生活保障线则较高。而享受低保的人口数与人均村收入的增减没有关系。这与各地实行的低保指标有直接关系。调查中得知，各地均以上级下达的低保指标为标准，而指标是以人口的百分比下达的。所以，人均纯收入低的村庄并不会获得更多的低保指标，而较富裕的村庄也不会少获得指标。事实上，在较为贫穷的村庄有部分生活在贫困线以下的人口没有享受到低保，而在较为富裕的村庄，生活水平高于当地低保线的部分村民也得到了低保。主要收入来源呈现多元化，但是种植业仍然是农村居民的主要收入来源，平均比例为63．72%，最高的菏泽达到82．75%，最低的潍坊也有44．8%。主要收入来源中粮食种植与人均纯收入有明显的负相关，其相关系数为－0．479。

外出务工比重平均为15．44%。从地形来看，山区17．1%，丘陵16．4%，平原14．16%，山区明显高于平原。但这主要是平原人口密度大于山区，其实山区总外出人口并不多与平原。人均占有耕地数量与外出务工比率呈负相关，相关系数为－0．065。这说明人均占有耕地的多少对于外出务工的影响不大，这与我国人均占有耕地普遍偏低有关，就是说即使占有耕地多的地方，仍然有大量的剩余劳动力。外出务工比率与人均纯收入之间却没有显著的相关性，相关系数为0．137。说明贫困是外出务工的原因，但外出打工并不一定能够提高收入。这也从贫困发生率与外出务工率之间的关系中得到证实，贫困率与外出务工比率之间就有较强的正相关关系。

二、低保制度运行情况

调查显示，农村最低生活保障制度覆盖了99%的村庄，仅有3个村庄尚未实施低保制度，这说明还有极少数的村庄目前尚未实行农村最低生活保障制度。

农村低保以县为实施主体，因此，县级政府在参考国家、省、市制定的贫困线基础上，分别制定了自己的贫困线标准，即一县一贫困线。调查中有的县把自己的标准与省市统一，但实际执行中仍然按照内定的贫困线执行。各地贫困线相差悬殊，一般来说贫困线的高低与当地经济状况相一致。最高的地区莱芜达到了1475元/人．年，最低的菏泽仅有400元/人．年。调查中还发现，部分地区对外公布的贫困线和实际执行的贫困线不一致，且相差悬殊，如聊城市的某个县对外公布的贫困线是1000元/人．年，实际执行的只有600元/人．年。

调查显示，不管是在经济发达的东部地区，还在经济欠发达的西部地区，低保率都远远低于当地的贫困发生率。山东省平均贫困发生率为4．72%，低保率只有2．49%，低保人口占贫困人口的比率为52．9%。调查发现，各地普遍采取了根据财政能力逐步扩大保障面，直至做到应保尽保的步骤。就目前来看，达到应保尽保的村庄只占16．5%。

各地在确定低保的基本依据上具有共同性。从颁布的最低生活保障制度的规定或实施细则中，不难发现，各地首要保障的对象主要是三无人员(无劳动能力、无生活来源、无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无劳动能力、无生活来源)，也就是这之前的应该纳入“五保”范围的人员。调查显示，鳏寡孤独(无劳动能力)人群被确定为低保对象的接近90%，其他仅占14%。

由于低保对象的特殊构成原因，他们其中的大部分都已进入老年，健康状况普遍不佳，其中，患病并需长期治疗的占80%左右。贫困而尚未加入低保的人口中，患有疾病并需长期治疗的占16．5%。疾病以及由此带来的支出是造成贫困的主要因素之一。

调查显示，80%的调查对象认为，目前认定低保对象的标准合理，19%的认为过于严格，只有1%的认为过于宽松。调查还发现，经济越发达的地区满意度越高，越是经济落后的地区满意度越低。深入调查发现，经济发达地区不仅保障率高且保障水平也高，而越是贫困的地区保障率越低，保障水平也低。由于经济发达地区的人们收入较高，相对较少的低保金并不会引起他们的关注，很少有富裕的家庭和贫困户争夺低保名额;而在经济落后地区，同样的金额就是一笔不小的财富，会引起相当地关注，即使想对富裕的家庭也会争抢，不正之风也会相对多一些。在调查中某个村的六个名额都分给了相对富裕的党员，引起群众不满和上访，当然这只是极个别的例子。

需要长期供养的人口是指没有经济来源需要终生依靠社会救助生活的人，他们没有能力通过自己的努力摆脱贫困，需要终生依靠国家和社会的救助生活。调查数据显示，在低保对象中这部分人占78．82%，可见，目前低保对象主要是需要长期供养的人口。短期救助的人数占低保人数的12%，这与各地在有限的资金面前优先考虑“三无人员”的制度是密不可分的。

调查显示，各地的救助金额都按等级发放，“三无人员”享受最高级别的救助，其他贫困人口则给予较低水平的救助。有55%的被调查者认为救助金能够基本满足生活需要，有45%的人认为救助的金额太低、无法满足基本生活需要，而这部分低保对象，绝大多数是领取救助金额比较高的。这就充分说明，各地把农村的“三无”贫困人口作为救助的主要对象是十分合理的，但同时也说明对于他们的救助力度仍显不足。实际上，这部分人口在低保制度实施之前，应该列入“五保”行列，而目前对于“五保”的救助金额远远高于低保。

低保户中无房户占0．86%，占低保人口的0．45%。虽然较少，但是贫困而无住房就相当于流浪，这个问题必须尽快解决。低保户中危房户占2．35%，占低保人口的1．51%。这说明，在低保救助金中应适当增加用于解决无房低保户和危房低保户的住房维修的支出。另外，低保以外的贫困人口没有自己住房需要借住的占3．55%，危房户占23．99%，低保以外的贫困人口的住房情况堪忧。

应保尽保是一个逐渐达到的目标，在这个过程中，各地对于低保户的比例或数量严格控制。一般采取下达低保指标的方法，指标根据人口的百分比确定。从地域来看，经济越是发达的地区，指标多而宽松，经济越是落后的地区，指标限制越严格。

贫困人口的认定权在村，因此在指标有限的情况下，村委一般都是依据贫困程度，采用分等级贫中选贫的方式化解矛盾，采用这种方式的占到了77%。其次是优先照顾患病的贫困户。有的村庄为了化解矛盾只能采取按人均分或按户均分的方式，见图1。

在被问及未列入低保的贫困户家庭是否得到过救助时，有65．1%的被调查对象回答曾得到程度不同的救助，救助方式多为两节(春节、中秋节)以实物形式给予的救助，诸如面粉和食用油，现金救助较少。而32%的贫困户表示从来没有得到过任何救助。被调查村庄中民政部门每年入村调查慰问两次以上的占42．1%，平均一次的占38．2%，而17．6%的村庄民政部门每年入村调查慰问的次数不足一次。

图1

目前我国农村五保供养和最低生活保障并存，在2007年以前确定的“五保”户仍然按照“五保”供养条例执行，标准较高，用衣食无忧来描述比较贴合实际。2007年之后，农村贫困人口一律纳入最低生活保障制度。

三、调查数据分析

(一)与人均土地面积相关的关系分析

人均土地面积与人均村收入呈现负相关，人均土地面积越是少的地方，经济收入反而越高。这一方面显示了有限的土地已经不能承担起广大农民日益提高的物质和文化生活的需要，另一方面也显示了农民离开土地融入市场经济后收入不仅没有减少反而增加了。因此，对目前仍然拥有土地的农民来说，争取收入的多元化、开展多种经营和创收模式才是正确的致富之路。随着农民对于土地依赖程度的减轻，预示着中国将会有更多的农民从土地上转移出去。

由于农民特有的谨小慎微的习性，不敢冒险，极易满足衣食无有的现状，当土地尚能满足其需要时，他们会继续选择眷守土地，一旦遇到自然灾害或大病等其他灾祸时，就会因没有额外收入或无力支付高额的费用而沦为贫困人口。这从人均土地面积与贫困发生率呈正相关关系可以清楚地显示出来。可见，积极引导农民脱离对于土地的依赖，解放思想，大胆融入到市场经济的大潮中，树立拼搏精神是非常必要的。当然，现在的很多农民由于缺乏必要的技能或资金，企图依靠外出打工增加收入，前面的调查数据也已经否定了这个途径。现在看来，增加收入的唯一途径是学会创业。

(二)农村居民低保制度的建章立制已全面完成，但“低保”名难副实

山东省属于较早开展农村最低生活保障制度试点的省份，调查数据显示，所有的县市都制定颁布了当地的农村最低生活保障的政策法规，99%的村庄居民都知道农村最低生活保障制度，只有在偏远地区的个别村庄尚未实施这一制度。这说明，农村最低生活保障的建章立制已经全面完成。

低保的宗旨是保障贫困农村居民达到最低生活水平。但目前有45%的低保户依靠低保金无法满足基本生活需要，也就是说，他们的生活仍然没有达到最低生活水平，继续处于贫困状态。对于这部分贫困人口，低保实际上只是对于他们贫困状况的改善。即使这样，调查中他们仍然感到满足，因为，还有很多和他们一样贫困的人口没有得到救助。这也正是让人痛心之所在，广大的农村居民还没有真正理解最低生活保障制度，还不知道获得政府的救助是宪法赋予的权利。面对贫困，他们不是积极要求政府的救助，不把保障自己的最低生活水平看成是政府的责任，而是把政府看成施舍者。正因如此，还有很多贫困者在等待着政府的救助(施舍)，而不是积极争取自己的权利。最低生活保障制度作为一项制度，目前在很多地方还很难做到名副其实。

(三)实现应保尽保的目标还有很长的路要走

2007年，山东省开展农村低收入居民家庭情况普查，普查的比例，原则上掌握在农村人口的3%，经济欠发达地区可适当提高。也就是说，贫困人口的比例是预先设定的3%，而不是实际贫困率。即使这样，山东省要求在两年之内达到这个目标，至2009年，山东省的实际低保率只有2．49%，尚未达到2007年规定的3%的目标。这说明，仍然有47．1%的贫困人口，即229．4196万人还没有纳入低保的范围之内。

按照低层次广覆盖的低保原则，需要在尽可能短的时间里把所有贫困人口都纳入到低保的范围之内，扩面成为各级政府的头等任务。调查的数据显示，能做到应保尽保的村庄仅占调查的16．5%，说明应保尽保只是地方政府见诸于政府工作报告中提高工作“政绩”的美化之词，可信度不高。各地政府都遵循逐年提标扩面的做法，一是碍于财力有限，更重要的当然是政绩考量。各地政府所谓的已经实现了应保尽保，实际上是保障了下达的指标内的贫困人口，也就是说，指标之内的被视为应保。低保线只是一个摆设，它和实际保障的条件不是一回事。在实地调查中发现，很多低保户即使加上低保金，其年收入仍然低于贫困线，甚至有些无任何收入的低保户，在镇民政的统计表里，也都达到了最低保障线。经深入调查发现，报表上的收入应该叫做虚拟收入，它是用低保线减去补助金额得来的。补差不是低保线减去实际收入，而是根据财政支付能力进行的贫困补贴。各地用于低保的资金大都是面子工程，预算中的低保金少得可怜，甚至于仅仅依靠上一级财政的转移支付，所以发放的低保金根本达不到公布的低保标准。这也正是有45%的低保户感觉救助金额太少的原因。贫困指标层层下达，村里只能按照上级下达的指标从本村选取最急需救济的贫困户优先加入低保，有限的指标往往产生矛盾，有的村庄采取先保障无依无靠无经济来源的鳏寡孤独，然后再保障相对困难的贫困户的办法，有时按户不按人平均保障也能起到化解矛盾的目的。

(四)提标与扩面的政绩化值得深思

从各地颁布的政府文件(通知)和对外公布的政府工作报告(或民政工作报告)清楚看到，各地在近几年都在不断地提高低保标准，比如聊城市农村居民最低生活标准2007年为800元/人．年，2008年为900元/人．年，2009年为1000元/人．年。低保标准的提高预示着两个结果:一是扩大了低保的范围，增加了政府认定的贫困人口数量;二是扩大了财政收入用于低保的支出，这种支出的增加是双重性的，因为既提高了低保的单位额度又扩大了低保的总体规模。按常理，提标意味着在最初公布的标准下已经做到了应保尽保，否则，在扩大保障范围、增加低保支出的双重压力下，当地财政所承受的负担会更加沉重。但是让人费解的是，各地在较低的标准下尚未达到应保尽保时，也就是在大量的农村贫困人口还没有得到保障的情况下，接连提高低保标准，扩大低保范围。难道说低保人口应该得到越来越好的保障，而没有得到低保的贫困人口政府就置之不理了?其用意只有一个:为了政绩。实际上，所谓的提标只是对外公布一个数字，并没有实际意义，低保户得到的救助并没有增加，只是在统计表格里增加了相应的虚拟收入而已。这种现象值得深思。

四、结论

山东省在经济上较为发达，贫困发生率与全国平均水平相比是较低的，但是，各市地差异较大。从农村贫困人口特性分析来看，对于土地的依赖影响了农民的增收，迟滞了他们走向市场的步伐，使贫困发生概率升高。总体来看，山东省农村最低生活保障制度的建章立制已经完成，但这项制度目前还很不健全和完善，需要加大低保制度的宣传力度，做到人人尽知、熟知，在资金筹集到位的基础上，完善贫困人口的认定工作，使之科学、合理、公平，让贫困人口真正享受到低保，而不是贫困的相对改善，尽快实现应保尽保的目标。现在看来，山东省要真正做到应保尽保还有相当长的路要走。

C913．7

A

1003－4145［2011］10－0039－04

2011－07－23

段玉恩(1968—)，男，聊城大学管理学院教授。主要研究方向:社会保障理论与实践。

郭 斌(1972—)，男，聊城大学管理学院讲师。主要研究方向:管理与统计。

本文系国家社会科学基金项目“农村最低生活保障制度创新研究”(项目编号08BJY038)的阶段性成果。

(责任编辑:陆影luyinga1203@163．com)