利益相关者视角的公共品供给绩效评估主体研究

吴 月

(中山大学政务学院 广东技术师范学院，广东广州 510260)

利益相关者视角的公共品供给绩效评估主体研究

吴 月

(中山大学政务学院 广东技术师范学院，广东广州 510260)

在建设公共服务型政府的过程中，如何开展公共品供给绩效评估是一项难度极高的工作。按照米切尔评分法所划分的利益相关者的基本类别，结合公共品供给的基本要求和主要目标，可将公共品供给过程中所涉及的主要利益相关者分为出资方、内部管控方、具体实施方、外部管控方、普通公众、新闻媒体和专家学者等七大类。与评估对象利益相关程度较高的评估主体，所得出的评估结果并不一定是最可信的。这是因为，评估效度最高的评估结果来源于与评估对象利益相关程度一般的评估主体，而利益相关程度较低的评估主体得出的评估结果具有不确定性。由于公共品供给绩效评估涉及时间和成本的耗费问题，建议采纳利益相关程度较高和一般的评估主体所得出的结论，并依据具体情况设置权重。

公共品供给;利益相关者;绩效评估;评估主体

一、引言

进入新世纪以来，我国的政府管理正逐步由以经济建设为重心向以公共服务为重心转变，建设公共服务型政府的理念已成为全社会的共识。建设公共服务型政府，就是要为全社会提供基本而又有保障的公共品，以不断满足广大人民群众日益增长的公共利益和公共需求，在此基础上形成政府治理的制度安排。

在建设公共服务型政府的过程中，如何开展公共品供给绩效评估是一项难度极高的工作。因为，通过与预设目标相比较，绩效评估可以为评估方提供项目完成情况的监测和报告，从而强化政府部门为广大人民群众提供优质公共服务的意识，进而抑制浪费行为，提升公共投入的使用效率。①Will Artley．Establishing Accountability for Performance．The Performance － Based Management Special Interest Group，2001，9然而，同其他领域的绩效评估一样，有关公共品绩效评估的很多理论问题至今尚未厘清，如公共品绩效是否可以进行测量?公共品绩效评估的主体有哪些?如何设计公共品绩效评估的运作机制?如何选择公共品绩效评估的基本指标?等等。其中，如何设计公共品绩效评估的运作机制是公共品绩效评估的关键，而公共品绩效评估主体的选择又是公共品绩效评估运作机制研究的起点。这是因为，公共品的供给过程涉及到不同层次、不同形式的利益相关方，如果不在利益相关方的基本认知上取得共识，一切确定绩效目标或是绩效标准的努力都是徒劳无益的。

本文拟采用利益相关者理论中的米切尔评分法，对公共品供给的绩效评估主体进行有针对性的分析，并为公共品供给绩效评估主体的选择提供应予遵循的基本规范，进而明确各利益相关主体的计分权重，并相应提出公共品绩效最佳评估者的选择方案，以利于提升公共品绩效评估的客观性。

二、相关理论阐释

利益相关者理论早期主要是运用于企业管理的相关研究，米切尔和伍德(Mitchell＆Wood)在研究利益相关者理论产生和发展历史的基础上，曾总结出1963年以来世界范围内20多种有关利益相关者的基本定义。②Mitchell A，Wood D．Toward a Theory of Stakeholder Identification and Salience:Defining the Principle of Whom and What Really Counts［J］．Academy of Management Review．1997，22(4):853－886．一般认为，利益相关者是能够影响一个组织目标的实现或者能够被组织实现目标过程影响的人。①多纳德逊、邓非:《有约束力的关系－对企业伦理学的一种社会契约的研究》，上海:社会科学院出版社2001年版。它既包括企业的股东、债权人、供应商、消费者、雇员等交易伙伴，也包括政府部门、本地居民、本地社区、媒体、环保者等压力集团，甚至还包括自然环境、人类后代等受到企业经营活动直接或间接影响的客体。②戴国庆、李丽亚:《国外科技项目绩效考评研究与借鉴》，《中国科技论坛》2005年第5期。利益相关者理论的提出，使人们在进行绩效评估时会更加全面地关注各利益相关方的需求。实践证明，利益是所有社会个体及组织的联结点，一切社会关系都离不开利益。因而，利益相关者理论被认为是适宜于对复杂的社会经济系统进行深入探讨，并能为政府公共品供给绩效评估提供一个科学全面的分析框架。因为，在公共品供给绩效评估中，公共品是为了满足社会公众的需要，并由政府生产或提供的产品和服务，而公共品的供给又涉及到不同层次、不同形式的利益相关方。因此，利益相关者理论在公共品供给绩效评估中具有很强的适应力。

尽管一个组织的生存和发展离不开所有的利益相关者的支持，但利益相关者作为一个群体还是可以从多个角度进行分类。不同类型的利益相关者对于组织管理决策的影响程度有高低之分，相应的，各利益相关者受组织活动影响的程度也会因此而不同。正如沃克所说，所有的利益相关者都可能是十分重要的，但没有人说过他们是同等重要的。③史蒂文·F·沃克、杰弗里·E·马尔:《利益相关者权力》，北京:经济管理出版社2003年版。因而值得深入探讨的问题是，在特定情境下公共品供给的利益相关者有哪些，谁是最佳的公共品供给绩效评估主体。

自20世纪90年代，大批研究者即已开始关注有关利益相关者的分类工作，其中，“米切尔评分法”是最受人们关注并且实际操作性最强的研究成果。米切尔和伍德(Mitchell＆Wood)在对前人研究成果进行分析的基础上，提出了一种新的对利益相关者进行分类评分的方法(score－based approach)。④Mitchell A，Wood D．Toward A Theory of Stakeholder Identification and Salience:Defining the Principle of Whom and What Really Counts［J］．A-cademy of Management Review，1997，22(4):853 －886．米切尔评分法的提出，实现了对利益相关者进行分类的可能，提升了利益相关者理论的应用性，并逐步成为最常用的利益相关者分类方法。首先，米切尔评分法提出了三个评分维度，即合法性(legitimacy)、影响力(power)和紧急性(urgency)。合法性是指某一个人或群体是否被赋予法律、道义或特定的索取权，即是否有权参与某项工作;影响力是指某一个人或群体是否拥有影响决策的地位、能力及相应的手段，即言论或意见是否能影响绩效评估的结果;紧急性是指言论或意见被立即关注的可能性。⑤R·爱德华·弗里曼:《战略管理——利益相关者方法》，上海译文出版社2006年版。其次，依据三个评分维度对潜在的利益相关者打分。再次，按照所得分数高低来确定某一个人或群体是否为利益相关者，是哪一类型的利益相关者。依据这三个基本评分标准，米切尔和伍德认为在特定的情境下，利益相关者可分为三大类，即潜在型利益相关者、预期型利益相关者和完全型利益相关者。三大类利益相关者又可被继续细分为七小类，进而涵盖特定情景下所有的利益相关方。如潜在型利益相关者，包括蛰伏利益相关者、或有利益相关者和要求利益相关者;预期型利益相关者，包括关键利益相关者、从属利益相关者和危险利益相关者;完全型利益相关者，即权威利益相关者。

三、利益相关者理论及其在绩效评估领域的应用

(一)公共品供给绩效评估中的利益相关主体构成

按照米切尔评分法所划分的利益相关者的基本类别，结合公共品供给的基本要求和主要目标，可将公共品供给过程中所涉及的主要利益相关者分为出资方、内部管控方、具体实施方、外部管控方、普通公众、新闻媒体和专家学者等七大类。

出资方:主要是指各级政府。在公共品供给的过程中，政府承担的主要职责包括配置及调控相关资源;监控公共投入资金的使用情况;监督及评价具体实施方的执行情况。可以说，出资方与公共品供给的利益相关度是最强的，属于完全型利益相关者。

具体实施方:即承担公共品供给具体工作的执行主体，主要是指各级政府相关职能部门或公共品供给项目的外包对象。具体实施方在接受政府公共资金投入的基础上，开展公共品供给的具体实施工作，如公共基础设施的承建等。它们侧重于关心公共品供给的资金划拨、既定目标的实现程度等，与公共品供给的利益相关度比较强，属于完全型利益相关者。

内部管控方:政府公共品供给资金的内部监管主体，主要是指各级政府的审计部门。他们主要是对资金的使用情况进行监控，属于完全型利益相关者。

外部管控方:政府公共投入资金的外部监管主体，主要是指各级人大，其主要职责是批准公共品供给项目的预决算、监督资金的使用情况等。但是，鉴于目前人大“橡皮图章式”的监督现状，难以对公共资金的使用进行全面、有效的监控，因此与公共品供给的利益相关度也不高，属于预期型利益相关者。

普通公众:主要是指公共品供给的直接使用者，包括从公共品供给中获取收益及承受损失的个人或群体，与公共品供给的利益相关度也不高，属于预期型利益相关者。

新闻媒体:是指公共品供给项目的宣传者及评论者，与公共品供给的利益相关度较低，属于潜在型利益相关者。

专家学者:专家学者与公共品绩效评估的利益关系并不稳定，二者之间的相关度较低，在一般的情况下可以将其与其他类型的利益相关者合并或忽略不计。

(二)利益相关程度与评估结果效度的相互关系

与公共品供给的利益相关度高，是否意味着评估主体所得出的评估结果就一定可信呢?这取决于评估主体所遵循的绩效评估的基本准则。首先，评估主体在对公共品供给的一般过程形成基本认知，在此基础之上构建并形成某种评判标准。其次，在进行具体评估的过程中，评估主体先对具体评估对象进行分析，并将分析结果与自己的评判标准进行对比，最后得出评估结论。需要指出的是，评估主体所形成的判断标准并不具备客观性，往往会受到外界环境的干扰。评估主体作为自利的“经济人”，在对公共品供给进行绩效评估的过程中，会以自身利益最大化作为出发点，①杨瑞龙、周业安:《企业的利益相关者理论及其应用》，北京:经济科学出版社2000年版。而这可能导致评估结果效度的降低。

与评估对象利益相关程度较高的评估主体，所得出的评估结果并不一定是最可信的。这是因为，评估效度最高的评估结果来源于与评估对象利益相关程度一般的评估主体，而利益相关程度较低的评估主体得出的评估结果具有不确定性。如果评估主体的评估标准具有较强的客观性，那么该主体评估结论的效度就会很高。但是，如果评估主体以“无所谓”的态度来评估，则其评估结果的可信度就会很低。因此，在对公共品供给进行绩效评估时，利益相关程度较高和一般的评估主体的评估结果是可信的，但对利益相关程度较高的评估主体作出的评估结果应持保留态度，即应对这类评估主体进行绩效评估的出发点及基本态度进行分析，进而决定是否采纳其评估结果。由于公共品供给绩效评估涉及时间和成本的耗费问题，建议采纳利益相关程度较高和一般的评估主体所得出的结论，并依据具体情况设置权重。一般而言，将效度较高的评估结果赋予较高的权重，从而在此基础上得出总体的评估结果。

四、一个案例的具体应用

(一)广州市水环境综合治理工程概况

为迎接2010年广州亚运会暨第16届亚运会，推动广州城市建设，使广州成为“生态城市”、“绿色家园”，广州市政府2009－2010年陆续投入近400亿元开展水环境综合治理工程。该工程涉及五大子项目:城市生活污水治理项目，建设污水处理厂(系统)38座，污水泵站75座，铺设污水管网1140公里;农村生活污水治理项目，覆盖245个村，覆盖人口65．9万人;中心城区雨污分流项目，进行中心城区管网改造、排水设施改善及市政道路管网系统完善;调水补水项目，建设泵站24座，水闸37座;水浸街治理工程，治理水浸街228处;河涌综合整治项目，整治河涌121条。截止亚运会开幕之前，该工程所有项目基本完成。

广州市水环境综合治理工程作为一项庞大的公共工程，投资资金规模占据广州市政府财政支出的比重较大。但是，在工程建设过程中却出现了交通堵塞、噪音扰民，贪污腐败等不良现象，广州市副市长苏泽群甚至以“三个一塌糊涂”来形容“迎亚运”的相关工程。目前，水环境综合治理工程已经结束，作为“亚运”工程的重要组成部分，各利益相关方有权了解工程的执行过程及产生的效果，也需要对其开展绩效评估活动。

(二)广州市水环境综合治理工程的利益相关者分析

根据上文分析，公共品供给绩效评估中评估主体构成，包括出资方、具体实施方、内部管控方、外部管控方、普通公众、新闻媒体和专家学者等。具体运用到广州市水环境综合治理工程中，我们可将这七大评估主体划分为以下三种类型。

第一类，完全型利益相关者。首先，作为出资方的广州市及区一级人民政府，它主要关心的是工程资金的使用情况、使用效率和使用的安全性，并对工程管控方的管理活动进行评价和监督。作为该项目的发起者，广州市政府的目标，是“综合考虑水安全、水生态、水环境、水文化、水景观的关系，开展水系建设与污水治理，努力建设水清流畅、岸绿景美的岭南水乡，凸显羊城山水之都的魅力风情;营造整洁、有序、优美的自然生态环境，满足亚运会举办的需求;全面提高政府公共服务和城市管理水平，提升市民文明素质和生活质量;扩大城市开放与国际交流合作，有效提升广州的综合竞争力和国际知名度。”其次，本工程的具体实施方，即广州市及区一级环保局、水务局、规划局以及承建方。作为工程建设的具体实施者，一方面承上启下，接受政府的拨款;另一方面，要整合各方资源，保证工程的顺利完工。再次，作为内部管控方的广州市审计局，他们主要是对本工程投入资金的使用情况进行监控。

第二类，预期型利益相关者。首先，作为外部管控方的广州市及区一级人民代表大会，主要是批准水环境综合治理工程的预算和监督本工程预算资金的使用情况等。其次，作为普通公众的广州市民，随着工程的开展，普通公众对项目的关注也越来越多。一方面水环境综合治理工程通过修复水生态，优化人居环境，给市民创造更好的生活环境，大力促进市民生活的持续改善，并以此带动全体市民关心亚运、支持亚运、参与亚运。另一方面，水环境综合治理工程也可能干扰市民的正常生活，如施工所产生的污染物及噪音。

第三类，潜在型利益相关者。一方面是新闻媒体，广州市为迎接亚运会所开展的水环境综合治理工程吸引了广东省乃至全国主流媒体的极大关注，作为工程的宣传者和评论者，各大媒体对水环境综合治理工程进行了全方位的宣传，并曝光了工程存在的不足之处。另一方面是关注水环境综合治理工程的专家学者。

需要指出的是，在对水环境综合治理工程进行绩效评估的过程中，由于广州市及区一级人民政府、广州市及区一级环保局、水务局、规划局以及承建方在内的完全型利益相关者与评估对象的利益相关程度较高，因此从这些地方所得到的评估结果不是最可信的。预期型利益相关者与评估对象的利益相关程度一般，因此广州市及区一级人民代表大会、普通公众对水环境综合治理工程进行绩效评估所得结果的可信度是比较高的。根据上文的分析，与水环境综合治理工程利益相关程度较低的新闻媒体及对工程感兴趣的专家学者得出的评估结果具有不确定性，如表1所示。

表1 水环境综合治理工程中的利益相关程度与绩效评估结果的关系

在这个案例中，水环境综合治理工程的绩效评估主体涵盖了所有与公共品供给绩效评估有关的较高和一般利益相关程度的评估主体，主体的基本属性多元化，能够较好地保证评估结果的可信度。具体来说，广州市及区一级人民政府、广州市及区一级环保局、水务局、规划局、承建方、广州市及区一级人民代表大会、普通公众作出的判断是可以肯定的，但对于利益相关程度较低的新闻媒体及对工程感兴趣的专家学者作出的评价是否得当，则应依据其设立判断标准的基本态度而具体考虑。在对水环境综合治理工程进行绩效评估工作时，考虑到时间和成本问题，可只保留广州市及区一级人民政府、广州市及区一级环保局、水务局、规划局、承建方，广州市及区一级人民代表大会、普通公众等较高和一般利益相关程度评价主体所得到的结论。当然，就本案例水环境综合治理工程绩效评估主体的构建，还应进行实证研究，并对这些绩效评估主体具体设置计算权重，从而使本研究更具科学性和合理性。

D035

A

1003－4145［2011］10－0153－04

2011－03－11

吴 月，女，中山大学政务学院博士研究生，广东技术师范学院公共管理系讲师。

广东省哲学社科规划项目“‘十二五’时期广东面临的形势和发展战略研究”(GD10TW01)。

(责任编辑:栾晓平E－mail:luanxiaoping@163．com)