合理配置共用性财产权利推进我国铁路经营体制机制转变

魏瑜

（兰新铁路新疆公司 副总经理，新疆 乌鲁木齐 830011）

1 问题的提出

2011年，为深入贯彻落实胡锦涛总书记关于铁路科学发展的指示精神，铁道部强调要把科学发展主题和加快转变发展方式主线贯穿到铁路建设和运营之中，以铁路体制机制改革为龙头，着力构建适应社会主义市场经济要求的铁路经营体制机制。盛光祖部长在历次讲话中强调，要深化铁路改革，推进制度创新，切实转变铁道部政府职能，落实铁路运输企业市场主体地位[1]（如表1所示）。目前，铁道部十分重视经营体制机制的顶层设计和方案措施的制定，已经基本形成了铁路新的经营机制框架和相应的政策措施、办法，组织制定了一系列政策、措施、办法，有的已经形成文件下发，有的通过会议作了部署，有的正在修订完善，近期将下发实施。

表1 有关铁路转变经营管理体制的重要事件

铁道部一贯重视铁路经营体制机制改革，力图转换铁路运输企业经营机制，激发经营管理活力，提高资源配置效率。早在1992年铁道部颁布的《铁道部铁路企业转换经营机制实施办法》（铁体法[1992]148号）文中，就提出铁路运输企业需转换经营机制，使铁路运输企业适应市场要求，成为依法自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的商品生产和经营单位，成为独立享有民事权利和承担民事义务的企业法人。148号文特别强调铁路运输企业享有生产经营决策权、产品劳务定价权、产品销售权、物资采购权、进出口权、投资决策权、留用资金支配权、资产处置权、联营兼并权、劳动用工权、人事管理权、工资奖金分配权、内部机构设置权、拒绝摊派权等14项基本企业经营权[2]。

历史经验和现实实践都表明，要充分调动铁路运输企业和基层铁路职工的积极性，推进铁路经营开发，延伸铁路运输服务链条，提高服务质量，大力拓展铁路市场，提供人民群众满意的铁路运输服务，就必须转变铁道部政府职能，下放经营管理权限，实现经营管理重心向铁路局的不断下移。但是，在铁道部下放经营管理权，推进铁路经营体制机制转变过程中，必须回答这样一个基本经济学问题，即：铁道部下放什么财产权利，如何下放财产权利，怎样保障财产权利合理利用，避免出现“一放就乱，一收就死”情况的发生？

2 共用性财产权利：铁路转变经营体制机制的核心问题

铁路是典型的网络型基础产业，在铁路网络上存在着许多不可分割的大型设施设备、运行指挥、财务清算等财产权利被多个铁路运输企业共同使用的经济现象。共用性财产权利往往是铁路产业中最重要的，对铁路运输企业绩效最具有决定性的产权，这使共用性财产权利成为铁路产业中最核心的资源配置问题。

2.1 共用性财产权利及其特征

从产权经济学来看，财产权利是指对经营管理的财产享有占有、使用和依法处分的权利。共用性财产权利是指，由于某种技术经济原因，特定财产权利由多家企业共同使用更具有成本收益上的经济性，从而使特定财产权利由多家经济主体共同拥有的特殊财产权利[3]。

共用性财产权利具有如下几个特征。

2.1.1 规模经济与范围经济性

规模经济（Economy of Scale）是指当固定成本可以分摊到较大的生产量时会产生的经济性，是指随着厂商生产规模的扩大，其产品的平均单位成本呈现下降趋势。范围经济（Economy of Scope）是指对多产品进行共同生产相对于单独生产的经济性，是指一个厂商由于生产多种产品而对有关生产要素共同使用所产生的成本节约。铁路上的共用性财产权利具有典型的规模经济和范围经济，调度指挥系统、财务清算系统、大型编组站、动车维护中心等，在由多家铁路局及大量运输产品共用时，可极大地降低平均生产成本。

2.1.2 不可分割性

不可分割性（Indivisibility）是指，由于技术方面的限制，传输网络及其他财产权利是资本密集型的，具有整体性大量投资（Lumpiness）的特征。铁路资本单元不能以无限细分的方式进行投资，只能按照生产特性的要求整体投资。共用性财产权利无法切割分给各个铁路局，需要由各铁路局共同拥有。

2.1.3 外部性

共用性财产权利往往具有显著的外部性（Externality）特征，即共用性财产权利不仅使某一企业受益，而且还可以使整个产业甚至区域经济和国民经济受益。由于计量和收费方面的困难，共用性财产权利产生的外部性很难转化为企业的内部收益。铁路电信化水平的提升、干线铁路提速、客运专线修建导致的客货分线等的相关收益，往往分散在整个铁路产业系统之中，不能由单一铁路局完全享有。

2.1.4 公共性[4]

公共性（Publicity）来源于古希腊词汇，是指个体能够超出自身的利益去理解并考虑他人的利益，在个体工作交往中相互依存的状态。财产权利的公共性是指财产权利服务的对象和范围不是单一的个体，而是多个经济主体，这需要公共的制度规则与协调机制甚至政府监管来加以保障。

2.2 铁路共用性财产权利谱系

专用性与共用性相对，专用性财产权利是那些由某些铁路运输企业专门使用，成本收益完全内部化的财产权利。若把专用性与共用性用[0,1]来表明，0就是典型的完全专用性财产权利，1就是典型的完全共用性财产权利，如图1所示。

图1 铁路共用性和专用性财产权利谱系

从图1可以看出，铁道部调度指挥系统、财务清算系统、路网性编组站、繁忙干线更新改造、客运专线建设等，具有很强的共用性。职工住宅、维持简单再生产的设备更新、管内运输生产等，具有很强的专用性。城际铁路建设运营、区域性和地方性建设经营项目等，处于共用性和专用性之间。

共用性越强，相应财产权利的集中程度就越高；共用性越弱，相应财产权利的分散程度就越高。在我国铁路产业目前的发展现状下，铁路建设任务重，运输装备需要大规模扩张和更新，铁路局之间的交易规则尚未清晰建立，大量财产权利处于共用性状态之下。

2.3 共用性财产权利是铁路产业中最重要的财产权利

在铁路产业中存在着大量的共用性财产权利，如铁路网络、站场枢纽、调度指挥、清算系统等。这些共用性财产权利往往对铁路运输企业的影响较大，有时候甚至远远超过了专用性财产权利的作用。铁路产业的经济现象表明，调度指挥和财务清算体制等共用性财产权利对于某一铁路运输企业的成本支出和运输进款的影响特别重大，这种影响有时候甚至是决定性的。

对固定设施、移动设备、调度指挥系统等的高强度、高频次使用，肯定会导致该共用性设施的产出数量上升，同时也使平均成本呈现出不断下降趋势。共用性财产权利是铁路网络经济得以存在和产生的深层次原因，是铁路产业和铁路运输企业能够实现成本节约的根本原因。要切实转变我国铁路经营体制机制，就要配置好共用性财产权利。我国铁路产业存在的很多问题，往往和共用性财产权利处置不当有很大关系。当共用性财产权利过多，铁道部权利过于集中时，铁路运输企业的生产经营积极性就会在一定程度上被抑制，此时就需要落实铁路运输企业市场主体地位；当专用性财产权利过多，铁路局权利过多时，铁路局就会关注自身利益，而对路网性建设经营项目缺乏积极性，此时就需要集中部分财力用于解决突出的路网性问题。

由于铁路产业中共用性财产权利具有十分重要的地位和作用，对铁路产业和铁路运输企业成本收益具有十分重大的影响，但单个铁路运输企业没有积极性去投资建设共用性项目，因此，必须设计出科学合理的组织模式来组织、配置和运用铁路产业的共用性财产权利，不断推进我国铁路经营体制机制的有效转变。

3 合理配置共用性财产权利的途径

为切实落实部党组推进铁路转换经营体制机制的战略部署，有效配置共用性财产权利，实现经营管理权重心的下移，一是要明确界定铁道部与铁路局的共用性和专用性财产权利边界；二是要合理调整组织边界，构建权责明确的市场经营主体；三是要完善相应的管理制度和激励约束机制安排。

3.1 明确界定铁道部与铁路局的共用性和专用性财产权利边界

新制度经济学认为，明确的正式制度安排可以有效规范经济主体的财产权利和责任边界，充分激励经济主体从事生产性活动，避免财产权利出现模糊地带，减少对公共领域资源的非生产性“寻租”活动[5]。铁路投资、建设、经营管理等涉及内容广泛，涉及经济关系复杂，明确界定铁道部与铁路局的权利边界十分重要。

铁道部十分重视制度建设，力图通过制度创新来规范铁道部和铁路局之间的权利分配。铁道部明确要求铁道部相关司局与铁路局建立起符合实际情况的运输安全管理、运输组织管理、财务资金管理、工程建设管理、更改大修计划管理、各类设备管理、物资采购管理、资产管理、劳动人事管理等相关制度办法。要通过完善的制度办法，使各项管理工作有序衔接、相互协调，使铁路运输企业管理运行顺畅。为科学制订上述各项制度办法，就必须弄清楚哪些权利属于铁道部，哪些权利属于铁路局；哪些权利属于共用性财产权利，哪些权利属于专用性财产权利。铁路财产权利的总体配置思路如图2所示。

图2 铁路财产权利的总体配置思路示意图

从图2可以看出，铁路财产权利分为专用性铁路财产权利和共用性铁路财产权利两类。其中，专用性铁路财产权利直接配置给铁路运输企业，共用性铁路财产权利由铁道部及其代理人行使。铁道部已经明确指出，对由铁道部主导的重大建设工程项目，遵循市场经济规律，按照《中华人民共和国招投标法》等法规规定，加快调整和完善工程的组织管理工作。应当由铁道部相关司局或事业单位行使的权利，必须明确制度，严格监督。无论相关财产权利配置给铁路运输企业，还是配置给铁道部及其代理人，由于铁路产业具有公共性、外部性、网络经济等特点，都需要严格的政府监管予以匹配。

3.2 合理调整组织边界以减少共用性财产权利数量

铁路产业存在共用性财产权利是一个普遍现象。但若共用性财产权利数量过多，则可通过调整铁路组织边界，扩大专用性财产权利边界，把共用性财产权利转化为企业内部的专用性财产权利，从而更有利于下放经营管理权重心，赋予铁路运输企业和基层站段更多的自主经营管理权。

在铁路产业中，铁路运输企业之间的关系可以分为两个企业之间的关系和多个企业之间的关系两种类型。从本质上来讲，这两种关系都是跨越企业边界的共用性财产权利组织问题。相应的共用性财产权利组织方式有如下几种：（1）共用性财产权利由某一企业内部化，把问题转化为企业内部问题。（2）企业之间采用某种形式的联合，共同提供共用性财产权利，使问题转化为企业之间的契约问题。（3）相关企业引入第三方来提供共用性财产权利，使问题转化为中间层组织的问题。（4）相关企业组成企业集团，使问题转化为企业与企业总部之间的问题。（5）引入政府机构，由政府机构来提供相应的共用性财产权利，使问题转化为企业与政府之间关系的问题。考虑到我国特殊的国情路情，有必要在政府主导下，通过调整组织边界，把更多的权利赋予铁路运输企业。

按照铁道部转变我国铁路经营体制机制的总体思路，铁路局是市场主体，铁道部将逐渐扩大铁路局的经营自主权。在这种情况下，通过调整组织边界，把共用性权利转化为企业内部的专用性权利，是推进经营管理体制机制优化的重要途径之一，如图3所示。

图3 共用性财产权利向专用性财产权利转化的过程

从图3可以看出，在初始组织边界条件下，铁路局专用性财产权利范围相对较小，共用性财产权利范围相对较大。随着站段、站区、路局边界的调整、扩张、整合，运输生产组织边界不断扩大，从而把原来的共用性财产权利纳入到铁路局内部，转变为铁路运输企业的专用性财产权利。因此，我国铁路经营体制机制的转变，必然会对现有路局组织边界和重大共用性财产权利的组织模式提出调整要求。

3.3 完善共用性财产权利相应的管理制度与激励约束机制安排

在管理制度方面，在共用性财产权利配置完成之后，还必须有配套的管理制度与激励约束机制来保障其实施效果。盛光祖部长指出，铁道部要充分发挥政府监管和行业管理职能，通过行政的和经济的手段，采取多种方式，对铁路局进行检查、监督、评价、考核。铁道部将制定新的运输和服务清算规则，建立公平、公正、公开的清算体系，使运输企业公平地取得相应的运输收入，相互提供服务得到合理补偿，以此来激励各铁路局积极开拓市场，努力增加收入。除了运输和服务清算规则之外，还需要针对调度指挥和运量分配规则、更新改造资金分配规则等进行完善。

在激励约束机制方面，铁道部要进一步完善对铁路局的经营业绩特别是有关共用性财产权利配置效率的考核，改进和完善考核制度，激励各铁路局在生产发展、效益提高的前提下，不断提高共用性财产权利配置效率。因此，可针对涉及共用性财产权利配置效率的直达列车编组数量、路网性编组站使用效率等提出考核指标，激励铁路局利用好共用性财产权利。

4 结语

共用性财产权利是铁路产业最核心的资源配置问题，也是解决政企关系的关键问题。推进我国铁路经营体制机制转变，落实铁路局市场主体地位，把更多的经营管理权下放给铁路局，就是要把属于铁路局的专用性财产权利赋予铁路局。对于共用性财产权利，一是由铁道部及其代理人行使相关权利，二是通过调整组织边界，把共用性财产权利转化为专用性财产权利，然后再把相关财产权利下放给铁路局。在我国现有铁路管理体制条件下，一些共用性财产权利还必须保留在铁道部手中，对专用性财产权利配置也需要严格的政府监管。为改善共用性财产权利的配置效率，必须完善针对共用性财产权利的管理制度和激励约束机制，制定新的运输和服务清算规则、更新改造资金配置规则、调度指挥和运量分配规则、列车编组质量和路网性编组站考核规则等。总之，推进我国铁路经营体制机制转变，不是简单的权利下放过程，而是涉及组织边界、制度安排和激励约束机制设计的系统工程。

[1]中华人民共和国铁道部.盛光祖在全路电视电话会议上的讲话[Z].2011-05-17

[2]中华人民共和国铁道部.铁道部铁路企业转换经营机制实施办法（铁体法[1992]148号）[Z].1992-12-31

[3]魏瑜.铁路网络共用性财产权利配置[M].北京：经济科学出版社,2007:318-319

[4]王鑫，周育国.公共性的解读[J].大连海事大学学报（社会科学版）,2010（4）

[5]德姆塞茨.关于产权的理论，现代制度经济学（上卷）[M].北京:北京大学出版社,2003:81-91