优化分配方式 提高资金环境绩效

孙 宁 吴舜泽 赵云皓 程 亮

(1．环境保护部环境规划院，北京100012;2．哈尔滨工业大学市政环境工程学院，黑龙江哈尔滨150090)

优化分配方式 提高资金环境绩效

孙 宁1，2吴舜泽1赵云皓1程 亮1

(1．环境保护部环境规划院，北京100012;2．哈尔滨工业大学市政环境工程学院，黑龙江哈尔滨150090)

“十一五”期间中央环境保护专项资金下达近91亿元，为我国环境污染防治和监管基础能力建设提供了强有力的资金保障。随着财政资金使用改革的不断深入，财政部和环保部对中央环境保护专项资金的管理已从过去以评审为中心转变为以绩效为中心，无论在资金投向、分配方式、过程管理、绩效评估等方面都紧密围绕环境绩效这一中心开展。本文在对“十一五”期间中央环境保护专项资金资金分配总体情况总结归纳的基础上，分析了资金分配方式制约绩效发挥的主要问题，以改革创新资金分配方式、提高环境绩效为目的，对中央统筹法、项目申报法、因素分配法等三种分配方式提出了若干改革优化的建议。

中央环保专项资金，分配，环境绩效

2003年7月，国务院颁发《排污费征收使用管理条例》(国务院令第369号)，对排污费资金收缴和使用进行改革，集中全国排污费资金总量的10%，设立中央环境保护专项资金。“十一五”期间，中央环保专项资金是中央财政设立的用于污染防治专项资金中的主力军，对各地污染减排、环境质量的改善、区域重大环境问题的解决发挥出重要作用。提高财政资金使用绩效是当前财政资金管理和使用改革的主要方向之一，资金环境绩效的发挥是个系统工程，资金总量、资金分配方式、支持方式、评审方式、组织实施、监督管理、竣工验收等各个环节都与绩效高低有着密切关系，其中资金使用前资金分配方式和支持方式如何设计是决定绩效发挥的前提条件和决定性因素。本文主要以提高资金使用绩效为目的，从资金分配方式和支持方式入手，分析了当前环保专项资金分配方式上存在的主要问题，探讨性提出中央统筹法、项目申报法、因素分配法等三种分配方式以实现绩效最大化目标的改革优化建议，为国家资金和项目决策者提供参考借鉴。

1 “十一五”期间中央环保专项资金使用总体情况

根据《排污费征收使用管理条例》，中央环保专项资金重点支持重点污染源污染防治、区域性污染防治、污染防治新技术和新工艺的推广应用、国家和地方关注的重大环境问题，以及财政部、环境保护部确定的其他项目，不得用于环境卫生、绿化、新建企业的污染治理项目以及与污染防治无关的其他项目。

中央环保专项资金自2004年设立以来，至今已下达资金近91亿元，支持近1600个污染防治和环境监管能力建设项目，其中不包含历年因素分配法下达的22．8亿元资金支持的项目数量。中央环保专项资金支持项目的类型主要包括区域安全、饮用水源地防治、环境监管能力建设、新技术新工艺示范、新农村小康环保项目以及电厂脱硫脱硝技术改造等类型。

中央环保专项资金支持范围有两个特点:首先，紧扣当年国家环境污染治理重点和焦点问题，如2007年支持的三湖防治蓝藻项目、奥运大气保障项目;2008年环境应急项目以及2009年项目，中央环保专项资金紧紧抓住了国家层面上关心的首要环境问题，五年来饮用水源地污染防治项目和区域环境安全保障项目支持资金额达到28．6亿元，居支持项目类型之首。其次在突出重点的同时，项目覆盖范围也非常广泛，不仅有工业行业污染治理项目，还涉及到燃煤电厂脱硫脱硝技术改造、重金属污染、农村生活污水、畜禽养殖污染、土壤污染防治与修复、城市污水处理设施脱氮除磷、新技术示范等当前环境污染治理的重点、热点领域，表现出中央环保专项资金对环境污染治理的普遍关注。

2 “十一五”期间资金分配方式

“十一五”期间，中央环保专项资金先后采用了项目申报法、因素分配法和中央统筹法等三种资金分配方式。项目申报法是一种传统的项目申报方式，是各地根据中央支持范围的要求组织一批项目，向国家申请资金，符合支持条件的给予支持。因素分配法是考虑一定的因素，将中央预算资金直接分配到各省，由各省财政和环保部门在一定范围内负责安排具体支持的项目。2008年中央环保专项资金第一次采用因素分配法，分配因素主要考虑各省上年SO2、COD实际削减量以及上年各地上缴国家的排污费金额，将分配资金与减排成果和各省上缴排污费资金额挂钩。中央统筹法也是“十一五”期间财政资金分配改革中出现的新方法。为了贯彻落实和解决党中央、国务院领导对环境污染防治重点问题的批示精神，着力解决人民群众反映强烈以及有重大影响的环境污染问题，本着“集中资金，保障重点”的原则，从中央环保专项资金中劈出一部分资金，专门支持解决上述问题的污染防治和综合整治项目，这部分资金是中央定向投向的，不由各地自由申报，这部分资金即是中央统筹法资金。

2004－2007年，每年均采用项目申报法组织项目申报。2004－2007年，全国共计上报2 147个，支持1 288个，资金额度达到36．4亿元。2008年，采用项目申报法，支持256个各省申报的项目近11亿元资金，同时采用因素分配法下达各省资金5亿元，中央统筹法使用资金1．3亿元，主要支持湖南等遭受冰雪灾害影响严重的省份以及四川“汶川”地震灾后重大环境应急监管能力建设。2009年，没有采用项目申报法，中央统筹法使用资金8．55亿元，支持了11个省、18个污染综合治理项目，中央统筹法使用资金占当年资金总量的44%，另56%的资金采用因素分配法直接下发到各省。2010年中央统筹法使用资金7．56亿元，支持12个省19个综合整治和污染防治项目、“锰三角”地区环境综合整治项目、污染场地修复项目、新安江流域生态补偿等项目，中央统筹法使用资金占当年资金总量的42%，另38%资金采用因素分配法分配到各省，20%的资金采用项目申报法支持中西部环境监察执法能力建设项目。

2004－2010年三种资金分配方式分配的资金见图1。

从项目来源来看，项目申报法、中央统筹法都是一种自下而上的申报方式，各省提出支持项目的清单，国家在上报项目范围内择优支持。因素分配法的资金虽然从上到下，但具体支持的项目是由各省确定的，是一种自下而下的方式。中央环保专项资金的项目缺乏自上而下的方式，容易出现受地方申报项目牵制的问题。每年项目申报法、中央统筹法资金集中采取申请、集中评审、第三方咨询单位组织专家评审的方式进行。

图1 2004－2010年不同资金分配方式的资金对比

3 资金分配中存在的主要问题

总体来看，“十一五”期间中央环保专项资金在资金分配方式、申报评审方式都比较传统。随着决策部门从过去以评审为中心向绩效为中心转变，传统方式越来越不适应当前绩效发挥需要。问题主要表现在以下五个方面:

(1)支持方向宽泛，缺乏一条能够串接绩效的主线。《排污费征收使用管理条例》中规定的四个方面的支持范围比较宽泛，实际工作中就像一个“筐”，污染防治项目似乎都能装进“筐”中，致使从纵向时间来看中央环保专项资金总体缺乏支持重点。各年支持项目多而散，彼此之间都很独立;项目所在地呈点状分布，对区域污染问题改善的贡献非常有限;影响民生的重大环境问题上缺乏连续投入。各年支持项目始终缺乏一条能够将项目有机串联起来、将绩效能够叠加起来的主线，资金投向存在被地方申报项目牵着鼻子走的问题。

(2)与国家环境保护规划实施的相关性不明显。国家环境保护五年规划是指导各级环保部门开展环境保护工作的指挥棒。从“十一五”规划实施评估结果来看，中央环保专项资金支持《规划》重大工程、污染防治重点技术、产业化示范和推广等方面的贡献度不高，从而使中央环保专项资金在国家环境保护主战场上的作用降低。

(3)资金投入与绩效高低的挂钩机制尚不能落实，资金门槛低。从历年情况来看，资金全部采取事先补助的方式，项目实施前就下达了资金计划，同时由于国家一直没有有效开展项目绩效评价，对各省支持资金、支持项目很难实质性与项目实施绩效挂起钩来，设想的资金分配与绩效挂钩机制尚不能落实。各地虽不同程度、不同范围开展过项目调查和工作总结，但与真正意义上的绩效评价还有较大差异。

(4)污染防治新技术的含金量不足，与《规划》实施现实需求有差距。2005－2008年中央环保专项资金连续对污染防治新技术示范推广项目给予支持，支持项目数量达到150个。如果严格划分和判定，部分获得支持的项目的新意度不足，项目技术含金量不高。地方上报的新技术新工艺项目往往与国家层面上真正需要的新技术新工艺的需求有较大差距，与《规划》实施的现实需求脱钩问题也比较突出。资金下达时往往还要考虑各省资金的平衡性，也是导致项目质量下降的原因之一。

(5)国家绩效考核体系尚未建立，项目管理水平难以真正提高。“十一五”期间国家对支持需绩效考核目标和考核要求不明确，导致地方对项目绩效的重要性和迫切性认识不足，项目管理要求主要停留在环境保护验收阶段的达标排放上，单纯注重排放结果，对项目建设过程中技术和实施内容的变化、承担单位内部管理制度的健全程度，招投标制和监理制落实情况、建成后持续有效运行保障机制考核不足，使得项目的实施变成“一锤子买卖”，很难真正提高各级环保部门和承担单位项目管理水平，制度体系建设以及长效机制完善方面难以有较大突破。

4 改革优化资金分配方式的建议

资金分配方式是决定资金环境绩效发挥的前提和决定性因素，资金分配和投向设计不好，直接影响到绩效发挥。结合“十一五”期间存在的主要问题，建议改革方向主要集中在以下四个方面:①加强与国家环境保护五年规划的关联，全力支持《规划》重点技术、重点项目的实施;②国家每年确定一个“支持主题”，而不是过去的“支持方向”，加强国家意图的实现，改变过去被地方申报项目牵制的被动局面;③改变单纯的事前补助为事前补助和事后奖励相结合，加大“以奖代补”资金比重，凡是达到预期环境绩效目标的，给予奖励，确保环境绩效的实现;④坚持对“十二五”规划实施迫切需要的污染防治新技术示范工程予以支持;⑤改变过去将中央环保专项资金视同“唐僧肉”的思想，提高资金获得门槛低，将资金变为鼓励性资金和高技术含量的资金，环境绩效完成好的项目、《规划》实施迫切需要的技术示范应用项目才能获得资金支持。具体操作过程中，建议:

4．1 “中央统筹法”采取“二上二下”，加强前期工作基础，确保资金能够切实解决突出环境问题

根据中央环保专项资金设立的目的和现实需求，中央环保专项资金采取统筹法还将继续。这类项目由于其高度的政治性和社会敏感性，必须把确保环境绩效目标的实现、解决领导关心的环境问题作为重点目标。建议操作过程中以“强化双向互动、加强技术指导、强化专家论证、扎实实施条件”为基本原则。项目申报方式可以借鉴每年中央预算部门采取的“二上二下”方式，加强中央与地方的沟通和互动。一上阶段，项目申报单位组织编制工作方案，明确项目范围、环境绩效目标、资金需求，明确各单个项目与总体目标之间的关系，环境保护部、财政部就工作方案与申报单位进行沟通，申报单位根据确认后的建设内容、资金额度等编制二上文件。“二上”阶段，加强项目论证，优化技术方案，提高项目申报材料编制质量。项目申报单位应提交符合资质要求、并经审批的可行性研究和环境影响评价报告;国家组织专家进行方案评估优化，进一步提高工艺技术的合理性、可靠性以及投资估算的准确性，明确项目建设目标。加强实施过程中的监督检查和环境目标考核，中央预算下达后，申报单位应编制实施方案，强化实施的落地性。国家组织不定期的现场检查，年底申报单位应编写项目进度报告。项目实施结束后，省级有关部门应组织竣工验收，财政部和环保部应重点对项目目标实现程度进行考核。

4．2 “中央统筹法”还可采取“统一主题、定向投入”的方式，改变过去受地方申报项目牵制的被动局面

为改变过去中央环保专项资金在区域、行业、技术等方面投向过散、规模化环境效益难以体现的问题，建议拿出一定比例的专项资金采取“统一主题、定向投入、推广应用、事后奖励”的方式组织环境污染防治项目申报和管理。所谓“统一主题”，就是项目申报前由环保部、财政部共同确定好当年污染防治项目的主题内容，该主题可以是某一行业特征污染物的整治，可以是某一种技术的推广应用项目，可以是某一区域环境污染治理问题，也可以是某一专项规划确定的污染防治项目。每年申报通知中明确当年资金支持的污染防治主题、支持的建设内容。各省申报时必须符合该规定的主题，不在定向主题范围内的不予支持。以技术条件已经基本具备、但全国应用缓慢的推广应用技术项目为主。审查过程中主要考虑与对应技术要求的符合程度。可以采用以奖代补或者贴息的经费补助方式，以对应技术适用的规模或者环境效益确定资金补助额度。

4．3 “统一主题、定向投入”中，继续支持《规划》急需的新技术示范工程建设

建议拿出部分资金，支持尚没有大量工程化应用、经过专家论证确实对全国某行业或者某种污染物治理具有整体提升和带动作用、“十二五”规划急需的瓶颈问题突破的技术示范工程。按照“明确技术要求、全国招标、事前补助、突破瓶颈”的思路，打造精品示范工程。重点支持国内为加强导向性、打造精品工程，新技术应用示范操作模式上，此类项目总体采用项目申报法，但与传统项目申报法有明显不同，主要表现在:事先确定示范技术名称、具体技术要求，加强国家意图。向社会公开发布示范技术招标公告，明确主要技术要求和考核指标。采取公开招投标的方式，引入竞争机制。每类技术可以考虑选择2－3组平行示范单位，面向社会公开征集示范企业，通过评审确定承担单位。加强示范项目全过程管理。

4．4 “项目申报法”支持区域性突出环境问题综合整治的标志性工程的建设

为充分调动地方环境污染治理的积极性，建议对各省群众反映强烈、严重影响人民群众生产生活的环境问题的整治和解决项目予以支持。采取“明确绩效、事后考核、效益显著、内容不限”的指导思想，每省确定支持一个项目，项目内容、操作方式、总投资不限，要求必须提前明确并上报项目建设目标和两年内项目建成后的环境绩效。国家主要对项目建成后是否达到标志性的环境绩效进行考核，项目资助额度可以采用定额法或者一定比例的因素分配确定。

4．5 建立“因素分配法”资金与绩效充分挂钩的分配新机制

根据过去因素分配资金使用和管理过程中，特别是绩效不明显的问题，建议按照“分配可控，实施可管”的原则，对因素法分配资金的使用范围、方向以及资金管理体制进行研究，科学合理安排资金，改革管理模式，加大监管力度。因素分配资金总量应控制在一定范围内(如不超过当年资金总额的30%)。资金管理过程中，各地支持项目应服务省环境保护五年规划要求，各地应将支持项目清单及资助额度报财政部、环保部备案。项目实施过程中各省环保部门应建立报告制度，以省为单位每年二、三月份将项目实施情况汇总报告。建立竣工验收备案制度，加强该类项目的竣工验收，并作为年度实施情况报告的主要内容。建立监督检查和绩效考评制度，环保部、财政部加强对此类项目的监督管理并不定期检查。对因素分配项目进行绩效考评，绩效考评结果与下年度因素分配资金额度挂钩。

(编辑:于 杰)

［1］建立结果导向型财政扶贫资金分配机制探讨［J］．农村财政与财务，2009，(9):19 －21

［2］杨继瑞，何雄浪，关于以招投标分配财政专项资金的思考［J］．西北大学学报:哲学社会科学版，2008，(5):74－76

［3］建立结果导向型财政扶贫资金分配机制探讨［J］．农村财政与财务，2009，(9):19 －21．

［4］杨继瑞，何雄浪．关于以招投标分配财政专项资金的思考［J］．西北大学学报:哲学社会科学版，2008，(5):74－76．

［5］肖筱环，阳煜琳．试论我国公共预算资金分配的优化模式［J］．中国经贸导刊，2009，(23):49．

［6］以绩效为核心建立竞争择优的财政专项资金机制［J］．中国财政，2009，(21):14 －17．

［7］王勇．应用层次分析法优化财政支持新农村建设资金分配的探讨［J］．中国财政，2010，(8):72 －73．

［8］陈钦，刘伟平．公益林业生态效章回体补偿资金分配探讨［J］．中国林业技术经济理论与实践，2008:47－53．

Considerations of and Suggestions for the Optimization of Distribution Mode and Improvement of Capital and Environmental Performances

SUN Ning1，2WU Shun-ze1ZHAO Yun-hao1CHENG Liang1
(1．Chinese Academy for Environmental Planning under the Ministry of Environmental Protection，Beijing 100012，China;2．Municipal and Environmental Engineering Academy of Harbin Instituf of Technology，Harbin Heilongjiang 150090，China)

During the 11th Five-Year Plan period，9．1 billion RMB yuan has been allocated by the central special fund for environmental protection to provide sturdy financial support for environmental pollution prevention and the construction of basic supervision ability．As the reform in the use of financial funds continues to develop，the Ministry of Finance and the Ministry of Environmental Protection have both shifted their focus from evaluation to performance in management of the special fund for environmental protection．Environmental performance is closely followed when fund investment，distribution mode，process management，performance evaluation and the like are being carried out．On the basis of the summarization of the overall situations in the allocation of the central special funds for environmental protection during the 11th Five-Year Plan period，this paper makes an analysis on the issues that the funds distribution mode confines the development of performances．With a view of innovating the funds distribution mode and boosting environmental performance，several reform and optimization suggestions in terms of central overall planning method，project application method and element distribution method are also put forth in the paper．

central special fund for environmental protection;distribution mode;environmental performance

X196

A

1002－2104(2011)03专－0045－04

2011-01-10

孙宁，硕士，高级工程师，主要研究方向为财政投资绩效评估、固体废物研究、工程咨询评估等。