主体功能区建设与均等化财政转移支付——以广东为样本的研究

冯海波 陈旭佳

（暨南大学 经济学院，广东 广州510632）

主体功能区建设与均等化财政转移支付
——以广东为样本的研究

冯海波 陈旭佳

（暨南大学 经济学院，广东 广州510632）

主体功能区建设、基本公共服务均等化与财政转移支付制度之间存在着相互制约的关系。现行的财政体制下，各主体功能区之间的财政能力差异较大，财政能力的差异又会造成基本公共服务的不均等。而基本公共服务均等化问题只能通过财政转移支付得到解决，但现行的财政转移支付制度对不同主体功能区基本公共服务均等化形成制约。所以，完善转移支付制度既要考虑主体功能区建设，也要考虑公共服务均等化的目标。

主体功能区；公共服务均等化；转移支付制度；财政能力

一、引言

《国民经济和社会发展第十一个五年规划》正式提出主体功能区的概念，它的基本含义是：国家根据资源环境承载能力和发展潜力，按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的要求，在明确不同区域的功能定位下，将国土资源划分为不同类型的主体功能区，并制定相应的政策和评价指标，逐步形成各具特色的区域发展格局。①2010年，在《国民经济和社会发展第十二个五年规划》中，进一步明确了主体功能区的发展方向。主体功能区建设，体现了当前中国由生存型向发展型社会过渡的必然要求，对于改变单纯追求经济增长的发展模式，实现经济社会的持续、稳定发展具有战略意义。②近年来，国家出台相关政策，强调完善公共财政体制在主体功能区建设中的重要性。“十一五”规划纲要指出，“财政政策，要增加对限制开发区域、禁止开发区域用于公共服务和生态环境补偿的财政转移支付，逐步使当地居民享有均等化的基本公共服务。”在“十二五”规划纲要中，再次强调了中央财政转移支付和省级财政转移支付对主体功能区建设的重要作用。可见，完善财政转移支付制度、推动主体功能区建设，并以此为契机逐渐改变当前经济发展模式，已成为当前理论界亟需解决的课题。

不同主体功能区的划分，决定了这些区域将承担各不相同的经济社会发展职能，造成了不同主体功能区经济发展水平会存在差距。西方的财政联邦主义认为，地方政府在自然条件、生产要素、公共服务成本方面的非一致性，最终将会导致地方政府间财政能力、公共服务的非均衡性。③这种结果的非均衡性使不同地区间居民所享有的福利存在差距，不符合财政联邦制体制中“财政公平”的理念。“财政公平”是指无论一个居民居住在何处，现有的财政体制均要确保居民能够享受到均等化的公共服务。④财政分权理论强调，可通过上级政府均等化的转移支付制度，平衡地区间财政能力的差异，消除不必要的人口和生产要素流动带来的财政外部性，实现公共服务的均等化。⑤在借鉴国外理论研究的基础上，国内学者开始思考如何运用财政手段在不同主体功能区间实现基本公共服务均等化。谢京华认为，必须在主体功能区建设中突出财政转移支付制度的作用。⑥王双正、要雯认为，转移支付制度可以将有限的政府财力投入到主体功能区中的薄弱环节，尤其是对限制类、禁止类开发区域的基础设施建设、社会事业发展等方面，起到协调社会经济发展的作用。⑦贾康认为，针对限制开发区的支持—补偿性财政政策，应着眼于建立纵向财政转移支付制度，并辅之以同级地方政府之间的财政横向转移支付制度，强化生态补偿功能；针对禁止开发区的保障—补偿型财政政策，则定位在通过上级政府的转移支付，保障地方政府的正常运转。⑧从理性的角度看，只有通过转移支付制度安排，补偿限制开发区和禁止开发区为承担环境保护功能所做出的牺牲，缩小不同主体功能区之间在财政能力上的差异，才能够体现经济社会可持续发展的内在要求。鉴于此，本文所探讨的主体功能区建设中公共财政的均等化机制，研究的重点必然集中在财政转移支付制度上。

本文的研究选择以广东为样本，是基于以下原因：（1）广东省的整体经济实力位居全国前列，但是区域间生态资源禀赋差异较大，各区域所承担的经济职能不尽相同，恰似整个中国的缩影。（2）近年来，广东省实行激励型财政转移支付制度，为从财政制度层面讨论主体功能区建设提供现实依据。（3）2008年，国家出台了《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020年）》，强调在珠江三角洲地区的发展过程中主体功能区建设的作用。以上三点凸显了本研究所具有的现实意义。

二、主体功能区视角下基本公共服务的均等化机制

主体功能区建设、基本公共服务均等化与财政转移支付制度之间存在着相互制约的关系。不同主体功能区所承载的经济社会发展职能有所区别，导致不同主体功能区在经济社会发展过程中的非均衡性，既影响主体功能区间的人均财政能力，也加剧了不同主体功能区内部基本公共服务的非均衡供给。但是，主体功能区基本公共服务的不均等状态，可通过基本公共服务的均等化机制得到纠正。由此可见，研究不同主体功能区基本公共服务的均等化机制将影响当前乃至中长期的功能区的规划建设。

（一）主体功能区建设

主体功能区建设，起源于西方国家空间规划的思想。这种区域协调发展模式的划分，体现了中国近年国家发展战略的逐步调整。改革开放后，“以经济建设为中心”成为国家发展战略，这在相当程度上改变了计划经济时期“高积累、低消费”的政策。但是，政府部门对于GDP快速增长的偏好，使得社会经济建设止于粗放式发展，忽略了对环境资源承载能力与人口密度承受能力的考虑。进入新世纪以后，科学发展观已经成为当前统领中国经济社会发展全局的国家发展战略，这说明中央政府的偏好正在从单纯的追求经济增长向实现经济社会可持续发展转变。显而易见，国家的主体功能区建设规划，正是在落实科学发展观、实现经济可持续发展背景下的一种尝试。

所谓的主体功能区，是指国家根据区域经济发展潜力、环境资源承载力、人口资源承载力标准，将国土资源划分为具有不同社会经济环境发展职能的功能区域。“十一五”规划明确提出，我国的国土资源可划分为不同类型的主体功能区：优化开发区域（指国土开发密度较高、资源环境承载能力开始减弱的区域）、重点开发区域（指资源环境承载能力较强、经济发展和人口聚集条件较好的区域）、限制开发区域（指生态环境脆弱、大规模集聚经济和人口条件不够好并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域）、禁止开发区域（指依法设立的自然保护区域）。

国家将主体功能区定位为不同的经济角色，承担不同的社会职能：优化开发区域是经济增长与人口密集区域，社会经济职责在于改变经济增长模式，提高经济增长的质量和效应，提升区域参与全球分工与竞争的层次；重点开发区域的社会经济职责，在于逐步成为支撑全国经济发展和人口聚集的重要载体；限制开发区域的社会经济职责，在于加强生态修复和环境保护，引导超载人口逐步有序转移，并逐渐成为全国或区域性的重要生态功能区；禁止开发区域的社会经济职能，在于依法实行强制性的生态保护，严禁不符合主体功能区定位的开发活动。地区环境资源禀赋存在差异，使得有些区域适合于承担经济发展功能、承载更为密集的人口资源；有些区域则并不适合于开发、发展经济，仅能够承担生态环境的保护功能。因此，经济的可持续发展不同于追求GDP增长，而是在研究当地资源承载能力的情况下，如何因地制宜地发挥地区间优势，如何结合实际情况制定适合本地区的发展模式，在经济增长与生态保护间进行权衡取舍，以求达到社会经济资源的最优化配置。

（二）主体功能区所在地方政府的财政能力

现代财政分权理论认为，地方政府拥有信息优势及更低的行政成本，能够有效地迎合当地居民的偏好，相应地提供公共服务，因此需要赋予地方政府更大的职能，并配于与之相符的自主财政能力。⑨理论界对地方政府财政能力的研究，主要集中于潜在财政能力（Potential Fiscal Ability）与实际财政能力（Actual Fiscal Ability）的研究。潜在财政能力是指在既定经济发展水平和税收制度下，地方政府以平均的征税努力水平所能取得的潜在财政收入能力；实际财政能力（Actual Fiscal Ability）则是指地方政府在既定的经济发展水平和税收制度下实际取得的财政收入，两者的差别主要在于征税努力水平不同。地区经济状况大致类似的地方政府，所拥有的潜在财政能力也大致相同；但是，实际财政努力相对较高的地方政府，就拥有了较高的实际财政能力。

主体功能区规划对功能区间的财政能力将产生重要的影响。优化开发区域、重点开发区域将逐步成为支撑全国经济发展和人口聚集的重要载体，在拥有更多经济社会资源的基础上，辖区潜在税源也较为充裕，相对应的财政能力水平较高。限制开发区域、禁止开发区域由于承载了环境资源的生态保护功能，限制或禁止不符合功能区定位的经济开发活动，在社会经济资源的配置中处于劣势地位，因而辖区潜在税源较为匮乏，相对应的财政能力水平较低。此外，根据财政分权理论的观点，不同的主体功能区有责任提供满足本辖区居民需求的公共服务，但是由于不同功能区在辖区间自然条件、社会经济职能上的差异性，造就了优先开发区域、重点开发区域、限制开发区域、禁止开发区域在财政能力上的非均衡性。从长期来看，不同主体功能区之间财政能力的不平衡有固化的可能。

（三）转移支付制度

不同主体功能区之间财政能力的不平衡，客观上将造成不同主体功能区的居民会从当地政府那里享受到不同水平的基本公共服务。为实现基本公共服务均等化的国家战略，建立均等化政府间财政转移支付制度是必要的。财政均等化的制度设计，要确保全部居民能够享受到大致水平接近的公共服务，这在许多国家的均等化转移支付体系中得到体现。加拿大的财政均等化转移支付体系是：确保财政能力低于全国平均水平的地方政府，在发挥全国平均水平的税收努力情况下，提供与全国平均水平持平的公共服务⑩；澳大利亚的均等化的财政转移支付体系是：若各级地方政府发挥相同的税收努力获取财政收入，并且彼此间拥有类似的政府运行效率，那么上级政府要确保地方政府在转移支付后享有相同的财政能力，提供标准化的公共服务。⑪

按照转移支付的性质，可将转移支付体系划分为两大类，包括一般性转移支付与专项转移支付。一般性的转移支付体系是指上级政府对于地方政府的补助性拨款，地方政府可依据当地实际情况自主安排拨款资金的使用。专项转移支付是指上级政府给予地方政府的拨款指定具体用途，体现上级政府的政策意图。上述两种转移支付体系，虽在表现形式上有所不同，但两种转移支付体系的目标都在于调解地区间财政能力，实现公共服务均等化。

至此，我们可以发现主体功能区视角下基本公共服务的均等化机制安排：一方面，主体功能区所承载经济社会发展职能的不同，导致不同主体功能区之间在经济社会发展过程中资源配置的非均衡性，并通过对潜在税源、财政分权机制，影响不同主体功能区的财政能力差异；另一方面，转移支付制度的均等化机制，有利于缩小功能区间理论财政能力的差异，实现基本公共服务的均等化目标。这种主体功能区视角下基本公共服务的均等化机制如图1所示。

图1 主体功能区视角下基本公共服务的均等化机制

三、不同主体功能区基本公共服务均等化转移支付规模的分配决定

不同主体功能区所在的地方政府获得均等化转移支付规模取决于三个因素：一是地方政府提供均等化公共服务所需要的支出；二是地方政府的财政能力；三是上级政府对所有下级政府的财政转移支付规模。如果地方政府的财政能力不足以满足均等化公共服务支出的需要，那么上级政府就要依据以上三个因素来安排财政转移支付。

（一）基于财政缺口（fiscal gap）的均等化转移支付规模分配决定

一旦上级政府用于均等化的转移支付的总规模确定下来，一个直接的分配方法就是依据各个主体功能区所在地方政府的财政缺口来安排全部转移支付。具体包括三个步骤：第一步是测算各个主体功能区的财政能力和财政需要。这里存在的问题是，我们是以实际财政能力还是以潜在财政能力为标准来计算转移支付规模？从可操作性角度来说，以实际财政能力为标准更简便易行，但弊端是地方政府可能会削弱税收努力的激励，转而更加依赖上级政府的转移支付来实现公共服务供给。从合理性的角度来说，以潜在财政能力为标准可以克服前者的缺陷，但操作起来比较复杂。第二步是要确定每个主体功能区的财政缺口。如果某个主体功能区的财政能力大于财政需要，那么该主体功能区的财政缺口就是0；如果某个主体功能区的财政能力小于财政需要，那么该主体功能区的财政缺口就是财政需要减去财政能力。第三步是确定各个主体功能区所获得的转移支付。首先分别测算出每个主体功能区的财政缺口占各主体功能区全部财政缺口之和的比例，然后用这个比例与上级政府的全部转移支付相乘，所得就是某个主体功能区所获得的均等化转移支付份额。用数学公式表示即为，某个主体功能区所获得的转移支付＝（某主体功能区的财政缺口/所有主体功能区的财政缺口之和）×全部转移支付。

在这个方法中，各个主体功能区获得的转移支付与该地区的财政缺口成正比，财政缺口在多大程度上被弥补将取决于上级政府的转移支付总量，财政缺口被弥补的比例等于转移支付总量与各主体功能区财政总缺口的比值。

（二）基于财政能力的均等化转移支付规模决定

与第一种方法不同的是这种方法仅仅考虑了财政能力。基于财政能力的均等化转移支付规模决定也包括三个步骤：第一步是测算不同主体功能区的财政能力，这与第一种方法相同。第二步是确定每个主体功能区的财政能力缺口。如果某个主体功能区的财政能力大于各主体功能区的平均财政能力，那么该主体功能区的财政能力缺口便等于0；如果某个主体功能区的财政能力小于各主体功能区的平均财政能力，那么财政能力缺口则等于各主体功能区平均财政能力减去该主体功能区的财政能力。第三步确定每个主体功能区所能获得的上级政府财政转移支付份额。首先测算出某个主体功能区财政能力缺口占各主体功能区财政能力缺口之和的比例，最后计算出这个比例与全部转移支付的乘积，其结果就是某个主体功能区应获得的转移支付份额。用数学公式表达即为，某个主体功能区所获得的转移支付＝（某主体功能区的财政能力缺口/所有主体功能区的财政能力缺口之和）×全部转移支付。

（三）基于财政需要的均等化转移支付规模决定

此种方法采取的步骤与前面两种方法类似。第一步是测算出各个主体功能区的财政需要，即当地政府在按一定标准提供基本公共服务所需要的财政支出。第二步是要明确各个主体功能区的财政需要缺口。如果某个主体功能区的财政需要小于各主体功能区的平均财政需要，那么该主体功能区的财政需要缺口便等于0；如果某个主体功能区的财政需要大于各主体功能区的平均财政需要，那么财政需要缺口则等于该主体功能区的财政需要减去各主体功能区的平均财政需要。第三步就是确定每个主体功能区所能获得的上级政府财政转移支付份额，用数学公式表达即为，某个主体功能区所获得的转移支付＝（某主体功能区的财政需要缺口/所有主体功能区的财政缺口之和）×全部转移支付。

（四）基于要素的均等化转移支付规模决定

以上几种方法都需要测算出主体功能区的财政能力或财政需要，而基于要素的均等化转移支付规模决定方法则可以不考虑财政能力和财政需要，它包括如下四个步骤：第一步选择转移支付的分配要素，这些要素包括总人口、土地面积、在校学生人数、贫困人口数量等要素，通常选择的要素数量不必过多，关键是具有代表性。第二步是根据每个要素的重要性，确定其在转移支付分配中的权重，所有要素的权重之和等于1。第三步是确定每个主体功能区每一种要素的数量占所有主体功能区每一种要素数量之和的比重。第四步是确定某个主体功能区应获得的转移支付规模。用数学公式可以表示为：

在这里，T代表某个主体功能区所应得到的转移支付额；a1、a2和an分别代表各个被选择要素的权重，且a1＋a2＋…＋an＝1；x1、x2和xn分别代表某一个主体功能区的n个被选择要素的数量；X1、X2和Xn分别代表所有主体功能区每一个被选择要素的数量之和。F代表上级政府对各个主体功能区的转移支付总量。

以上四种方法是实现不同主体功能区间基本公共服务均等化的主要方法，当然在实际操作中可以根据现实的需要进行调整。应该指出的是，这四种方法在实际运用中各有利弊。以第二种方法为例，这种方法强调了财政能力的均等化，其隐含的假设前提是相同的财政能力会带来相同的公共服务水平。但事实上，由于不同主体功能区政府提供基本公共服务的成本存在差异，所以相同的财政能力未必就意味着相同数量和质量的公共服务。

四、不同主体功能区财政能力与基本公共服务差异的样本分析

在这一部分，我们将以广东省为样本来分析不同主体功能区财政能力与基本公共服务均等化水平的差异。依据主体功能区划分的基本原则，“十二五”期间，广东省根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，将全省的国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发（生态发展）和禁止开发四类主体功能区。遵循不同国土空间的自然属性，构建以优化开发区域——珠三角核心区为中心，以重点开发区域——珠三角外围区、粤西沿海区、粤东沿海区和粤北山区点状区为新的增长极，以北部环形生态屏障以及蓝色海岸带为生态安全屏障的“核心优化、双轴拓展、多极增长、绿屏保护”的国土开发总体战略格局（具体见表1）。

表1 广东省省域范围主体功能区规划

根据《广东省统计年鉴》和《广东省财政年鉴》提供的数据，我们对广东省不同主体功能区的现实财政能力进行了测算。需要强调的是，这里分析的财政能力指的是实际财政收入水平。结果显示：2006－2009年，优化开发区域人均财政收入分别为7112.62元、8957.20元、11452.12元和11597.44元；重点开发区域人均财政收入分别为485.08元、611.64元、744.23元和877.45元；限制开发区域和禁止开发区域人均财政收入分别为253.25元、309.75元、385.68元和453.88元。从以上测算结果可以得到以下两点结论：（1）各主体功能区之间财政能力差异悬殊，优化开发区的财政能力是重点开发区财政能力的13－15倍之间，重点开发区的财政能力是限制开发区域和禁止开发区域财政能力的2倍左右，优化开发区域的财政能力是限制开发区域和禁止开发区域财政能力的25－30倍左右。（2）各主体功能区之间尽管实际财政能力差距巨大，但都呈现出不断增长的趋势。与财政能力相对应的是财政支出水平，测算结果显示：2006－2009年，优化开发区域人均财政支出分别为8178.24元、10002.29元、11597.44元和12742.20元；重点开发区域人均财政支出分别为1046.31元、1302.07元、1561.69元和1897.34元；限制开发区域和禁止开发区域人均财政支出分别为1071.68元、1286.62元、1440.41元和1649.55元。从财政支出的测算结果可以得到以下几点结论：（1）不同主体功能区人均财政支出与人均财政收入基本正相关，即财政收入越高财政支出也越多，优化开发区域的人均财政支出为限制开发区域和禁止开发区域人均财政支出的8倍左右。（2）各主体功能区的人均财政支出均高于财政收入，表现最突出的是限制开发区域和禁止开发区域，其人均财政支出是人均财政收入的4倍左右。（3）重点开发区域的人均财政收入虽远高于限制开发区域和禁止开发区域，但人均财政支出水平差距并不明显，这说明限制开发区域和禁止开发区域的财政支出对上级政府的财政转移支付依赖性更强。

广东省各个主体功能区之间存在着显著的财政能力差异，而财政能力差异将客观上导致不同主体功能区之间基本公共服务的不均等。从已有的研究来看，目前对公共服务均等化水平所采用的考察方法大致包括：泰尔指数法、基尼系数法、变异系数法，而理论界对公共服务均等化水平的测量，倾向于使用泰尔指数法，这是由于：其一，相对于基尼系数法而言，泰尔指数法更侧重于不均等测量过程中的组群一致性（Subgroup Consistency）问题和可分解性（Decomposability）问题；其二，相对于变异系数法而言，泰尔指数法更侧重于不均等测量过程中的传导敏感性（Transfer Sensitivity）问题。⑫基于这两点原因，本文采用了泰尔指数法对不同主体功能区之间的基本公共服务进行了测算，基本计算公式为：

上式中，T代表基本公共服务均等化水平的泰尔指数值；W1、W2、W3和W4分别代表优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域的公共服务数量占全部公共服务数量的比重；N1、N2、N3和N4分别代表优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域的人口数量占全部人口数量的比重。

在测算过程中，我们将基本公共服务限定在义务教育、公共医疗卫生和社会保障三个方面。其根本原因是，在财政能力的约束下，我们对基本公共服务的界定范围不宜宽泛。很显然，义务教育、公共医疗卫生、社会保障应该属于公共服务中最基本的部分。需要指出的是，本文对基本公共服务均等化水平的测量采用的是实际使用价值标准，而非货币标准。测量义务教育均等化水平的指标体系包括小学专任教师数、小学数、普通中学专任教师数、普通中学数、在校小学生数和在校中学生数；公共卫生均等化水平的指标体系包括医院和卫生院数、卫生技术人员数、医院和卫生院床位数；社会保障均等化水平的指标体系包括：社会救济、最低生活保障和社会养老保险年末参保数。应该说明的是，我们设定的指标体系并不全面，而且这个指标体系没有把基本公共服务的质量因素考虑进来，但这并不会妨碍对不同主体功能区基本公共服务均等化水平的整体认识。测算结果显示：从2006－2008年，义务教育的泰尔指数分别是0.1034、0.1185和0.1239；医疗卫生的泰尔指数分别是0.1507、0.1095和0.0879；社会保障的泰尔指数分别是0.1664、0.1044和0.1213；基本公共服务的总体均等化水平分别为0.1427、0.1110和0.1122。以上数据表明，不同主体功能区间基本公共服务不均等已经是客观存在的事实。随着各主体功能区地位的确立，各主体功能区间的财力不均等将会更加严重。如果不采取有效的均等化措施，财力不均等将会加剧基本公共服务在各主体功能区之间的非均衡供给。

五、现行财政转移支付制度对不同主体功能区公共服务均等化的制约

不同主体功能区的划分，决定了这些区域将承担各不相同的经济社会发展职能。这就天然地造成了不同主体功能区的经济发展水平会存在差距，而且这种差距将因主体功能区的划分而得到固化。不同的经济发展水平又直接导致了各主体功能区之间财政能力的差异。在现行的公共服务供给体制下，义务教育、公共医疗卫生和社会保障这些最基本的公共服务将主要依靠当地政府的财政能力进行自我供给，不同主体功能区之间的基本公共服务存在的差异将无法避免。那么，政府该采取怎样的措施在不同的主体功能区之间实现基本公共服务均等化的目标？依据前面的理论分析，答案只有一个：那就是建立合理的财政转移支付制度。

但现行的财政转移支付制度，不足以保障各主体功能区实现基本公共服务均等化的目标。具体表现在以下几个方面：

首先，从广东省地方财政的层面来看，近些年来实行的激励型财政转移支付制度，虽然有利于促进各主体功能区财政经济能力的提升，但也有可能使各主体功能区过度追求财政经济的增长，而忽略了它们各自所应承担的功能。广东省的激励型一般性财政转移支付与县域经济发展挂钩，县域经济发展越快，财政增收越多，所得转移支付补助奖励就越多；反之，则少得甚至被扣减转移支付。这种激励型财政转移支付制度的出台，有着深刻的历史背景。2003年以前实行的“核定基数，按比例递增”的转移支付办法，助长了市县对省级财政的依赖性，相当部分享受省财政转移支付补助的县（市）经济财政发展缓慢，增长比例远低于省财政一般性转移支付的递增比例，部分县（市）财政收入不增长甚至负增长，使省级财政不堪重负。于是，激励型财政转移支付制度在2004年浮出水面。它的具体内容包括四个方面的政策措施：一是运用收入综合增长率对每年新增的一般性转移支付补助采取激励奖励政策，调整省对县（市）新增转移支付兑付办法，从比例递增到以综合增长率考核兑付。综合增长率由上划省“四税”（营业税、非国有企业所得税、个人所得税和土地增值税）增长率、上划中央“两税”（增值税和消费税）增长率和地方财政一般预算收入增长率三个因素组成，权重分别是60%、25%和15%。综合增长率越高，所得转移支付就越多。二是对上划省“四税”增幅超过平均水平实施奖励。根据粤东、粤西和粤北山区县（市）上划省“四税”收入增幅超全省或东西两翼和粤北山区平均水平的情况，分档次按超额累进办法给予返还奖励，作为县域发展资金。三是对县域经济发展快、财政任务完成好的县级领导班子给予奖励。奖励额按照上划省“四税”增幅超全省平均水平返还奖励额的50%确定，最高不超过500万元。四是省财政对县（市）实行“三不减”，即转移支付基数不减、调资专项补助不减、增设预算周转金省配套力度不减，维护了既得利益。在这样的制度安排下，各个县（市）自然会将实现经济快速增长放在突出重要的位置，以此实现财政收入的快速增长，进而获得更多的财政转移支付。那些限制开发地区和禁止开发地区也不顾当地的实际情况，毫不例外地加入到追逐GDP和财政收入增长的行列，以增强本地政府提供公共服务的能力。但是，由于限制开发和禁止开发地区往往生态环境脆弱或者承担着重要的环境保护功能，过度追求经济增长的行为，会导致本地区主体功能的丧失，不利于整个社会的可持续发展。

其次，从中央财政层面上看，转移支付内部结构不合理，税收返还规模过大，而体现基本公共服务均等化目标的一般性转移支付规模过小。剔除上解中央的财政支出，2007年广东省转移支付规模为50.35亿元，相对于2001年的21.52亿元，增长幅度为134%，年均增长超过19%，但在结构上却处于失衡状态。近年来，广东省转移支付的结构，仍以税收返还（包括“两税”返还收入、所得税返还收入）为主，两者所占比重高达80%以上。需要指明的一点是，中央对地方政府的税收返还是按照来源地规则设计的，而不能体现出财政能力的均等化作用。我们可以推断：一个地区的经济越是发达，所创造的税收收入越多，通过税收返还所获得的财政转移支付就越多；一个地区的经济越是落后，所创造的税收收入越少，通过税收返还所获得的财政转移支付就越少，不利于财政能力的均等化。此外，体现财政能力均等化效应的一般性转移支付、专项转移支付，在近年的转移支付支出中仅占20%，所体现出来的均等化作用相当有限，不能从根源上解决政府纵向间及横向间财政能力不均衡问题，也无法进一步缓解地方政府间财政能力的差异，使得转移支付的均等化机制进一步弱化，这明显与转移支付制度的初始设计理念相违背。

再次，无论是中央财政还是广东省级财政，都没有在制度层面上安排用于对限制开发区域和禁止开发区域进行生态补偿的纵向财政转移支付。在2008年和2009年两年时间里，广东省为促进产业和劳动力由珠三角地区向粤北和东西两翼的转移，先后分五次安排总量为75亿元的专项转移支付资金，帮助相关地区建设产业转移园区。这些专项转移支付资金大都投入到了重点开发地区。由于限制开发区域和禁止开发区域缺乏用于生态补偿的转移支付资金支持，不仅不利于其主体功能的实现，也不利于基本公共服务均等化目标的达成。另一方面，上级政府的专项财政转移支付，往往都需要当地财政安排配套资金，而限制开发区域和禁止开发区域财政能力匮乏，无法提供配套资金，因此这些地区通常在获得专项转移支付资金方面困难重重。

最后，不同主体功能区之间缺乏横向转移支付安排。在四类主体功能区中，限制开发区域和禁止开发区域承担着环境保护的功能。由于生态保护具有正的外部性，优化开发区域和重点开发区域都会从中受益。以广东省限制开发区域东江上游、北江上游和韩江上游为例，它们承担着为经济发达地区提供清洁水源的功能，限制这些地区开发目的是为广东全省建立起生态屏障，但同时这些地区在经济发展方面必然会蒙受损失，这实际上是限制开发区域和禁止开发区域为优化开发区域和重点开发区域所做出的牺牲。从受益原则的角度来说，优化开发区域和重点开发区域应该为限制开发区域和禁止开发区域的牺牲给予一定的补偿，但在实际操作中并未形成制度化的政府间横向转移支付安排。

六、结论及政策建议

通过以上分析，我们至少可以得到这样几点结论：（1）划分主体功能区，可能导致不同主体功能区之间财政能力差异固化。（2）在基本公共服务由地方政府自我提供的前提下，财政能力差异会加剧不同主体功能区之间基本公共服务水平的不均等。（3）在基本公共服务均等化的机制设计中，财政转移支付制度应该扮演重要角色。（4）现行的财政转移支付制度在促进不同主体功能区之间公共服务均等化方面存在着逆向激励的问题。

综合考虑主体功能区建设、基本公共服务均等化和财政转移支付三者之间的关系，我们认为可以从以下几个方面完善现行的财政转移支付制度。

其一，完善转移支付的内部结构。由于地区经济发展不平衡导致税基和课税潜力的差别，使得各地区财政净收益差异成为不同地区公共服务水平差异的根本原因，需要利用完善的财政转移支付制度进行平衡。进一步完善转移支付形式，中央和省级财政要增加一般性转移支付在全部转移支付中的份额，逐步减少税收返还和附加配套条件的转移支付的比重，增强财政转移支付的均等化功能。

其二，完善激励型财政转移支付制度，应针对不同的主体功能区设置不同的激励目标。如何认识和选择政府间转移支付目标、进一步完善政府间财政转移支付制度以促进区域基本公共服务均等化，直接关系到构建社会主义和谐社会战略目标的实现。⑬对优化开发区和重点开发区应以财政经济增长和环境保护并重作为激励指标，使这类地区在经济得到发展的同时，生态环境不遭到破坏。对限制开发地区应以环境保护作为优先激励目标，财政经济增长作为次要激励目标。对于禁止开发地区应将生态环境保护作为惟一的激励目标，不再附加经济增长的考核。不同的主体功能区只要完成了各自应承担的目标责任，上级政府就应该视其工作的绩效，对其进行财政转移支付。目标责任完成越好，获得的转移支付越多。这样不同的主体功能区都有获得较多的转移支付机会，有利于实现基本公共服务均等化。

其三，完善专项转移支付制度，可以考虑在中央和省级财政设立专项转移支付基金。基金的来源应主要由优先开发区的地方财政提供，基金应被用于向限制开发区和禁止开发区提供转移支付，以满足限制开发区和禁止开发区当地政府提供基本公共服务的需要。在完善纵向转移支付制度的同时，也应考虑建立不同主体功能区之间的横向转移支付制度。作这样的制度安排的原因是：限制开发区和禁止开发区为承担自己的主体功能，会丧失发展本地经济的机会，优先开发区和重点开发区往往因此成为受益者，所以限制开发区和禁止开发区应该从优先开发区和重点开发区那里获得价值补偿。同时，设立转移支付基金拨备使用的审批制度，完善转移支付基金使用的审计，确保转移支付基金的财政均等化效应。

最后，在明确中央和省级财政转移支付规模总量的前提下，选择合适的均等化转移支付方法，科学地确定各主体功能区的转移支付规模。在确定转移支付规模时，既要考虑财政能力制约，同时也要分析各主体功能区居民对基本公共服务的现实需要。

注释

①邓玲、杜黎明：《主体功能区建设的区域协调功能研究》，《经济学家》2006年第4期。

②张孝德：《建立与主体功能区相适应的区域开发模式》，《国家行政学院学报》2007年第6期。

③Buchanan.“Federalism and Fiscal Equity.”American Economic Review（1950）.

④Jeff Petchey，Sophia Levtchenkova.“Fiscal Equalisation in Australia：Proposals for an Efficiency－based System.”Economic Papers（2004）.

⑤Boadway R.“The Theory and Practice of Equalization.”CESifo Economics Studies（2004）.

⑥谢京华：《论主体功能区与财政转移支付的完善》，《地方财政研究》2008年第2期。

⑦王双正、要雯：《构建与主体功能区建设相协调的财政转移支付制度研究》，《中央财经大学学报》2007年第8期。

⑧贾康：《推动我国主体功能区协调发展的财税政策》，《经济学动态》2009年第7期。

⑨Tiebout“A Pure Theory of Local Expenditures.”Journal of Political Economy（1956）.

⑩Smart，M.“Some Notes on Equalization Reform.”Working paper，University of Toronto，2005.

⑪Bob Searle.“Federal Fiscal Relations in Australia.”Paper Present at International Centre for Economic Research，2002.

⑫Anthony Shorrocks，James Foster.“Subgroup Consistent Poverty Indices.”Econometrica（1991）.

⑬张启春：《区域基本公共服务均等化与政府转移支付制度设计》，《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2009年第1期。

2010－12－26

广东省“十一五”社科规划项目“后农业税时代农村基层财政运行机制研究——以广东为例”（07E11）；中央高校基本科研业务费专项资金项目“实现城乡基本公共品均衡配置问题研究”（12609314）

责任编辑 张静