新农村建设：地方探索与顶层设计——对湖北“仙洪新农村建设试验区”的考察分析

李华忠 宋 哲

（华中师范大学 政治学研究院，湖北 武汉430079）

新农村建设：地方探索与顶层设计
——对湖北“仙洪新农村建设试验区”的考察分析

李华忠 宋 哲

（华中师范大学 政治学研究院，湖北 武汉430079）

新农村建设是我国农村改革、发展和建设的基本任务和战略目标，各地进行了不少探索实践，推出了若干实践模式，但对于社会主义新农村建设的方向、目标、路径及策略仍存在明显而重大的分歧。湖北省选择仙洪地区作为新农村建设的试验区，采取整合资源、整体推进、改革创新、试验示范的方式，形成具有区域性、统筹性、一体化、整合性、创新性等鲜明特色的“仙洪模式”，在经济发展、基础设施建设、农村社会事业、村庄建设、体制机制改革创新及基层组织建设等方面，获得显著的成效，为我国全面推进新农村建设提供了新的思路和建议。

新农村建设；仙洪试验；农村综合改革

自2005年10月党的十六届五中全会提出“建设社会主义新农村”以来，“新农村建设”就成为我国农村改革、发展和建设的基本任务和战略目标。不过，从历史来看，“建设社会主义新农村”并不新鲜。在人民公社时期以及文化大革命时期，我国都曾提出“社会主义新农村”的建设要求，并将“人民公社”及“大寨”视为社会主义新农村建设的“样板”。在新世纪，党和政府再次提出“建设社会主义新农村”，各地都进行了不少探索，推出了一些新农村建设的实践“模式”。然而，迄今为止，人们对于社会主义新农村建设的方向、目标、路径及策略仍存在明显而重大的分歧，这些分歧不仅直接影响各地新农村建设的发展方向及行动策略，也关系到中国农村以及国家的改革和发展方向。当前，我们正进入实施“十二五”规划及加速建设小康社会时期，必须进一步从宏观上理清新时期新阶段新农村建设的基本方向、发展目标、实践路径和工作重点。温家宝总理在《2011年政府工作报告》中特别强调，要“更加重视改革顶层设计和总体规划”，“进一步加快推进社会主义新农村建设”。本文试图通过湖北仙洪试验区新农村建设的考察并与其他地方实验模式的比较，总结当前新农村建设的实践特征及地方创新，在此基础上对未来新农村建设的发展方向和实践路径等提出建议。期望通过这些基本问题的讨论，有助于深化当前新农村建设及农村改革的“顶层设计”的讨论，并促进新农村建设及农村改革的健康发展。

一、新农村建设的地方实验及路径分歧

自中央提出新农村建设以来，各地对新农村建设进行了诸多的探索，陆续开展了新农村建设试验，创造了不少新农村建设的模式。其中包括以南街村为代表的集体化和集中经营的乡村发展模式、以华西村为代表的工业化乡村发展模式、以浙江慈溪周巷镇为代表的农村城镇化及以城带乡的发展模式、以温州、苏南和珠江为代表的私营经济主导的发展模式、以江南名镇周庄为代表的休闲旅游开发模式以及以河南固始县郭陆滩镇太平村为代表的劳务经济反哺型发展模式等。①

改革开放以来的农村建设模式

在当前纷繁复杂、种类繁多的“新农村建设”的试验模式之中，我们不难发现人们对新农村建设有不同解读和不同追求，在实践中有不同的做法和策略。尤其是我们注意到，无论从理论上还是实践中，人们对于新农村建设的方向及路径存在严重的分歧。最突出地表现为如下几个方面：

第一，新农村建设中的城乡关系和二元体制问题。中共中央、国务院在《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》（2005年12月31日）中明确提出，在新农村建设中要“统筹城乡经济社会发展，扎实推进社会主义新农村建设”，“要加快建立有利于逐步改变城乡二元结构的体制”，“逐步形成城乡统一的要素市场”；而有的则强调在中国现行条件下，提出应“立足于现有的城乡二元结构”建设新农村。②

第二，新农村建设中的工业化和城市化问题。在不少人看来，现代化的发展伴随着工业化和城市化的发展，尤其是对中国这样一个农民人口占多数、农村人多地少，资源紧缺的国家，依靠土地和农业不可能让农民和农村富裕起来，也难以实现充分就业。农业和农村的发展最终还是取决于工业化和城镇化的发展。只有大力推进工业化和城镇化，使农民从土地和农村转移出来，才有可能促进农村发展。新农村建设不仅不排斥工业化和城市化，甚至是以工业化和城市化发展为条件。但是，也有人认为“社会主义新农村建设，针对的话语是现代化、工业化、城镇化”“要在市场化和城市化以外来想办法”，有的甚至声称城市化将造成“贫民窟”，进而否定农村劳动力向城镇的转移。③

第三，新农村建设中市场经济及市场化问题。早在党的十四大上，党就确定我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。在新农村建设中，坚持和发展农村市场经济不仅是新农村建设的重要内容，也是新农村建设的基础和条件。为此，在新农村建设中必须尊重和保障农民的独立性、自主权；坚持和完善农村家庭承包制；必须进一步明晰农村的产权关系尤其是切实保障农民土地财产权，为农村市场经济的发展奠定产权基础；然而，有的则明确否定新农村建设中的市场化改革，有的强调农村建设和发展的合作，甚至将这种合作化等同于集中化甚至是集体化；强调农村土地的归并、集中经营，甚至推动并重建“集体农庄”。④

第四，农村公共服务供给的国家化与多元化之争：农村公共产品供给不足、公共服务水平差、城乡居民公共服务发展不平衡是当前人们的共识。如何加强农村公共服务，改善农民的生产条件，提高生活质量，实现农村公共服务的均等化，让农民群众平等分享改革开放和现代化的成果，已经成为党和政府的重点。不过，人们对于如何加强农村公共服务，如何改革农村公共服务体制，构建新的农村公共服务体系却存在严重的分歧。一条思路是国家化和集中化的思路。一些人认为，农村公共服务不足是国家投入不足，或国家放弃公共服务的责任，强调农民自我服务的后果，因此，改革的方向应是加大政府投入，政府承担农村公共服务的责任。具体措施应是加强农村公共服务体制的建设，包括人员、经费、组织建设等。应强化农村现有的公共管理和服务机构如“七站八所”。然而，另一部分人虽然同意农村公共服务是国家投入不足的结果，但是，对于如何加大投入及投入的机制有不同的看法，强调单纯依靠政府投入不可能解决农村公共服务的供给问题，况且，政府直接生产公共品成本高、效率低，应走市场化、社会化和多元化之路。这一分歧集中体现在当前乡镇事业单位改革及新型农村公共服务体系的建设中。有的从建立国家农村公共服务体系出发强调进一步加强和完善现有的乡镇事业单位体制；有的则主张对乡镇事业单位进行分类改革，传统的经营性和社会性的事务尽可能交给市场、社区和社会组织；有的则主张农村基层政府及事业单位只能承担公共产品及公共服务，有的则提出凡是市场和社会做不好、做不了或不愿意做的事均应由政府承担。

上述不同的看法及实践反映了迄今人们对于当前及未来新农村建设有不同的认识，甚至是严重的分歧。这些分歧并不是单纯的新农村建设的步骤、措施和策略的分歧，更重要的是涉及新农村建设目标、方向及建设途径等重大问题。从一定意义上说，这些分歧也是当前农村以及整个国家改革方向和路径的分歧的反应。在“十二五”的开局之年，如何立足国情、社会需求及地方实践的走向，科学地分析和把握未来农村改革和发展的方向，审慎地选择新农村建设之路，值得高度关注和深入研究。

二、新农村建设的“仙洪模式”及其创新

无论一个国家还是一个地区，农村改革和发展的道路离不开特定的历史背景和现实条件，也离不开上层的顶层设计和地方的实践探索。从我国农村改革和发展的历程来看，正如邓小平同志所说的，“农村搞家庭联产承包，这个发明权是农民。农村改革中的好多东西，都是基层创造出来，我们把它拿来加工提高作为全国的指导。”⑤如何从地方实践和创新中寻找并确定“大政方针”，这无疑是对政党和领导人执政能力的考验。在新农村建设中，虽然各地试验和实践模式众多，甚至各行其是，但是，从这些实践中，我们仍能发现现实的需求及社会发展的动向。为了更深入地把握新农村建设实践的走向，我们选择湖北一个新农村建设的试验区的实践进行考察分析，以期发现新农村建设新的动向和方向。

湖北省是我国中部的农业大省，也是我国最典型的农业地区。湖北之重，重在“三农”，湖北之难，难在“三农”。到2009年底，全省总人口5720万人中，其中农村人口有3098万人，占总数的54%；近半数劳动力依然集中在农业；2009年全省城镇居民人均可支配收入是农民人均收入的2.85倍，城乡居民收入比大大超过了改革开放初期的水平。⑥如何进一步推进农村改革和发展，加快新农村建设，这是全省工作的重点和难点。作为全国中部的农业大省，湖北的做法和经验具有典型性和代表性。

2008年5月，湖北省委、省政府决定建立“仙洪新农村建设试验区”，将地处洪湖周边的仙桃市、洪湖市、监利县所属14个乡镇（办事处、管理区、工业园区）、407个村作为新农村建设试验区。仙洪试验区位于湖北省中南部、江汉平原腹地，素有“鱼米之乡”之称，也是湖北省以及我国的重要的粮食主产区。然而，这一区域也是有名的“水袋子”和血吸虫病综合防治重疫区，人口密度大、资源相对紧缺、基础设施较差、地方财力困难、经济和社会发展相对比较困难，是湖北省农村发展的难点地区。湖北省委省政府选择在此进行新农村建设的实验，一方面旨加快仙洪地区新农村建设，另一方面探索新农村建设的新途径和新办法，以推动全省新农村建设。从2008年5月启动，仙洪试验区的新农村建设已经进行了三年多时间，仙洪试验区建设由点到面不断推进，取得了显著的成效。与其他地区新农村建设模式比较，“仙洪模式”具有若干鲜明的特征和特点。

第一，区域性：打破行政区划，统筹区域发展，整体推进新农村建设。仙洪试验区是一个跨区域、大范围、综合性的农村社区建设试验区。在新农村建设中，试验区打破行政区划和部门界限，把产业基础、资源优势、项目建设、领导力量整合起来，实行区域统筹，大范围、大规模推进项目建设，充分发挥了投入建设的整体效应、联动效应。仙洪试验区突破了传统新农村建设中立足乡村及县市行政单位的建设模式，显示新农村建设正从点到面、区域整体推进的动向。

第二，综合性：统筹经济社会发展，全面推进各项工作，促进乡村全面发展。仙洪新农村建设试验区并不是单项的农村建设试点和实验，其总体目标是按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”和形成城乡经济社会发展一体化新格局的要求，以促进农民增收为核心，以发展现代农业和改善民生为重点，以农业基础设施建设、生态环境建设、农村公共服务体系建设、环境整治与村镇建设为抓手，以基层党的建设为保障，加大改革创新力度，促进试验区农业综合生产能力不断提高，农民生活水平不断改善，农村面貌发生较大变化，为建设资源节约型、环境友好型社会，加快推进全省社会主义新农村建设积累经验、探索新路。⑦

第三，一体化：坚持城乡统筹、以城带乡，实现城乡协调和均衡发展。在仙洪实验中，湖北省委省政府一开始就强调以城带乡、以工促农、城乡一体的新农村建设。在实践中，“按照‘以城带乡、以工促农、城乡一体、统筹发展’的总体要求，大力推进‘三个集中’（工业向园区集中、人口向城镇集中、居住向社区集中）、加快‘两个延伸’（基础设施和公共服务向农村延伸），以推进城镇和农村社区建设为着力点，以体制机制创新为突破口，不断增加城乡发展活力，大胆破除城乡二元结构，缩小城乡差别，努力形成城乡联动发展、城乡和谐融合，城乡共享现代文明的城乡经济社会一体化发展新格局”。⑧

第四，整合性：整合各种项目资源，集中投入，最大限度地发展资源的效用。近年来，国家加大了农村建设的投入，各项惠农利民政策及建设工程大规模进入农村。投入主体涉及中央和地方政府以及民间力量等多个层次，各级政府的重中之重是要结合“三农”工作面临的新形势，努力克服简单化的“一条边”管理，在政府各职能部门之间、在行政力量与民间力量之间构建职责清晰、方向明确、成效显著的“三农”投入新格局。⑨在仙洪试验区建设中，省委省政府要求各地“有效整合资源，集中项目资金，实行重点倾斜”。为了有效地整合资金和资源，试验区及各县市由党委政府牵头，各部门参与，作出总体性规划，包括交通、水利、林业、国土等方面，各职能部门提出支出事项，而由财政部门负责整合资金。通过规划引导、部门协调、统筹安排，按照项目跟着规划走，资金跟着项目走，渠道不变、管理不乱、各投其资、各记其功的办法，优化配置各部门、各渠道建设资金，形成整合集聚效应。这种新作法改变了过去“撒胡椒面”式的零散状态，将财力集中使用，效果日益明显。

第五，创新性：坚持先试先行，大胆探索，致力体制机制的改革和创新。在仙洪试验中，省委省政府一直强调体制机制的创新，并将体制机制改革创新视为试验区建设的动力之源。为此，提出并推进一系列制度创新工作。包括进一步探索和创新现代农业发展机制；探索和建立多元化的新农村建设投入机制；探索和建立促进土地流转和盘活集体建设用地机制以及创新和探索农村公益性服务设施建设与管护机制、农村金融服务机制等等。大力推进农村基础设施和公共服务设施产权改革，探索建立农村道路、水利、安全饮水、林网等农村公益性设施建设与管护的长效机制；建立农村公益性服务长效运行机制。继续坚持和完善“以钱养事”新机制，积极探索各种农民欢迎的、行之有效的经营性服务新模式、新办法；加强村级综合服务中心建设，在各乡镇建设起集村务、商务、服务等于一体的便民服务中心，切实解决农民办事难的问题。

仙洪试验区改革三年以来，在经济发展、基础设施建设、农村社会事业、村庄建设、体制机制改革创新及基层组织建设等方面，获得了显著的成效。

一是以转变农业发展方式为目标，积极探索现代农业发展途径，农业增产，农民增收，土地适度流转初具规模。仙洪试验区以工业化的理念、产业化的思路、市场化的思维、科技化的手段，推动农村经济又好又快发展，夯实新农村建设基础。⑩主要是加大农业结构调整力度，培育壮大优势特色产业。要以发展特色产业为抓手，扩大养殖，稳定种植，优化种养结构，变卖“原业”为卖“产品”。同时发展壮大村级集体经济，盘活农业资源。如洪湖市发展壮大村级集体经济工作领导小组的15个成员单位分别明确了工作职责，并按联系一个乡镇、包扶两个村、辐射带动三个村的“123”模式，分别确立了帮扶联系点。涌现出了以产业服务活村、以资源开发兴村、以招商引资强村等一批新典型。⑪

与此同时，以稳定完善家庭承包责任制为基础，稳步推进土地适度规模经营。仙洪试验区开展了城乡建设用地增减挂钩试点、建立农村土地使用权流转机制、建立农村集体建设用地流转制度、探索农村土地节约利用有效途径、完善土地征用制度。⑫土地流转、土地使用权入股及土地适度规模经营，适应了农村分工分业和劳动力快速转移的新情况，农民增收有了更多的途径。据统计，截止2010年3月底，洪湖全市17个乡镇（街道办事处）土地流转总面积80063亩，占承包地总面积的9.3%。试验区粮食连续6年丰收，2008年实际增产粮食89.97万吨，增长10.58%。2009年农民人均纯收入达到5557元，增长10.9%，增加的绝对额和增幅将高于全省平均水平。⑬

二是以改善民生为着眼点，农村基础设施建设得到明显加强，农村公共服务设施逐步完善，农民生产生活条件明显改善。仙洪试验区从交通建设、水利建设、沼气建设、通信建设等多个方面入手，不断完善农村基础设施。基础设施建设得以夯实。仅2009年就疏通渠道56条，总长1242公里，投资5.8亿元，整理土地39万亩。按照“净化、绿化、美化、亮化”的标准，投资4000多万元全面加强仙洪公路沿线的中心集镇以及重要节点的道路、下水道、人行道、路灯、绿化带等基础设施建设；乡村公共服务设施建设得以完善。试验区投资8300万元完成了38所学校建设，推进了15个乡镇卫生院、13个乡镇综合文化站、9所乡镇福利院改建等项目的建设，全面提高了农民群众享受公共服务水平；公用设施建设速度加快。安全饮水工程建设、农村电网新一轮升级改造工程、乡镇污水处理厂、垃圾填埋场等项目建设也在进行中。⑭此外，改造农村通信基础设施，使试验区所有村落均实现有线电视、电话、宽带网络、无线网络进村入户，该区与外界交流信息的方式更加便捷。⑮

三是以农业资源有效利用与保护为出发点，建立村庄建设与环境整治长效机制，村庄整治步伐加快，乡村环境明显改观。为改变过去农村污水乱排、垃圾乱倒、柴草乱堆、畜禽乱跑的现象，试验区投入1 000多万元，先期启动了100个村的基础设施建设和环境整治工作，进行以“一建三改”、安全饮水、垃圾收集与处理、晒谷场建设、立面改造、门前绿化、道路亮化、填土平坑为重点的村庄环境整治。在村庄环境整治的同时，集中居住也成了试验区的一道“风景”。“迁村腾地”。螺山镇鼓励分散居住的农民以其宅基地置换新社区住宅用地，展开了占地面积100亩，居住157户、550人的中原村中心村建设。⑯促进人口向城镇集中。逐步消除附加在户籍制度上的社会保障、劳动就业等各种差别，加快“土地挂钩”试点、旧村改造等步伐，促进宅基地就近转移，规划建设一批农村新社区和居民点，促进人口向城镇集中。⑰这样就把村庄治理建设与生产发展、农民增收有机结合，使农民的生活环境条件进一步改善，从而实现富民美村的目标。

四是坚持“政府主导、农民主体、社会参与”的运作模式，积极促成了试验区建设体制机制的改革创新，农村发展活力明显增强。试验区在紧紧围绕着“加大政府扶持力度，运用市场经济办法，充分调动广大农民建设美好家园的积极性”这一中心，积极营造以工促农、以城带乡的环境，通过政策引导、机制激励，在运作上采取了“政府主导、农民主体、市场运作、社会参与”的模式，形成社会各方面力量广泛参与新农村建设的合力。湖北昌兴农林开发有限公司，以干部群众迫切要求解决的河道沟渠的疏洗需求为条件，分享河岸植树造林的权益，开创了“林水结合”的模式。通过聘请固定员工护林，以种植成活率来结算员工工资；并开发林下养殖业，走树禽共生的循环发展道路；林地套种瓜豆作物创收，调动了各方面的积极性，还带来了巨大的经济收益。“林路结合”、“林滩结合”、“林湾结合”等多种模式的总价值达到上亿元。⑱试验区积极运用市场机制，通过实施农村基础设施和公共服务设施产权改革等有效办法，探索建立农村道路、水利、安全饮水、林网等农村公益性服务设施建设与管护的长效机制。这样，就使得农村公益性基础设施建得起、用得好、长受益，让农民增收无后顾之忧。

五是以党的建设和民主参与为保障，农村基层组织建设进一步加强，干群关系明显改善，形成了乡村治理的新格局和乡风文明的新风尚。试验区进一步加强了农村基层组织、党风廉政、民主法制和精神文明建设，完善了村民自治，融洽了干群关系，促进了农村社会的和谐稳定。试验区深入实施了“三级联创活动”，普遍建立了“两会一制”制度，健全和完善了县、乡、村三位一体的党务、政务、村务公开制度，顺利完成了村级组织换届选举，村“两委”战斗力明显增强。为了保障广大农民的知情权、决策权、参与权和监督权，仙洪试验区在新农村建设中还创新了民主参与的“五民工作法”，即民事民议，涉及群众利益的事、涉及群众受益的事，大家都来议；民事民决，议了以后再决；民事民筹，决了以后筹资，有修路理事会，成立理事会来筹资；民事民监，建设的过程中参与监督、参与管理，参与质量的监督；最后是民事民管，建成了以后，这个管理怎么管，如何管理。变群众“要我做”为“我要做”，激励和引导农民群众广泛参与农村公益性设施建设，凡与老百姓生产生活相关联的事情，尤其是要老百姓出钱出力的事情，都让老百姓参与进来，并且举手同意，真正从制度上维护群众的知情权、参与权、决策权、管理权和监督权。在2008年第六届村“两委”换届选举工作中，洪湖市曹市镇20个村，18个村支部书记满票当选，试验区改革试验正步前行，新农村建设广得民心。

三、新农村建设的新阶段与新路径

不难看出，湖北仙洪试验区在新农村建设过程中，有不少新的探索和创新，尤其是坚持区域统筹、全面建设；坚持规划先导、有序推进；坚持上下联动、合力推进；坚持农民主体、社会参与；坚持整合资金、集中投入；坚持改革创新、大胆突破，以统筹城乡发展为方向，以增加农民收入为核心，依托“政府主导、农民主体、社会参与”的发展方式，在建设方式、投入机制、土地经营、社会服务、民主管理等多层次多领域的体制机制方面积极开展改革创新，大力发展现代农业，着力改善农村民生，积极改革创新，全面推进各项建设等等，不仅为湖北新农村建设提供了示范，也对我国中西部地区以及全国新农村建设有重要的启示。尤其是在如何处理新农村建设中的城市与农村、工业与农业、政府与社会、国家与农民、集体与个人、经济与体制以及局部与整体等等重大问题上，让我们有更多的思考和选择。

第一，新农村建设应从“政府主导”向“农民主体”转变。新农村建设的主体包括政府、社会和农民三种基本力量。从当前全国新农村建设的实际情况看，一些地方新农村建设的主体错位，农民主体作用发挥不强，存在政府包办代替的现象。如何充分发挥农民主体作用，是普遍面临的问题。农民群众是农村经济生产和社会建设的主体，也是社会主义新农村建设主体。没有广大农民群众的理解、参与和支持，不充分调动和发挥农民群众的积极性和创造性，不可能真正解决农村问题，也不可能有社会主义新农村。从目前来看，各地的新农村建设主要靠政府组织和财政投入，农民群众参与有限。为此，应该在增加财政投入“输血”的同时，培养农民的创造能力，将“输血”转化为“造血”。将财政资金用在恰当的位置上，使农民向“有文化、懂技术、会经营”的新型农民转化，让农民自身创造财富，保证农民持续增收。⑲要保障农民的物质利益和民主权利，保护和调动农民参与建设的积极性，是保证试验区建设成功的关键。新农村建设，要尊重农民，依靠农民，让农民在规划、建设、验收等过程中享有知情权、参与权、建议权、决策权、建设权、监督权，只有这样，才能真正调动农民参与的积极性。只有把思想工作做细，把大伙心气理顺，农民在新农村建设中才会“应该出，愿意出，出得起，出得好，都赞成，都满意。”推进新农村建设的深入开展，要坚持以人为本，充分发挥农民的主体作用，尊重农民群众的意愿、选择和首创精神，紧紧依靠广大农民群众建设社会主义新农村。在保障农民物质利益的同时，要更多地让农民民主参与、自我管理，大力开展村民自治，促进财务和村务公开，实行群众民主监督，最大限度地调动和发挥农民改革发展的积极性。

第二，新农村建设应从“财政投入为主”向“多元投入为主”转变。从实践来看，近年来无论是中央还是省级政府都加大了农村财政投入，仙洪新农村建设的资金也主要靠财政投入支持。但是，无论从全国还是从地方来看，政府可利用的财政资金和资源毕竟有限，因此新农村建设中政府必须统筹各方力量，尤其是社会和市场的力量，大力推动社会公众资源向农村倾斜。鼓励社会资本和产业资本进入农村，建立起各级财政支农资金的稳定增长机制，才可以加快新农村建设的速度，新农村建设也才具有可持续性。除了政府投资以外，一方面，要引导农民投入。通过规划带动、项目引导和政策激励，充分发挥农民主体作用，调动农民投资建设可直接受益的“家门口工程”的积极性，起到财政投入“四两拨千斤”的作用；⑳另一方面，还要引导社会资金。一是试行农村公益性服务设施产权改革，吸引工商企业、民营资本等社会资金投入到试验区新农村基础设施和公共服务设施建设和营运上；二是对农村经营性资产实行招商引资；三是组织对口帮扶，主要是组织条件较好的单位与部门联村帮扶、企业对口支援、社会捐赠帮扶等，支持新农村建设。㉒尤其必须按照有利于增加农户和农村企业贷款、有利于改善农村金融服务的要求，以培育竞争性的农村金融市场、形成合理的农村金融机构体系为目标，加快推进农村金融体制的整体改革，建立支持新农村建设的中长期融资和政策性扶持的机制，强化信贷资金对新农村建设的投入。㉒

第三，新农村建设应从“外源发展”向“内源发展”转变。就全国新农村建设的总体进展而言，在启动之时，组织、领导、规划及财政投入表现为明显的上级政府推动、外源支持为主的特征。这对于初始阶段的发动和启动十分必要。但新农村建设如何从外力推动为主向激发内在活力的内源式发展，是亟待解决的问题。所谓“内源性发展”并不否认“外力”在某种条件下的重大推动作用，它更强调在外力支持的同时，发展最终都必须是从各自社会内部中创发出来的。它要求在新农村建设中，必须立足自身的资源优势、产业特征、文化传统，充分挖掘、动员“本土资源”，推进新农村建设。由于各地区的历史、文化、社会结构、现有的人力、物力、技术、财政、资源不尽相同，各地可以自主地决定自己的发展路径，选择各自的发展方式和发展战略。与此同时，内源发展强调发展必须是建立在自力更生基础上的，是以内生为主的发展。它主要是依靠自己的人力、物力，以及拥有的资源从事发展，而不能过多地依赖外部条件去等、靠、要，采取过多不合实际情况、难以实现的计划进行发展。

第四，新农村建设应从“农村崛起”向“城乡并举”转变。在新农村建设中，有的认为在中国现行条件下应“立足于现有的城乡二元结构”建设新农村，“要在市场化和城市化以外来想办法”，㉓这种将新农村建设与城市化、市场化对立起来的看法是完全错误的。城市化与新农村建设是驱动现代化的两个巨轮，两者相辅相成、密切互动、相得益彰。国内外的实践证明，城市化与农村建设只有实现积极互动，协调发展，才能推动社会的全面协调发展。㉔按照目前城镇化发展速度，2020年，我国城镇化率将达到50%，我国仍有一半的人口生活在农村，人口规模达到7.25亿。在城市发展的同时，我们必须推进新农村建设，为这些依然工作和生活在农村的人们提供有保障和尊严的生活。农业在当前仍是一个弱质产业，尤其是在当前人多地少，资源紧缺的条件下，依靠土地和农业不可能让农民和农村富裕起来，也难以实现充分就业。农业和农村的发展最终还是取决于工业化和城镇化的发展。只有大力推进工业化和城镇化，使农民从土地和农村转移出来，才有可能为农业规模化和集约化生产创造条件，为农民就业和农民增收提供更多的机会，为农村的发展提供更大的空间，进一步提升农村生产和生活品质。正因如此，农村城镇化、工业化是新农村建设的必要条件，也是促进农村发展、化解“三农”困局的重要途径。因此，在仙洪新农村建设中，必须统筹城镇化和新农村建设，采取“城乡并举”、“双轮驱动”的发展战略，促进城镇化和新农村建设的协调发展。

第五，新农村建设应从“城乡统筹”向“城乡一体”转变。从未来的发展看，我们通过统筹城乡经济和社会发展所要达到的目标是缩小并最终消除城乡差别，尤其是基本公共服务的差别，使全体公民享有基本公共服务的机会均等、结果大体相等，同时尊重每位社会成员的自由选择权。㉕不仅需要进一步消除阻碍城乡人口、土地、资源和资金自由流动的二元化的土地、居住、户籍劳动就业和社会保障等制度，实现生产要素在城乡之间自由流动，也需要进一步改革城乡失衡的财政投入体制，促进公共资源在城乡之间均衡配置，城乡平等及均等化服务不是城乡绝对的平均，城乡一体化更不是农村都变为城市或城乡一样化。城乡之间的某些差别事实上将会永远存在，不可能也不应完全同质化。城乡一体化应在保留各自特色和文化的基础上走城乡差别协调化的发展道路。城乡平等的实质是城乡居民经济社会、政治权利及发展机会的平等。当前统筹城乡的重点和难点在于：一是如何推进城乡基本公共服务均等化，让农民共享改革发展的成果；二是如何破除城乡二元化的体制，形成城乡经济社会发展一体化的制度。“一体化的制度”和“均等化的服务”，既是统筹城乡两个基本的着力点，也是实现城乡自由流动、公共资源均衡配置及城乡经济社会融合的基础。

第六，新农村建设的制度创新要从“单项突破”向“综合改革”转变。新农村建设是一项系统工程，涉及农村土地、户籍、教育、医疗、卫生、财政、金融等多方面的内容。从目前来看，一些制度创新都是分散在不同部门、不同地区和试验点上，需要进一步从宏观上和整体上考虑新时期农村重大的体制改革和制度创新。其中，至关重要的是农村土地、户籍、组织与管理体制创新。

要进一步改革和完善农地制度。应进一步修改现行的法律，赋予农民完整的土地财产权，让农民直接拥有土地的所有、占有、使用、收益、处分的权利。当前应进一步落实土地“二轮延包”及“林权改革”，加快农村土地确权、登记及颁证工作，明晰和固化农民的土地经营权。也要赋予集体土地与国有土地所有权的平等地位，继而赋予集体土地所有者直接进入土地市场的权利，并建立农地的退出机制，鼓励那些在城市或非农产业有稳定职业和经济来源的农民自愿流转和退出土地。

要积极推进城乡户籍制度的改革，放开县域城镇户口，推进农民的城镇化和市民化。必须深化户籍及公共服务体制的改革，剥离现行的城镇户籍与就业、教育、医疗、社保和住房等等方面的福利关系，消除依附于城乡分割户籍制度之上的对农民社会福利的制度性歧视，确定“居民平等、应保即保”的公共服务和社会保障政策，真正实现城乡居民及乡村内部居民之间的自由流动。

要进一步推进农村事业单位和公共服务体制的改革，创新农村新型服务机制。湖北省乡镇综合配套改革后，乡镇普遍建立“以钱养事”新机制，试验区坚持巩固和完善这种机制，通过健全岗位设置、资格准入、考核管理、激励约束和社会保障等措施，构建新型农村公益事业服务体系，提高农村公益事业服务水平。以改善民生为着眼点，建立和完善农村公共服务设施建设与管护机制。通过实行乡村公益性服务设施经营权承包、转让、租赁、拍卖等方式，探索建立农村道路、水利、安全饮水、林网等农村公益性服务设施建设与管护的长效机制，使农村公益性基础设施建得起、用得好、长受益。

简言之，在新的历史时期，我国的新农村建设中应进一步解放思想、大胆探索、勇于开拓，以新的理念和思路破解农村发展难题。坚持政府主导、农民主体、社会参与、以工促农、以城带乡的原则，在加大政府投入、以工支农、以城带乡的“外源式发展”的同时，必须运用市场经济办法，充分调动广大农民的积极性，动员各种社会资源和力量参与建设，走“内源式发展”道路。进一步消除城乡二元结构，尽快在城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务一体化等方面取得突破，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，切实推动城乡经济社会发展融合。从而真正推动新农村建设的可持续发展和农村小康社会的实现。

注释

①史兹国等：《论我国新农村建设的模式创新与动力整合》，《南京社会科学》2009年第7期。

②《温铁军解读新农村建设应放弃单纯追求GDP》，2005年10月24日下载自http：//business.sohu.com/20051026/n240598651.shtml。

③参见徐楠、胡念飞：《新农村建设转移支付或达数千亿，政学两界掀热潮》，《南方周末》2006年02月23日。

④倪方六：《江苏‘新集体农庄’调查》、《大陆学者热议‘新集体农庄’》，《凤凰周刊》2006年第4期。

⑤邓小平：《邓小平文选》（第三卷），北京：人民出版社，1993年，第382页。

⑥基本数据来源于《2010湖北省统计年鉴》和《2010年湖北省政府工作报告》。1980年城乡居民人均收入比是2.43∶1，1995年为2.66∶1，2004年为2.78∶1，2009年则达到2.85∶1。

⑦中共湖北省委财经办（省委农办）、湖北省仙洪新农村建设试验区领导小组办公室：《仙洪试验区大事记》（内部资料），第12页。

⑧⑰洪湖市规划局：《洪湖市城乡一体化试点工作方案》，2010年7月23日。

⑨刘奇、周霄：《重构新农村建设的投入机制》，《中国发展观察》2008年第7期。

⑩湖北省新农办：《仙洪新农村建设试验区洪湖片工作情况汇报》，2010年7月23日。

⑪洪湖市发改局：《转变方式强素质 抢抓机遇促对接——洪湖市2010年上半年推进“两型”社会建设情况汇报》，2010年7月22日。

⑫洪湖市经管局：《引导农村土地流转 促进适度规模经营》，2010年7月22日。

⑬《科学发展润荆楚之二：仙洪农村展新颜》，2010年3月16日下载自 http：//www.hbtv.com.cn/web/content/2010－01/23/content_1716924.htm.

⑭⑯中共洪湖市委、洪湖市人民政府：《仙洪新农村建设试验区洪湖片工作情况汇报》，2010年5月28日。

⑮洪湖市住建局：《仙洪试验区洪湖片调研访谈材料》，2010年7月23日。

⑱魏劲松等：《描绘崭新蓝图探寻发展新路》，《经济日报》2009年6月2日第10版。

⑲谭泽春：《新农村建设仙洪试验区存在的问题及对策——基于对洪湖市峰口镇的调研分析》，《广东农业科学》2009年第12期。

⑳联合调研组：《成功的探索 锦绣的篇章——仙洪新农村建设试验区调查报告》，《政策》2010年第2期。

㉒㉒幸敬华：《创新体制机制推动仙洪新农村试验区建设》，《学习月刊》2009年第1期。

㉓《温铁军解读新农村建设应放弃单纯追求GDP》，2005年10月24日，2010年12月10日下载自http：//business.sohu.com/20051026/n240598651.shtml.

㉔陈少牧、熊建军：《城镇化与新农村建设积极互动的对策研究》，《求实》第S2期。

㉕刘长久、周建波：《我国城乡基本公共服务均等化问题探析》，《理论月刊》2010年第11期。

2011－01－08

2007年度教育部重大攻关项目“新农村建设中的社区建设研究”（07JZD0024）；2009年度教育部重大攻关项目“城乡基层治理研究”（09JZD0025）；教育部人文社科重点研究基地重大项目“增强政府社会管理和公共服务能力的农村综合改革研究”（09JJD840004）

本文是在研究咨询报告《湖北省仙洪实验区新农村社区建设模式研究》基础上提炼而成，该报告已经被国务院农村综合改革办公室采纳。

责任编辑 王敬尧