曲靖市加强和完善食品安全监管机制调研报告*

张无畏 宋雪梅 卜金荣 李朝智

(1.楚雄师范学院，云南 楚雄 675000;2.云南省工业和信息化委员会，云南 昆明 650011;3.云南省社科联，云南 昆明 650106;4.云南省委党校，云南 昆明 650111)

曲靖市加强和完善食品安全监管机制调研报告*

张无畏1宋雪梅2卜金荣3李朝智4

(1.楚雄师范学院，云南 楚雄 675000;2.云南省工业和信息化委员会，云南 昆明 650011;3.云南省社科联，云南 昆明 650106;4.云南省委党校，云南 昆明 650111)

国以民为本，民以食为天，食以安为先。食品安全关系着广大国民的身体健康和生命安全，关系着经济的健康发展和国家的长治久安。我们对曲靖市加强和完善食品安全监管机制进行了专题调研，随机调查结果也充分表明曲靖市的食品安全监管形势总体较好，重大事故发生率和事故死亡率明显下降;取得的宝贵经验值得推广。但确保食品安全仍面临不少困难和问题，为此，我们提出了相应的意见和建议。

曲靖市;食品安全;监管机制;调查研究

一、基本情况

曲靖市位于云南省东部，云贵高原中部，国土总面积28904平方公里，下辖1市1区7县，共有124个乡镇，1539个村 (居)委会。居住着汉族、彝族、回族、壮族、布依族、苗族、瑶族、水族等各族人民，2010年，全市常住人口616万人，市内生产总值1005.5亿元，人均GDP17000元，财政总收入251亿元，城镇居民人均可支配收入15940元，农民人均纯收入4130元。

目前，曲靖市共有食品生产加工企业1647户，年产值亿元以上企业共2户，500万元以上企业15户，获证食品生产企业266户，取证产品296个，小作坊1381个 (占83.85%)。食品添加剂生产企业4户共3个品种，173家食品生产单位使用的食品添加剂有51种。全市现有餐饮单位22717户，从业人员47700余人。全市累计认证无公害农产品191个，14户企业的39个产品通过绿色食品认证，1户企业的5个产品通过有机食品认证，1个产品通过农产品地理标志产品认证。有饲料生产企业23户，饲料经营企业1862户，兽药经营企业505户，建成畜禽规模养殖场养殖小区 (户)2354个。有乳制品生产企业1户(其自建生鲜奶收购站1个)，奶牛饲养户57户，饲养奶牛650头。有生猪定点屠宰厂(场)33个。

根据全国、全省的统一部署和《食品安全法》等法律法规的规定，曲靖市及县 (市、区)政府成立了食品安全委员会，统一组织领导区域内的食品安全工作，并设办公室在食品药品监督管理部门。具体监管工作按照“分段负责”的原则，由农业部门负责种植环节、畜牧部门负责养殖环节、质监部门负责产品加工环节、工商部门负责流通环节、卫生部门负责餐饮服务环节的食品安全监管工作。

二、问卷调查分析

针对食品安全，我们进行了随机调查，调查内容详见《食品安全问卷调查表》。由于人力有限、时间较紧，本次调研共发出问卷98份，回收96份，有效问卷90份，通过统计分析，结论如下:

1.在日常生活中，非常关注食品安全的占36%，关注食品安全的占34%，偶尔关注食品安全的占18%，不关注食品安全的占8%，从不关注食品安全的占4%(如下图)。

2.对当前食品安全现状所持的态度是:很放心的占4%，基本放心的占22%，偶尔担心的占30%，担心的占26%，非常担心的占16%，说不清的占4%(如下图)。

3.对食品安全感到担心的主要原因:电视、电台报道的影响占60%，自己经常遇到食品安全问题的占38%，无证照食品生产经营的占34%，亲戚朋友经常讲述遇到食品安全问题的占30%，报纸、杂志报道影响的占22%，无法获取及时准确的相关信息的占18%(如下图)。

4.从过去一年来看，52%的人认为本地区食品安全状况没有发生变化，28%的人认为有所好转，16%的人认为变差，4%的人认为变得差很多。

5.人们比较担心的食品安全问题依次为:猪肉及内脏瘦肉精 (74%)，出售病死牲畜肉 (68%)，食品中添加禁用的化学物质 (68%)，食品中违规使用添加剂 (如防腐剂、色素)(60%)，蔬菜中农药残留 (50%)，食物中毒 (34%)。

6.为确保食品安全应重点加强管理的环节依次是:餐饮消费 (如饭店、食堂、饮食店等)，生产、加工，环境污染整治，种植养殖，食品批发，家庭制作，食品零售。

7.为提高地区食品安全水平，政府有关部门需要重点采取的措施依次是:(1)对生产经营不安全食品的企业进行严厉查处;(2)加强检查，规范生产行为;(3)增加抽检力度，及时公布抽检数据;(4)规范食用农产品的种植、养殖;(5)开展科普教育，提高购买者的感观鉴别能力;(6)曝光典型案件。

8.确保家庭食品安全的责任者中，最重要的是供应商，其次是政府有关部门，再次为家人。

9.要切实解决好食品安全方面存在的突出问题，需采取的措施依次为:(1)严格实施国家各项强制性标准，严格准入许可，严格各个环节的全过程监管;(2)对违法行为要处罚，不符合规定的要限期整改，问题严重的要坚决取缔;(3)要抓住重点产品、重点单位和重点区域，进行拉网式检查;(4)建设食品放心社区、放心乡镇和农产品标准化示范县、食品安全示范县，建立质量追溯和召回制度，抓紧制订修订急需的强制性标准;(5)扶持好企业，扶持好产品，让守法经营者不吃亏。

10.对《中华人民共和国食品安全法》的相关内容熟悉和了解的很少，仅各占4%，一般性了解的占50%，不太了解的占42%。

11.认为非常需要制定食品安全地方性法规的占48%，需要制定食品安全地方性法规的占46%，不需要制定食品安全地方性法规的占6%(如下图)。

三、主要工作及成效

曲靖市委、市政府历来高度重视食品安全工作，将食品安全作为建设珠江源大城市的重要支撑，作为“保民生、保安全、保稳定”的重要内容，不断健全食品安全监管机制体制，全面落实各级各相关部门责任。各级各有关部门不断创新完善工作思路，扎实开展专项整治工作，全面开展食品安全知识的宣传教育，不断提升食品安全综合监管能力，全市食品安全工作全面开展，并取得了显著成效。

1.建立机制，落实责任，确保了食品安全各项工作全面推进。

2.强化监管，努力消除食品安全隐患。

3.试点带动，健全网络，努力提升了食品安全保障水平。

4.强化宣传，加强引导，积极营造有利于食品安全保障工作的良好社会氛围。

5.健全机制，注重预防，不断提升食品安全事故预防和应急处置能力。

6.立足实际，加强配合，确保了食品安全法律法规的有效落实。

7.工作扎实，成效显著，确保了食品安全。

由于工作扎实有效，市政府连续多年在省政府食品安全考核中获得表彰，其中2007、2008、2009年度的食品安全工作被省食安委考核评定为一等奖，2008年度、2009年度，市政府均被省政府授予食品安全先进单位荣誉称号，2010年省政府食品考核结果尚未公布，但各相关职能部门都获得了上级部门的表彰。

四、曲靖市食品安全监管和监管机制存在的问题和困难

由于曲靖市委、市政府高度重视食品安全工作，不断健全食品安全监管机制体制，全面落实各级各相关部门责任，各级各有关部门不断创新完善工作思路，扎实开展专项整治工作，全面开展食品安全知识的宣传教育，不断提升食品安全综合监管能力，全市食品安全工作取得了显著成效。随机调查结果充分表明，曲靖市的食品安全监管形势总体较好，重大事故发生率和事故死亡率明显下降。但确保食品安全仍面临不少困难和问题，主要表现是:

1.食品产业发展滞后增加了安全监管难度。

2.职能调整滞后，《食品安全法》规定的新职能难以如期依法实施。

3.食品安全法律法规体系有待进一步完善。

4.食品安全经费保障困难。

5.食品安全检验检测资源有待整合、加强。

6.食品生产经营企业和社会公众的食品安全意识有待提高。

五、经验及启示

(一)健全机制是前提

食品安全环节多、涉及部门广、影响大，现行食品安全监管体制机制不健全、多头监管和监管脱节的矛盾同时存在，“九龙治水”、监管难、难监管的问题普遍存在。为破解这一难题，曲靖市首先从理顺监管体制、健全监管机制着手，立足于地方和政府部门工作实际，建立了覆盖“市县乡”三级食品安全监管网络，并建立行业协会和村级食品安全信息网络，构建了食品安全工作的基本框架，为建立纵向到底、横向到边的食品安全机制奠定了基础。其次，扎实开展“食品安全示范县”创建工作，采取聘任农村食品药品监管信息员、协管员，加强农村自办宴席监管等方式，强化农村及边远地区食品安全监管，努力破解农村集体用餐安全难题，促进了食品安全整体水平的不断提升。

在现行体制下，曲靖市健全工作机制，建立了一系列行之有效的规章制度，为食品安全监管提供了制度保障。

(二)落实责任是关键

确保食品安全工作的全面有序推进，关键在责任的落实。为全面落实食品安全“政府负总责、部门各负其责、企业是第一责任人”的责任体系，曲靖市全面实行食品安全目标责任制管理，通过四方面措施强化食品安全责任落实。具体是市、县、乡政府之间实行综合目标管理，保障监管资源，落实政府的食品安全责任;政府与职能部门之间、职能部门系统内部签订目标责任书，细化食品安全责任目标，确保各项目标任务的完成;职能部门与企业之间实行红黑名单管理和食品安全企业承诺制，签订《食品安全责任书》;企业内部强化安全管理制度的落实，确保了食品安全各方责任的落实。同时，各行业通过协会组织，积极开展诚信自律体系建设，先后开展了“曲靖市食品药品行业协会诚信守法会员单位”评比，建立食品企业分级信用档案等工作，有效提升了食品企业的自律意识和责任意识。

构建食品从田头到餐桌的安全监管，关键是要在各级政府中锻造一条食品安全工作一级抓一级、一环扣一环、一竿子插到底的“安全监管链”，重在层层抓落实，方能实现食品安全。

(三)依靠群众是源泉

人民群众是食品安全最直接的接触者，同时也是食品安全监管最广泛、最有效的力量源泉。曲靖市将药品安全“买假先退”及“举报奖励”制度扩展延伸到食品安全工作中，在全市实行“食品安全举报奖励”制度，向社会公开承诺，凡购买到假劣有害食品向监管部门举报的，经查证属实后，由市食品安全委员会办公室负责，根据举报案件的危害程度、涉案货值等给予一定的现金奖励。为确保制度的顺利实施，市政府安排了10万元专项奖励经费，市食品安全委员会办公室开展了广泛的宣传活动。举报奖励制度推行后，受到了省、市相关部门和社会各界的广泛关注，得到了广大消费者的支持，自2008年10月31日，市食品安全委员会对师宗发生的一例举报案件的举报人给予500元人民币奖励以来，共对4例群众举报案件进行查处并对举报人进行物质奖励。在食品流通环节，重点是发挥“12315”消费者申诉举报网络的作用，仅在食品安全整顿期间，“12315”共受理消费者投诉3359件，为消费者挽回损失1489万元。通过此项工作，激发了公众参与推动食品安全的积极性，并有效缓解了长期存在的食品监管力量严重不足、监管难题复杂多变的问题，拓宽了监管信息来源渠道，收到了良好的社会效果和监管效果。食品安全的落脚点是人民群众，力量源泉也是人民群众，曲靖市充分发动群众积极参与食品安全监管的经验值得重视。

(四)形成合力是重点

由于食品安全环节多、涉及广、监管难的问题长期存在，强化食品安全监管，仅靠某个部门、某个环节的监管是难以完成的，必须要建立健全覆盖种养殖、生产加工、流通消费、餐饮服务全过程的无缝监管体制，才能切实提升食品安全保障能力和水平。为真正形成食品安全监管合力，减少部门职能交叉，消除监管空白，曲靖市在构建食品安全保障体系，提升部门综合监管合力上狠下工夫。按照“专项整治与日常监管相结合，重点打击与市场规范相结合”的工作思路，建立健全多部门联合监管工作制度，在全市范围内先后组织开展了上下协调联动、部门全面参与的“食品安全放心工程”、“打击违法添加非食用物质和滥用食品添加剂”、“问题奶粉整治”、“食品安全整顿”等大规模、全方位的食品安全专项整治工作和“不合格一次性筷子”、“地沟油”及“学校周边食品安全专项整治”等针对重要时期、重点品种、重点区域、重要环节的集中整治工作。通过专项整治，一方面严厉打击了一大批违法违规行为，及时有效地消除了一部分食品安全隐患;另一方面食品安全综合监管机制和部门协调机制得以建立健全，并在实践中得以加强和完善，食品安全各环节之间的衔接和互动更加紧密，全市食品安全监管能力不断提升。在即将结束的为期两年的全市“食品安全整顿”中，组织开展了打击违法添加非食用物质和滥用食品添加剂、农产品质量安全、食品生产加工企业、流通环节、餐饮消费环节、畜禽屠宰、保健食品等七个方面的专项整顿，全市共出动执法人员4.2万余人/次，检查食品企业2.4万余户/次，查办违法违规案件728件，完成监测抽检1.69万批次，抽检合格率高于全省平均水平，专项整顿工作取得了明显的阶段性成效。

(五)构建诚信是保障

从2006年开始，市食品安全委员会就把食品安全信用体系建设作为消除食品安全隐患、指导群众安全消费的一项重要工作来抓，先后在罗平县和曲靖主城区的食品批发企业、超市和C级以上餐饮服务企业开展食品安全信用体系建设试点，建立了曲靖市食品安全红黑单制度;积极开展“食品安全示范店”创建活动，创建市级“诚信市场”11个、“消费者满意街”10条，县乡两级“诚信市场”70个，诚信经营户136户，“食品安全示范店”129户，“消费者满意街”70条，初步搭建了全市食品安全信用体系框架;引导督促食品经营企业落实食品安全自律制度，在98个集贸批发市场，335个商场超市，9104户食品经营店铺实行《食品安全承诺书》自律管理，有效增强从业人员的“第一责任人”意识;注重强化食品安全法律法规和食品安全知识培训教育，每年对食品企业负责人和从业人员进行食品安全培训，不断提升从业人员的质量管理能力和服务水平。

六、对食品安全监管和监管机制工作的意见和建议

为全面提升曲靖市食品安全水平，保障人民群众饮食安全，针对调研到的情况，综合分析全省食品安全的现状，我们建议着力抓好以下几方面工作。

(一)进一步提高对食品安全重要性的认识，不断加大对食品安全的教育宣传力度和食品安全法的学习宣传贯彻力度

科学发展观的核心是以人为本，而人民的生命健康安全则是这个核心的核心，要从落实科学发展观，执政为民，促进经济社会又好又快发展的政治高度，充分认识保障食品安全的重要性，强化大局意识，责任意识，全方位、多渠遣、多角度地开展宣传活动，普及食品安全知识，引导各级干部、相关企业、单位和广大人民群众增强遵守和执行法律、严格依法办事的自觉性，为食品安全法的正确有效实施营造良好的社会氛围。

食品安全是一项良心工程，建立社会诚信是做好食品安全的关键，消费者自身加强保护意识也非常重要。为深入开展面向全社会的食品安全宣传教育，国务院食品安全委员会办公室近日印发了《食品安全宣传教育工作纲要 (2011－2015年)》，要求各有关方面通过广泛普及食品安全法律法规和科学知识，进一步强化食品生产经营者的诚信守法经营意识和质量安全管理水平，提高社会公众的食品安全意识和预防应对风险的能力，增强食品安全监管人员的责任意识和执法能力，营造人人关心、人人维护食品安全的良好氛围。

为落实《纲要》，建议:首先是食品安全基本知识进学校，让中小学生广泛树立食品安全意识，为营造食品安全全民关注打基础;其次是落实“先培训、后上岗”制度，开展食品安全法律法规、科学知识和行业道德伦理集中培训，针对重点行业、重点区域开展专项宣传教育和培训活动;第三是建立食品安全信息发布制度，将有违法行为的企业列入黑名单，并对有不良记录的企业设立更加严格的审核，列入重点检查名单;第四是加强组织领导和政策保障，强化督促检查和考核评价，动员社会团体、行业组织、企事业单位等各方积极参与食品安全各项宣传教育活动，发挥好社会监督和舆论监督的作用。

(二)进一步理顺体制机制，落实食品安全监管责任

《食品安全法》规定:“县级以上地方人民政府统一负责，领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作。”因此，要加强统一协调和调度，理顺体制机制，落实食品安全监管责任，通过联席会议、综合执法、信息共享、重大安全事故应急救援体系等方式，加强合作，协同作战，确保各项责任落到实处。卫生、工商、质监、食药监、农业、畜牧等相关部门既要在职权范围内各负其责，又要在政府统一协调指挥下，尽职尽责，合力共为，形成齐抓共管的合力，推进食品安全工作的法制化进程。

最优方案:内地供港澳食品的监管体系，不同于国内食品安全由数个部门分段管理，相对独立由一个监管部门独立监督全食物链安全。珠海检验检疫局至今保持11年未发现瘦肉精的记录，一头猪从出生到出口，由出入境检验检疫部门全程监管，猪场日常生产活动都需记录在册，供监管部门查阅。这个体系成功之处在于一是监管主体明确，一家全权;二是政治任务，国家投入较大;三是价格高，企业有利润，愿意加大成本投入。现在全部农产品都有了管理办法，食品合格率香港达99.9%，澳门达到100%，但这套体系是建立在高投入、高利润的基础上，检验成本、监管成本大，在目前还缺乏全面实施的环境。但食品安全管理应该向这个方向努力，结合农业的适度规模化，逐步引导食品企业走规模化的道路，降低成本，提高利润，不断加大政府检验投入。

第二方案:调整食品安全的协调机制，在政府办公厅 (室)设食品安全协调委员会和食品安全委员会办公室，由政府分管领导牵头负责，政府办公厅 (室)综合协调，定期召开联席会议，统一组织宣传活动，不定期地开展巡查、重点抽查活动。对餐馆、外卖店、超市、食品批发市场进行不定期检查。政府对各屠宰场实行全程监督，对大型肉制品和水产品批发市场重点检查，全面整合各环节监管力量和检测设备，提高监管成效。

(三)加强食品安全监管基础能力建设

一是食品安全法律法规的补充完善。《食品安全法》建立了食品生产经营许可制度，有助于管理和监督成规模的食品生产与加工，防止大规模食品安全事故的发生，但是对于一般食品质量与安全的检验和监督不够，尤其是对大量摊点和流动商贩的食品卫生检验是一个盲点，地方政府可针对本地实际，制订对食品生产加工小作坊和食品摊贩加强监督管理的具体办法。

《食品安全法》还需强化食品卫生与质量检验，明确监管部门的法律责任。现行法律规定食品由政府部门委托食品检验机构进行检验，但是却没有规定如何保证食品检验机构积极履行职责，也没有明确规定这些机构不履行职责所要承担的法律后果。事实上，即便目前的食品检验制度发挥作用，也只能防止大中型食品生产部门的问题，根本无法解决大量中小餐馆或流动摊点的食品安全问题。对于这些问题，政府必须直接承担责任，明确责任，组织不定期突击检查，对食品质量不合格的单位或个人予以处罚，同时对未认真履行检验职能的机构及责任人进行问责。

二是建立食品追溯制度。食品追溯制度是为了实现对食品从农田到餐桌整个过程的有效控制，保证食品质量安全而实施的对食品质量的全程监控制度。监管机关如发现食品存在问题，可以通过记录很快查到食品的来源，一旦发生重大食品安全事故，地方主管部门可立即调查并确定可能受事故影响的范围、对健康造成危害的程度，通知公众并紧急收回已流通的食品，同时将有关资料送交卫生部门，以便在辖区范围内统筹安排工作，控制事态，最大限度地保护消费者权益。可在食品包装上加贴一个包含所需内容的二维码标签，群众可利用手机为查询终端，方便地查询到产地、厂家、价格、生产日期、保质期等信息，政府也可以此建立食品信息网络，成本也不高。香港特区立法会通过了《食物安全条例》，条例通过引入食品追踪机制，使食物来源的追查更加有案可稽，根据《食物安全条例》，香港食物进口商及分销商的交易记录将被强制登记并保存。其中，活水产、鲜肉等食用期在3个月以下的食物，其交易记录必须保存3个月;罐头等食用期超过3个月的食品，其交易记录则须保存两年。

三是实行食品企业自查和报告制度。食品生产企业要在当地食品监督部门登记注册，并被归入风险列表中，监管部门按照风险的高低确定各企业抽样样品的数量，食品生产商必须在食品标签上将所使用的添加剂一一列出，生产、加工和销售企业有义务自行记录所用原料的质量、进货渠道和销售对象等信息，根据这些记录，一旦发生食品安全问题，可以在很短时间内查明问题出在哪里。

四是加强食品安全检验检测和风险监测评估，扩大检验范围和频次，规范公布抽检结果，推进检验检测信息共享。

(四)进一步加大执法力度，提高执法水平和服务质量，严厉打击食品安全违法犯罪行为

在建立健全法律法规体系的基础上，各相关部门，尤其是执法部门要严格执法、公正执法，加大对食品安全各个环节的执法力度，提高不法单位和个人的违法成本，培育企业和食品经营业主的社会责任。对那些多次违法、屡禁不止的企业和个人，要通过严罚重管促进自律。要建立健全食品安全举报和举报受理制度，建立严格的责任人追溯和问责制度，及时、快速、有效、严厉地打击各种违法犯罪行为，维护良好的食品市场秩序，维护消费者的合法权益。

各相关部门要以学习宣传和贯彻落实《食品安全法》为新的契机，采取集中培训，业务考核等方式，进一步加强队伍建设，不断提高执法人员的业务素质，提高执法水平和服务能力。特别是餐饮服务由卫生划入食品药品监管部门后，要及时进行监管队伍的整合，保证执法的连续性。同时，要创新工作方式，加大资金投入，全面改善技术装备和执法手段，提高水平，以严格、公正、文明的执法和服务树立起良好的社会形象，取得同级政府、上级主管部门和社会各界的理解支持，努力开创食品安全工作的新局面。

(五)构建食品安全信息网

《食品安全法》第八十二条规定:“国家建立食品安全信息统一公布制度。”县级以上农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门依据各自职责公布食品安全日常监督管理信息。上海、江苏、广东等省市均已建成省市食品安全网。建议由政府牵头，相关部门协同配合，尽快整合现有网络资源，建设完善具有云南特色的“云南食品安全信息网”，由食品安全监督管理部门公布信息，做到准确、及时、客观。

A Survey on the Supervision System of Food Safety in Qujing

ZHANG Wu－wei1;SONG Xue－mei2;PU Jin－rong3;LI Chao－zhi4
(1．Chuxiong Normal University，Chuxiong 675000，China;2．Yunnan Provincial Industry＆ Information Technology Commission，Kunming 650011，China;3．Yunnan Provincial Federation of Social Science Circles，Kunming 650106，China;4．The Party School of the CPC Yunnan Provincial Committee，Kunming 650111，China)

Food safety plays a significant role both in ordinary people’s health and a country’s economic development and social prosperity．This research involving the supervision system of food safety in Qujing shows that the whole job related to food safety has been well organized，and both major accident rate and fatality rate have decreased significantly．Though great achievements and experience have been gained in improving food safety，there still exist some difficulties and problems．Thus，strategies and suggestions are offered for further jobs．

Qujing;food safety;the supervision system;survey

2011－06－14

张无畏 (1963—)，男，云南楚雄人，楚雄师范学院经管系教授，研究方向:经济数学。

TS201.6

A

1671－7406(2011)08－0078－07

(责任编辑 刘祖鑫)