欠发达地区农村公共服务供给体制创新*——以云南省为例

李凤琴

(南京大学，江苏 南京 210093)

欠发达地区农村公共服务供给体制创新*
——以云南省为例

李凤琴

(南京大学，江苏 南京 210093)

现阶段，加快云南省农村公共服务供给的发展步伐，既关系到云南经济、社会的整体发展，增强综合实力和辐射带动能力，又涉及到农村富余劳动力转移和农民增收，关系到如何构建合理的城乡发展体系，促进经济、社会的协调和可持续发展。笔者通过对云南省农村公共服务供给的现实考查，分析出云南省现行农村公共服务供给体制上的弊端是导致农村公共服务严重滞后的根本原因，从而提出创新农村公共服务供给体制的政策建议。

公共服务;农村公共服务;供给体制

一、问题的提出

我国自古以来就是以农立国，农业、农村和农民问题始终是我国的大问题，农业大国是一个不争的事实。有学者从我国农民占世界农民比重不断上升的事实出发，提出“农民问题就是中国问题，中国问题就是农民问题”的命题。经济体制、政治体制改革和农业科技革命，使农村生产、流通、分配等经济活动形成了新的格局，农村社会利益分化，社会结构更加复杂，也使得农村公共服务供给这一古老的话题赋予了新的内容。如何构建一个能够适应我国农村现实要求的农村公共服务供给体系，以提高农村公共服务供给的数量和质量，这不仅是建设社会主义新农村的迫切需要，也是乡镇政府职能转变的重要内容之一。地处西部的云南省，由于边疆、民族、贫困、山区四位一体的特殊省情，决定了云南社会发展的特殊性:相对发达的城市与极端落后的农村并存、现代工业与传统农业并存。云南农村公共服务供给严重滞后，是制约当前全省经济、社会改革发展的瓶颈问题。因此，本文选取云南省农村公共服务供给体制为对象进行探讨和研究，寻求一条适合边疆民族地区实际情况、成本较小又具有较大推动作用的可供选择的路径。

二、云南农村公共服务供给的现实考察

尽管经过30多年的改革开放，云南省农村公共服务供给取得了显著成效，但是，由于长期以来云南省对农业和农村投入的不足，与城市相比，与农村、农民实际需要相比，还有相当大的差距，不能满足云南省农村居民的需求。

(一)农业基础设施供给严重短缺

城市的公共设施是由政府来提供，而农村地区的基础设施则主要靠农民自己解决，农村地区财政投入的资金严重不足。据统计，公共财政用于农业的支出占财政总支出的比重不断下降 (表1)。云南省是一个农业大省，但是每年用于农业的财政支出比例较低，多数年份都低于全国平均水平。公共财政支农资金的长期短缺，直接造成云南农业基础设施供给严重不足，尤其是农田水利建设滞后，全省水利投资缺口大，设施不配套，病险水库多，工程性、结构性缺水问题十分突出，2010年的严重旱灾再次说明了这一点，可见，农业靠天吃饭的状况还没有得到根本的改变。据统计，目前30%以上的耕地不能得到有效灌溉，全省耕地有效灌溉率仅为37%，低于全国平均水平8个百分点;还有360万人存在季节性饮水困难，近1000万人需要解决饮水安全问题。为此，要按照公共财政原则，采取财政投入、补贴、贴息等多种形式，加大对农业和农村基础设施投入，改善农业生产条件，增强抵御自然灾害的能力。

表1 用于农业的财政支出占财政总支出的比例

(二)农村义务教育基础过于薄弱

云南省基础教育薄弱主要表现在教育设施、师资水平、学生的升学率、失学率等方面。据统计，到2004年末，民族自治地方78个县 (市)中，还有24个县未实现普及九年义务教育，占30.4%，且已实现普及九年义务教育的，总体水平都比较低。如地处边境地区的澜沧拉祜族自治县，2000年才实现基本普及六年义务教育，2004年末普及九年义务教育的乡 (镇)仅5个，还有18个乡镇，占79.3%。即使到2009年底全省“普九”县才达126个，义务教育基础过于薄弱。［1］在教育设施方面，普遍存在校舍不足、危房面积占的比例高的情况。据统计，截止2007年，云南省农村中小学校校舍现有危房面积744.04万平方米，其中，D级危房640万平方米，义务教育阶段生均危房面积约1平方米，近50万名中小学生在D级危房中学习和生活;地震、泥石流等自然灾害还对全省中小学校校舍构成严重威胁，涉及21个县。此外，民族贫困地区尚有100万中小学生因校舍短缺不能入学。云南农村中小学师资水平也令人担忧，中小学校教师数量不足与整体素质不高并存。如文山壮族苗族自治州初中教师合格率仅达80.6%，小学教师合格率93.3%;澜沧县还有代课教师769名，学生入学率、巩固率低。澜沧县2004年中小学辍学率达到5.9%，初中生入学率只达54.1%，这意味着农村适龄孩子中有一半左右不能接受初中阶段的义务教育。［2］

(三)农村医疗卫生服务滞后

长期以来，与我国“举国体制 (传统二元化结构体制)”一样，云南“重城市、轻农村”、“重市民、轻农民”的发展战略，使得总量偏小的医疗卫生资源被城市所垄断，而农村的医疗卫生资源极度匮乏。

首先，农村医疗卫生及条件差。调查显示，目前云南省每千农村人口卫生技术人员2.52人，低于全省每千人口2.76人和全国3.67人的平均水平;每千农村人口医师1.24人，低于全省每千人口1.25人和全国1.56人的平均水平;每千农村人口护士0.76人，低于全省每千人口0.91人和全国1.17人的平均水平，与北京市平均每千人拥有卫生人员的比例 (10.09) 相比，差距近十几倍。［3］

其次，农村医疗卫生人员的素质和专业技能不高。一是农村医疗卫生人员素质普遍不高，学历层次明显偏低。据统计，全省县级及以下医疗卫生机构人员中，研究生学历的仅占0.06%，远远低于2006年全省0.6%和全国1.6%的平均水平;本科学历的人员占10.26%，低于2006年全省14.7%和全国15.5%的平均水平;中专及以下学历的人员占到了总人数的60.8%。［3］学历层次明显偏低，专科以上的高等学历人才较少，无法满足农村群众普通医疗的需要。二是专业技术队伍人才断层严重，专业技能不高。农村卫生室的从业人员大都是由20世纪60年代的农村“赤脚医生”转变而来的，年龄较大，农村卫生人员的年龄老化和人才断层现象十分突出;一些卫生院只有1—2名医生具有处方权，而且面临老化、退休问题，照此下去，三、五年后部分卫生院将没有具备资格的医生。医务人员缺口严重，有的地方平均每位医务人员服务人口近1000人，服务面积15平方公里。如澜沧县按统一标准计算，全县卫生人员编制应达到1080人，缺编300人，缺口28.8%。澜沧县县级卫生事业单位卫生人员无学历的还有77人，占12.7%。村县级卫生人员362名，其中未获得行医资格的人有134人，占37.01%。［1］实际上，这些地区由于山高路远，村寨人员分布分散，服务难度比一般地区大，即使达到国家规定的医务人员与服务人员的比例标准，也适应不了边疆民族山区的医疗卫生事业发展的特殊需要。

最后，新型农村合作医疗有待加强。目前即便新型农村合作医疗覆盖率有所扩大，农村看病难的问题还是没有得到有效解决。由于新型农村合作医疗相关知识的普及较少，即使是参保了，农民也不知道怎么用，生了病大多数人还是选择“挺过去”，甚至到现在有些边远的民族贫困山区，连新型农村医疗合作的保障金都交不起。据文山州卫生部门的调查，全州农村有病不能就诊的群众达50%以上，各种传染病、地方病又有增多的趋势，全州传染病发病率达173.74%，共有17种甲乙类传染病、地方病发生、流行，如艾滋病、结核病、麻风病、疟疾、病毒性肝炎、伤寒、痢疾、麻疹、淋病等。孕产妇死亡率86.57/10万，婴儿死亡率 30.23‰。［4］(P247—251)

(四)农村社会保障举步维艰

云南农村社会保障是否健全，影响到边疆民族地区的社会稳定及和谐社会的建设。云南城乡社会保障的公共服务差距同样明显。目前，全省大部分城镇地区已经建立起比较完善的以养老、医疗、失业、工伤、生育五大社会保险为主体的制度体系，而在云南广大少数民族农村地区，社会保障体系建设举步维艰，功能软弱。一是起步晚，二是保险种类单一。按国家规定，目前社会保险包括企业养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险、农村养老保险等六种社会保险险种。但在实践过程中，除养老保险、基本医疗保险进行得好一些外，其余保险险种运行比较差，尤其是农村养老保险，启动更缓慢、运作更困难。

三、云南省农村公共服务供给现状成因分析

云南省农村公共服务供给严重滞后的局面是由多种因素造成的，其中最主要的和最直接的因素是农村公共服务供给体制不完善所导致的供给能力不足。

(一)城乡分割二元体制是导致农村公共服务供给不足的主要原因

城乡二元体制是造成农村公共服务供给不足的制度性根源。长期以来，在城乡二元体制以城市偏好为主导公共服务供给体制的大环境下，农村公共服务的供给一般不列入国家或地方政府的财政预算范围，形成城乡两种差别的公共服务供给体制。这种城乡二元体制在公共服务提供方面的最主要表现就是，政府包揽城市所需要的主要公共服务，给予公共财政资金支持，而农村很大程度上实现的是“自给自足”的公共服务供给体制;农村所需的公共服务，政府提供较少，农村生产、生活所需的公共服务，大多数是以农民自己上缴税费来承担，这就导致了农村公共服务，不论从数量上还是质量上都与城市存在很大差距。随着经济体制改革和社会转型，农村公共服务供给的城乡差距越来越大，严重损害了农民利益。农村公共服务的供给不足，削弱了农业、农村经济发展的后劲，影响了农民收入水平的提高和农村全面小康社会的实现。

(二)“自上而下”的公共服务决策体制加剧了公共服务供给矛盾

现阶段农村公共服务的供给起主要作用的往往不是农村社区内部的需求引致，而是来自社区外“自上而下”的行政命令，实行强制性供给，这样造成的供求错位，既不能缓解公共服务的供求矛盾，也浪费了本来紧张的公共经费。［5］目前，云南省农村公共服务供给总量、供给结构和供给程序，多数由乡镇及乡镇以上组织以政府政策规定的形式下达，带有强烈的指令性和统一性。强烈的指令性使得作为农村公共服务需求的主体的农民，对农村公共服务的需求与支付意愿无法得到真实的表达和尊重，从而使公共服务提供难以达到最佳规模;强烈的统一性造成了对不同类型、不同条件、不同发展水平的地区一概而论，不顾及各地区的实际情况而按统一要求执行农村公共服务供给的政策规定，致使大多数农民无法主动选择符合自身偏好的公共服务支付和消费组合，而只能充当现有公共服务供给的被动接受者。这种缺乏有效的公共服务供求沟通的决策机制，使得各级政府、各个部门都从自己的意愿出发，下指标、定任务，层层下达，各种“达标”、“考核”任务与形式层出不穷。正是在这自上而下的公共服务供给体制下，云南省农村公共服务供给困境凸显。

(三)基层政府财权与事权不对称造成农村公共服务供给能力不足

按照财政分权理论，中央政府主要负责全国性公共服务的提供，地方政府则负责地方性公共服务的提供。但在实际中，政府与市场、中央政府与地方政府在农村公共服务供给的责任上划分不尽合理。本来应该由政府提供的公共服务或由政府与农民共同承担的公共服务成本，却完全由农民承担;本来应该由上级政府提供的公共服务，却通过政府权威转移事权移交由下级政府提供，最后落到乡政府和农民头上。这种政府间的非对称的“财权上移”与“事权下移”的分权格局，导致了农村公共服务供给能力不足。对云南而言，农村费税改革后，乡统筹费被取消，乡镇财源被堵截，乡镇政府基本上失去了直接的收入来源，缺乏提供公共服务的能力。加上中央以及云南地方各级财政转移支付力度、补贴数额的整体财力有限，难于完全弥补县乡财力缺口，乡镇财务困境将变得更加突出。此外还有大量的乡村负债，乡政府根本没有能力提供公共服务。据统计，2005年底，云南省的乡村债务已经超过100个亿，乡一级有60多个亿，村一级有40多个亿。［6］乡镇债务基本上都属于多年未还的债务，而且这种负债仍在呈上升趋势。农村公共服务供给资金严重短缺，乡镇政府如不敷出的状况直接导致农村义务教育经费投入减少，农村基础设施建设等公共事业发展减慢，有时甚至直接转嫁到农民身上，加重了农民的负担。

四、创新云南省农村公共服务供给体制的政策、建议

云南地域广阔、经济不发达、政府财力有限，加之全省94%以上的国土面积是山区、半山区，自然条件限制多，推进云南省农村公共服务供给面临的困难更多。要保持云南经济的协调、稳定、健康发展，大力发展农业和农村经济，全面推进小康社会和社会主义新农村建设，农村公共服务供给则是政府的当务之急。因此，要改变云南省农村公共服务供给滞后的最有效方法就是从体制入手，从体制源头上消除弊端，加大云南省农村公共服务供给的力度，从而促进云南省经济、社会的和谐发展。

(一)创立城乡均衡的公共服务供给体制环境

要促进农村经济发展，加快农村公共服务供给必须从体制根源出发，改变城乡公共服务供给的非均衡状况，确保农村公共服务供给有制度环境。一是要加强立法，依法保障农村公共服务供给的合法性。对云南来说，要结合本省实际，依据相关法律、法规，尽快出台适合本省的农业保护相关规定，以法律条文的形式明确各级政府在农村公共服务供给中的事权和财权。同时，要尽快出台与农村公共服务项目相关的农村义务教育、农村公共医疗卫生、农村社会保障等相关条例规定，避免因私利而对农村公共服务供给不作为。二是要加大对农村公共财政的支出，确保农村公共服务供给有资金保障。三是要巩固税费改革成果，建立城乡公共服务供给成本分摊机制。

(二)建立“自上而下”与“自下而上”相结合的供给决策制度

云南省地域广阔，经济发展水平整体较弱，农村公共服务供给不平衡，不同的收入状况、不同的生活环境都决定了不同的公共服务需求。只有按照农民的实际需求加以政府的合理调控，才能更好地满足全省农民对于公共服务的需求，减少公共资源的浪费。而传统的农村公共服务的供给是“自上而下”的供给决策机制，不能反映农民公共需求和体现农民偏好，农村公共服务供给与需求严重错位。因此，要实现从传统的“自上而下”的政府决策转为“自上而下”与“自下而上”相结合的公共服务供给决策体制，以“民”的意识为决策依据的“民本型”决策制度，就要打破城乡分割的二元公共服务供给结构，建立以需求为导向的公共服务供给决策制度;积极转变政府职能，支持农村基础设施建设、农村义务教育、农村医疗卫生及农村社会保障等社会事业的发展，有针对性地解决当前农村发展中的重大公共安全问题。具体而言有以下几个方面:

1.构建合理的“梯度型”供给需求体制。对于农村公共服务的供给，会随着农村经济发展水平、政府的财力以及农民需求的变化而有所不同，因此，提供公共服务，应该根据不同时期、不同区域、不同农民的需求给予“梯度型”或“金字塔形”供给。在云南边疆民族贫困地区，我们应该首先解决农民的最基本公共服务的需要，如道路、水利、电力等等，这些都是一个地区发展的重要基本要求。在具备了基本温饱生活条件的地区，我们应加大公共医疗服务、公共安全和基础教育及职业技能教育服务等，这些对该地区继续保持发展、避免返贫是最重要的。处于发展阶段的地区，首先要保证的是农民的进步与自身素质的提高，让农民真正具有生存与发展的能力。正在向小康发展或者已经具备小康水平的地区，地方政府应该将科技的发展、各种福利满足和休闲娱乐需要等作为供给重点，满足社会成员日益增长的需要，丰富社会成员的生活，从而提高人民的整体生活水平。

2.构建畅通的农民需求表达渠道。建立畅通的农民需求表达渠道在于更好地反映广大农民的公共需求。一是要完善村民自治制度，建立“自下而上”的决策方式来完善农村需求表达机制。村民自治是一种自下而上的草根民主，它本着“民主选举、民主决策、自我管理、自我监督”的精神，主要管理村级公共事务，调解民间纠纷，协助维护社会治安等。二是要探索农民的需求表达方式，拓宽农民需求表达的渠道，使大多数人的需求得以体现。

3.建立农村公共服务供给的双向监督机制。有效的双向监督是农村公共服务得以有效供给的有利条件，一方面农民要加强对各级政府提供公共服务的决策、资金使用情况、是否履行职责等问题的监督;另一方面，政府也要对农民使用公共服务的过程加以监督。

(三)构建以政府为主体的多元化供给机制

从理论研究和实践来看，以奥斯特罗姆夫妇为核心的制度分析学派提出了“多中心”秩序理论。“多中心”理论表明了一种新的服务理念和制度安排，即公共服务的提供和生产可以分开，公共服务的提供主体及方式可以多元化。公共服务的供给主体就是由谁来负责提供公共服务，当前农村公共服务供给主体主要包括政府、非政府组织、私人以及各主体之间的组合，三种不同类别主体之间相互补充、合作。

就云南目前的实践情况来看，首先，云南作为一个后发地区的落后省份，公共财政十分有限，政府是公共服务供给的主体，但要完全由政府来提供恐怕是不现实的做法;政府能力及公共财政远不能满足多层次、多样化的公共需求。所以，要繁荣农村公共服务供给的市场，必须动员社会各方面的力量，积极探索多元化的公共服务供给模式。其次，多元化并不意味着政府在公共服务供给领域的退出与责任的让渡，而是政府在关系农村发展大局的，如基础农田设施、农村义务教育、农村公共卫生、农村社会保障、环境保护等纯公共服务的供给中负有不可推卸的责任。对排他成本较高的农村准公共服务，如乡村道路、农村电力、通讯、农业协会、农产品的加工与流通、信息指导和服务等，则可以采取政府与社会 (非营利组织)混合提供的方式。同样，通过经济的发展，个人资本的积累，农民通过市场购买私人产品消费的能力和愿望都有所加强，对于社区小型的水利设施、农用固定资产等私人产品鼓励私人提供，本着“谁投资，谁受益，谁受益，谁负担”的原则，由农户付费使用，政府给予一定数额的财政补贴。非营利组织作为政府的补充应该不断发挥其作用，特别是在云南各种各样的非营利组织行业协会、商会、职业团体、各类学会、各种类型的基金会等非常多，其潜力非常值得挖掘和发展。最后，农村公共服务的有效供给，不仅仅限于供给主体的多元化，还需要很多相关配套措施来优化农村公共服务供给的路径。

(四)建立以公共财政为主体的多渠道筹资机制

资金对于农村公共服务的供给是极为重要的，特别是对云南这样一个经济不发达的西部省份来说，资金的来源比较狭窄，资金运转的难度比较大，政府应该以公共财政为主体，致力于构建多渠道的农村公共服务筹资机制，确保资金的长期、有效维持。

1.规范转移支付制度，扩大一般性转移支付的比重，提高转移支付的效果。中央应加大对边疆民族地区财政的转移支付力度。由于云南财政收入中对“两烟”收入及相关产业收入依赖程度较高，县级财政对农业税收的依赖较大，随着以增加农民收入为目的的取消农业“两税”政策的逐步到位，县乡财政收入减少，支出缺口增加，财政困难将日趋严重。为此，中央财政应调整增加对云南财政的转移支付力度。可根据地方政府的预算安排，定额或比例调整增加中央财政对省级财政的转移支付基数或调整增加专项补助数额，保证省州级、县级财政的适度支配财力，缓解县级财政困难。同时，应增加对农业项目或农产品生产的专项补助资金，保证农村公共服务供给。

2．鼓励非营利组织、私人积极出资，投资农村公共服务。本着多元投资的思路多渠道筹资，加强私人、集体投资的管理水平。在多渠道的筹资体系中，对部分农村公共服务，可以充分利用民间资本，按照“谁投资，谁受益”的原则，大力引进私人资本。比如对于那些可以通过收费进行排他的公共服务，可以采用特许经营等方式吸引私人或企业出资提供。农村公共服务供给筹资也可以采用非营利组织筹资，它们是来自国内外民间组织的资金支持与国际金融组织的援助和社会各界捐赠的资金，我国许多农村地区利用世界银行贷款进行的农田水利建设就是很好的例证。

3．合理确定各级政府的事权与财权。要按照事权与财力匹配的原则，合理划分和界定各层级政府的事权。应该按照公共服务的受益范围来有效划分各级政府职能，并以此作为分配财权的依据，各级政府之间的职能和财权不能替换。［7］一是要明确各级政府的事权，依据事权划定各级政府财政的支出范围，并赋予其履行各级行政职责所需要的收入来源，尽量避免出现“小马拉大车，大马拉小车”的财权事权不对称的问题。二是要合理界定各级政府在提供农村公共服务中的职责。要明确划分中央政府、省级政府与县乡政府的权利和责任，明确各级政府提供农村公共服务的边界，消除政府在提供农村公共服务中的政府“错位”、“缺位”、“越位”等现象。对于乡镇政府来说，目前最重要的就是从管制型政府向服务型政府转变，加大农村教育与技术培训、农业科技与推广、农业信息服务等，确实改善农村的生产生活条件。

4.进行金融体制改革。农村金融问题是关系农民切身利益的大事，目前，农村资金流向城市的趋势仍然没有得到根本扭转。云南省还有121个乡镇没有金融服务网点，是金融服务的盲区，所以，建立适应云南农村发展需要的多元金融体系是当务之急。应继续发挥农业银行、农村信用社和农业发展银行作为我国农业金融体制三驾马车的作用，根据中央两会和云南两会的精神，建议国家鼓励国有商业银行到农村开设网点，放宽小额贷款金融组织融资额度，建立国家巨灾保险基金，构建覆盖农产品生产、加工、经营等环节的政策性农业保险等各项农村金融体制改革的政策。

总之，从地域性和受益范围的角度看，农村公共服务属于地方公共服务，而云南省农村公共服务供给是我国公共服务供给的重要组成部分。如今，建设社会主义和谐社会是我国当前的一个重要战略政策选择，而农村公共服务的有效供给，是统筹城乡发展、统筹区域发展、促进和谐的重要环节。云南省农村公共服务的有效提供是破解“三农”问题的重要基础，创新云南省农村公共服务供给体制，对于促进城乡协调发展、建设“和谐”云南，具有重要的现实意义。

［1］张天华.浅析云南少数民族地区经济社会发展中的问题及其成因 ［EB/OL］．http://www.ynethnic.gov.cn/Info.aspx?infoid=1983.2007－07－31.

［2］黄仁跃．云南“三农”问题的思考 ［J］．云南农业，2004，(8).

［3］王玉华，杨铨，尹宏达，闵华群，罗艳丰.云南省农村医疗卫生人才队伍现状调查 ［J］.医学与社会，2009，(11).

［4］郑宝华．2004—2005云南农村发展报告 ［M］．昆明:云南大学出版社，2005.

［5］唐云锋，刘涛，中西部农村公共服务的供求研究［J］.长沙理工大学学报 (社会科学版)，2005，(12).

［6］李晓冰.取消农业税后云南农村发展面临的问题及对策 ［J］.中共云南省委党校学报，2010，(3).

［7］彼得·杰克逊.公共部门经济学前沿问题 ［M］.郭庆旺等译.北京:中国税务出版社，2000.

Rural Public Service Supply System Innovation in Less Developed Areas—— A Case Study of Yunnan Province

LI Feng－Qin
(Nanjing University，Nanjing 210093，China)

Speeding up the development of rural public service supply in Yunnan is not only favorable for the comprehensive development of economy and society in Yunnan，but also for the transfer of rural surplus laborers，farmer’s income，and the construction of reasonable urban －rural development system to promote coordinated and sustainable economic and social improvement．Based on the investigation of Yunnan province rural public service supply，this paper holds it is the malpractice of the present system of rural public service supply in Yunnan that keeps the countryside public service lagging far behind and proposes some suggestions to innovate the system．

public service;rural public service;supply system

F320.3

A

1671－7406(2011)08－0056－07

2011－06－28

李凤琴 (1980—)，女，云南曲靖人，南京大学政府管理学院博士研究生，主要从事社会政策、政府治理等方面的研究。

(责任编辑 徐芸华)