体制机制攻坚突破

文/周鸿飞

体制机制攻坚突破

文/周鸿飞

强化改革的统筹协调和整体推进，努力在重点领域和关键环节改革取得突破，再创浙江体制机制新优势

“ 十二五”时期，是浙江可以大有作为的重要战略机遇期，是深化改革、加快转变经济发展方式的关键时期。省十一届人大四次会议通过的“十二五”规划《纲要》详尽勾勒了“十二五”改革新画卷，全文中“改革”一词出现了82次，体制一词出现了68次，清晰描绘了经济、政治、文化、社会等领域的制度创新路径。

体制改革进入攻坚突破期

规划《纲要》对未来五年浙江发展阶段作出了明确判断，“经济发展进入加速转型期，社会建设进入整体推进期，体制改革进入“攻坚突破期”。“攻坚突破期”这一判断，简洁而清晰地从两个层面描绘了“十二五”改革的基本态势。

所谓“攻坚”，是指改革进入深水区，要着力解决一些更深层次的矛盾和问题，改革推进更为艰难，需要打一场攻坚战。

——改革进入胶着状态，改革动力和意识有所分化。从改革初期到改革后期，改革利益分享预期不断提高，但改革利益增进的程度正逐渐降低，影响了社会各界的改革积极性。同时，部分已居利益制高点的人群不愿在深化改革中失去利益，也会消极改革甚至阻碍改革。在改革动力机制变化影响下，广大干部群众有的认为经济体制改革已经完成既定目标，没有多少改革的空间和余地了；有的把当前经济社会发展中出现的问题归咎于客观性、外部性的问题，重发展轻改革；有的则因为改革处于攻坚阶段，或多或少产生畏难情绪。这些意识很大程度影响了改革的纵深推进。

——改革环境深刻变化，利益关系调整难度加大。互联网、信息技术加剧了各种思想文化的激荡，改革发展成果受惠程度不均、城乡区域以及群体之间差距扩大等问题集中凸显，成为影响社会和谐稳定的重大问题和经济转型的内生因素。如何妥善处理、协调不同利益层面之间错综复杂的关系和矛盾，是深化改革面临的一大难题。

——改革亟需整体推进，统筹协调和技术性要求更高。接下来，改革需要解决的都是些深层次的体制问题，如政府改革、垄断行业改革等。这些改革利益调整多，复杂性和风险性明显增加，要强化改革的总体设计和整体推进。同时，新时期改革更多地兼顾公民知情参与权，要求科学处理深化改革与保持社会稳定的关系，更加注重改革推进的方式方法。一些改革如医疗体制改革、金融改革等涉及大量专业性领域，要求更加注重技术性支撑。

所谓“突破”，是指适应经济社会转型发展要求，体制机制方面必须要实现、也能够实现实质性突破，为科学发展提供体制机制保障。

——加快转变经济发展方式要求改革有新突破。“十二五”时期，浙江经济社会处于转型发展的关键时期，过多依赖低端产业、过多依赖低成本劳动力和过多依赖资源环境消耗的增长方式难以为继，出口主导和工业主导的发展模式面临较大挑战，必须更加重视扩大内需和加快服务业发展，更加重视提升产业层次、强化创新能力和破解要素制约。加快构建科学发展的体制机制，通过推进改革开放释放转变经济发展方式的活力、增强经济增长的内生动力，成为必然选择。

——保障改善民生要求改革有新突破。浙江已进入全面建成惠及全省人民的小康社会的新阶段，社会建设加快从满足基本公共服务均等化向更加重视人的全面发展转变。居民政治参与的热情、幸福感尊严感的期望日益增长，对维护自身权益的要求越来越高，整个社会需求呈现出日益品质化的时代特征。必须进一步深化公共服务领域改革，消除各项体制障碍和壁垒，形成更加有利于公共服务均衡供给和提升水平的政策环境。

——继续走在前列要求改革有新突破。“十二五”时期，浙江提出了“科学发展走在前列”的奋斗目标。科学发展走在前列必然要求体制机制保持全国领先。当前，浙江体制领先优势出现一定弱化趋势，2009年与2000年相比，浙江市场化指数从高于全国平均数的55.2%下降到36.1%，下降了19.1个百分点。“十二五”时期，全省体制机制必须要有新的突破，才能形成新的竞争优势。

再创体制机制新优势

规划《纲要》对未来五年浙江体制改革作出全面部署，围绕经济社会转型，着力推进经济体制、政治体制、文化体制、社会体制改革，强化改革的统筹协调和整体推进，努力在重点领域和关键环节改革取得突破，再创浙江体制机制新优势。

（一）深化改革要紧紧围绕加快转变经济发展方式的主线

规划《纲要》把构建加快转变经济发展方式的体制机制作为深化改革的首要任务。从经济角度而言，转变发展方式主要包括三大转变，即需求结构向消费、出口、投资协调拉动转变，供给结构向三次产业协同带动转变，要素投入向依靠知识、科技、管理等全面提升转变。

制度建设是加快转变经济发展方式的关键。要通过体制改革和制度创新，形成扩大内需、加快服务业发展、优化要素投入的内在动力。规划《纲要》通篇多次强调制度建设，如“建立健全扩大内需的体制机制”、“推进服务业管理体制改革”等。对深化资源要素配置市场化改革作出专题部署，提出了“工业用地分年期出让和租赁改革试点、城乡建设用地增减挂钩、农村集体经营性建设用地流转和宅基地有偿使用试点、水权制度改革试点、排污权交易”等改革新内容。这些改革其要旨是以价格调控为手段、以市场化交易为导向，引导资源要素向利用效率最高的环节流动，从而改变过多依靠资源要素投入的发展模式。

企业是加快转变经济发展方式的主体。要积极培育一批充满活力的现代企业，使之成为转变经济发展方式的引领者和实践者。规划《纲要》首次把“创新”作为民营经济发展的关键词，提出了“推进民营经济创新发展”的重要任务，不仅要拓宽民营经济发展领域，加强和改进对民间投资的服务、指导和规范管理，更要强化现代企业制度建设，强化民营企业科技创新、管理创新和市场创新。

金融创新是加快转变经济发展方式的重要举措。如何有效转化民间资本为产业资本，将是“十二五”浙江金融发展的重要任务。针对这一实际，规划《纲要》明确提出打造“中小企业金融服务中心”和“民间财富管理中心”的发展定位，加快建设“杭、甬、温”三个区域金融中心城市。

综合配套改革试点是加快转变经济发展方式的重要抓手。转变经济发展方式综合配套改革试点已经上升为国家发改委联系点。“十二五”时期要深入推进这一试点，以试点地区为载体，把解决本地实际问题与攻克面上共性难题结合起来，实现重点突破与整体创新，率先走出一条具有浙江特色的转变经济发展方式之路。

（二）深化改革要着力突出促进人的全面发展

规划《纲要》把社会体制改革摆在更加突出位置。与“十一五”规划不同，“十二五”规划《纲要》专门有一章描述社会体制改革。这表明随着经济社会协调发展要求的提高，社会体制改革日益成为重中之重。深化社会体制改革核心是促进人的全面发展，重点突出“均衡”和“活力”两大诉求。

均衡是指社会服务特别是基本公共服务配置要均衡。城乡均等是促进均衡发展的核心。规划《纲要》把城乡体制改革作为社会体制改革的首要任务。通过土地增值收益分配等改革，建立完善城乡平等的要素交换关系；通过宅基地空间置换、户籍制度等改革，促进农民集聚和转移转化；通过农民工服务管理等改革，着力解决农民工社保、住房和子女就学等问题，保障农民工平等就业、劳动报酬、社会保障、职业安全等基本权益。此外，规划《纲要》在不同章节分别提出了“推进教育体制改革”、“深化文化体制改革”、“深化医药卫生体制改革”等任务，其目的是着力促进公共服务均衡供给。

活力是指社会发展具有较强的自我调整能力和创新能力，在体制层面主要表现为支持鼓励社会主体参与社会建设。一方面，积极发挥社会组织、城乡社区等在社会管理中的作用。规划《纲要》明确提出，完善社会组织协同管理机制，提高其在社会管理中的协同能力。与“十一五”相比，对社会组织的作用更加肯定，社会组织不再仅是政府与公众之间的桥梁和纽带，更是参与社会管理和服务的重要主体。规划《纲要》对城乡社区自治也提出更高要求，不仅停留在保障自治权利层面，更要提高其自治水平，形成以社区党组织领导为核心、村(居)民自治为基础、群众广泛参与、各类社区组织互动合作的城乡社区民主治理机制。另一方面，积极发挥社会资本在社会服务供给中的作用。在基本公共服务领域，通过政府购买公共服务、经营权转让、财政资助等机制，引入社会资本；在非基本公共服务领域，积极推进市场化改革。

（三）深化改革要积极把握政府转型这一关键

随着改革不断向纵深推进，加快政府转型已成为全面深化各项改革的关键。政府转型目标是建立依法高效的行政管理体制。基于这一目标，规划《纲要》着力强调创新政府管理方式，要求强化政府公共服务和社会管理职能，理顺政府部门职能，深化大部门体制改革。并提出了较多具有创新性的改革任务，如跨行政区域发展的体制机制、重大事项决策机制等。

政府转型基本趋势是公共服务职能不断强化并成为核心职能，与此相适应必然要建立健全公共财政体制，重点是实现“三个提高”。在支出结构方面，提高民生支出所占比重；在转移支付方面，提高一般转移支付比重；在财政运行方面，提高透明度和规范性，积极深化预算制度、国库集中支付制度、公务消费制度等改革。

（作者为浙江省发展和改革研究所体改研究室主任）