中国现行城镇住房保障体系的基本特征与问题

曾国安,胡晶晶

(武汉大学 a.中国住房保障研究中心;b.经济与管理学院,武汉 430072)

中国现行城镇住房保障体系的基本特征与问题

曾国安a,b,胡晶晶b

(武汉大学 a.中国住房保障研究中心;b.经济与管理学院,武汉 430072)

中国已经建立起了以经济适用住房保障和廉租住房保障为支柱,以集资合作建房、农民工住房保障、限价商品住房为补充的城镇住房保障体系。城镇住房保障体系的建立促进了住房保障事业的发展,但现行城镇住房保障体系尚存在体系不统一、不完整、不公平、内容太复杂、供应主体较为单一、保障方式相互割裂,且结构不合理、缺乏有效的激励机制安排、保障资源分配结构不合理等问题。存在的一系列不足之处说明,应该进一步完善城镇住房保障体系,以促进住房保障得到更快的发展。

城镇住房;保障体系;基本构架;体系缺陷

伴随着商品化、市场化、社会化的城镇住房体制改革,城镇住房保障体系的建设逐渐成为中国经济和社会发展过程中越来越重要的内容,尤其是在商品住房价格长期居高不下、住房分配和占有的失衡不断加剧、住房困难户的规模依然庞大的形势下,如何实现人人住有所居、人人享有适当的住房目标就成为我们要解决的重要问题。应该说,在城镇住房体制改革之后,城镇住房保障体系也逐步建立起来了,住房保障工作的力度也在逐步增强,但城镇住房保障体系仍很不完善。只有进一步加强城镇住房体制改革和进一步完善城镇住房保障体系,才能实现人人住有所居、享有适当住房的民生目标。

一、中国现行城镇住房保障体系的基本构架

伴随着城镇住房体制的改革,城镇住房保障问题逐步凸显,特别是在商品住房价格大幅度上升、绝对价格畸高的条件下,住房保障不仅直接影响着住房困难户的基本住房需要的满足,而且成为影响社会稳定的重要因素。住房保障也因此得到国家的重视,直至作为国家的主要民生目标之一,并明确提出要实现住有所居。经过十多年来不断推进住房保障制度的建设,住房保障体系不断发展、不断完善,目前已经建立起了以经济适用住房保障和廉租住房保障为支柱,以集资合作建房、农民工住房保障、限价商品住房为补充的住房保障体系。

1.廉租住房保障。根据廉租住房保障办法,廉租住房保障对象为具有城镇户口的低收入住房困难家庭。基本申请条件包含三个方面:其一,申请人具有城镇常住户口;其二,家庭人均可支配收入符合公布的廉租住房保障对象收入标准;其三,家庭现住房面积符合公布的廉租住房保障对象住房困难标准。廉租住房保障实行租金补贴、租金核减、配房租赁三种方式。廉租住房保障资金来源主要包括:财政预算安排的专项资金、住房公积金增值收益扣除计提贷款风险准备金和管理费用后的全部余额、土地出让净收益中按照不低于 10%的比例安排的资金、上级财政安排的专项补助资金、廉租住房租金收入、社会捐赠的资金以及其他渠道依法筹集的资金。配房租赁的房源主要包括:政府新建、收购的住房;腾退的公有住房;社会捐赠的住房;其他渠道筹集的住房。在廉租住房建设管理方面,廉租住房建设用地采取划拨方式供应。主要采取集中建设和在经济适用住房、普通商品住房、危旧房改造项目中配套建设的方式。新建廉租住房的套型建筑面积应当控制在 50平方米以内。

中国现行城镇住房保障体系的基本构架

2.经济适用住房保障。建立经济适用住房制度旨在解决中低收入家庭的住房困难。法律依据为经济适用住房管理办法。经济适用住房保障对象为具有城镇户口的低收入住房困难家庭。基本申请条件包含三个方面:其一,申请人具有城镇常住户口;其二,家庭人均收入符合政府规定的低收入家庭收入标准;其三,无房家庭或者现住房面积低于政府规定的住房困难标准。经济适用住房保障制度的保障方式为:住房保障机构直接组织建设的经济适用住房只能按成本价销售;房地产开发企业建设的经济适用住房的建设、管理成本以及合理利润,一般按不高于 3%核定。经济适用住房建设方式一般包括政府集中供地组织建设、单位利用自用土地自建和企业利用自用土地自建、驻军单位利用自用土地建设四种形式。经济适用住房建设优惠政策主要体现在四个方面:一是土地行政划拨;二是行政事业性收费,从减半征收到即将全免;三是小区外基础设施配套费由政府承担;四是在金融支持方面,开发单位可以项目抵押申请住房建设贷款。经济适用住房单套的建筑面积控制在 60平方米左右。经济适用住房的分配实行资格审核,摇号确定购房家庭的办法。在退出方面,经济适用住房购房人拥有有限产权,购买经济适用住房不满五年,不得上市交易。五年之后,购房人上市转让经济适用住房的,要按照市规定比例交纳土地收益等相关价款,购房人也可以在交纳土地收益等价款后,取得完全产权。

3.“双限双竞”房保障。“双限双竞”(限房价限户型,竞地价竞房价)商品住房 (这里为“限价商品住房”或者“限价房”,有的地区“双限”变成了“四限”,即由“限户型、限房价”的“双限”变为“限地价、限户型、限房价、限对象”的“四限”),各地供应对象有差异:一是不具备购买经济适用住房条件,但又确实存在住房困难的特殊群体;二是拆迁安置住房。由于“双限双竞”商品住房限对象、限房价,具有住房保障性质。

4.集资合作建房保障。集资建房作为经济适用住房的组成部分,是一种定向建设和供应的经济适用住房,它享受的优惠政策和再出售的限制条件与面向社会的经济适用住房是一样的。不同的地方在于:其一,只允许本单位的职工参加集资建房,不能对外销售;其二,参加人员按经济适用住房政策规定的购买资格条件,由本单位打分排队确定,不用参加经济适用住房资格审核,不用获得经济适用住房购买资格证明;其三,参加人员按综合成本出资,不允许有利润,故与面向社会销售的经济适用住房相比,相对更便宜一些。

5.农民工住房保障。2007年,国务院发布了《国务院关于解决城市低收入家庭困难的若干意见》(国发[2007]24号),建设部等五部委发布了《关于改善农民工居住条件的指导意见》(建住房[2007]276号),指出要将改善农民工居住条件作为解决城市低收入家庭住房困难工作的一项重要内容,明确各用工单位是改善农民工居住条件的责任主体,必须采取多种渠道为农民工提供居住场所。各地基本上都是要求用人单位提供农民工公寓或者集体宿舍的办法解决农民工住房保障问题。

二、中国现行城镇住房保障体系的特征

1.从住房保障制度来看,建立起了以经济适用住房保障制度和廉租住房保障制度为主的住房保障制度体系。国家先后颁行和修订了多个住房保障法规,这些法规包括:《城镇最低收入居民家庭住房保障办法》、《经济适用住房管理办法》、《廉租住房保障办法》等。从颁行和修订的法规来看,涉及廉租住房保障制度、经济适用住房制度等。从法规涉及的内容来看,涵盖了保障性住房计划、建设、资金筹集、保障性住房的分配、管理、腾退等多方面的内容,经过不断修订,法规内容也越来越完善,由此推动着住房保障体系制度的不断完善。目前,已经形成了以经济适用住房保障制度和廉租住房保障制度为主体的、其他住房保障制度为补充的住房保障制度体系。

2.从住房保障对象来看,建立起了主要以最低收入和低收入住房困难户为主要保障对象的住房保障覆盖体系。按照现行的住房保障体系,最低收入和部分低收入住房困难户可以享受廉租住房保障,另一部分低收入住房困难户可以申请经济适用住房。除此之外,利用经济适用住房政策,有条件的单位经过政府主管部门审批之后,还可以自建或者集体购买集资房。这类住房的出售价格一般为成本价,有的还低于成本价。在政府出台了农民工住房保障政策之后,少数单位新建了农民工公寓或集体宿舍,所在单位全部或者部分农民工因此也可享受由单位提供的最基本的住房保障。

3.从保障性住房供应主体来看,建立起了以政府为主导、辅之以企事业单位的保障性住房供应主体体系。从目前保障性住房的供应主体来看,政府处于主导地位。从廉租住房保障来看,政府承担了全部供应责任。从经济适用住房保障来看,政府掌握着土地划拨(供地)或者用地项目许可、建设项目许可、事业性收费减免、出售价格制定或者审批、供应对象选择等,政府处于主导地位。虽然也有部分企事业单位以增加单位员工福利为目标参与供应保障性住房 (以经济适用住房或者集资房的名义),但一方面必须获得政府的审批,另一方面无可利用土地的企事业单位根本无从参与经济适用住房建设。从限价商品住房来看,土地供应、建设项目许可、住房建设户型及面积、出售对象、出售价格等均由政府确定,发展商实际上是以生产单位的身份参与限价商品住房的供应。从农民工公寓或者集体宿舍来看,建设项目的审批及公寓或者集体宿舍的用途均由政府规定,但政府只提供政策支持,用工单位自行承担公寓或者集体宿舍的建设和各项管理任务。

总的来看,政府在保障性住房供应中处于主导地位,但在保障性住房供应中,部分企事业单位也发挥着积极作用。在集资房中,单位承担了相关基础设施建设等负担,甚至承担部分建安成本;在农民工公寓或集体宿舍建设中,用人单位承担了全部建设成本,甚至承担了物业管理、租金等各项使用费用。

4.从保障方式来看,初步建立起了以经济适用住房保障和廉租住房保障为核心的多元化住房保障体系。经过多年的努力,已经建立起比较成熟的经济适用住房保障制度和廉租住房保障制度。在目前已经享受过住房保障的家庭中,到 2008年全国累计已有 800多万户家庭通过经济适用住房保障和廉租住房保障解决了住房问题。其他的保障形式 (包括限价商品住房、农民工住房保障)针对的是特定的对象,起步较晚,供应规模还比较小,覆盖面有限。到目前为止,就整体来看,中国现行住房保障体系是以经济适用住房和廉租住房保障为主要保障形式的住房保障体系。

5.从住房保障资源的来源来看,建立起了以政府为主、其他单位为辅的来源体系。从投入住房保障的资源形式来看,主要包括资金、土地、住房等;从资源投入的主体来看,主要包括政府、职工所在的企事业单位、房地产发展商、社会力量、个人等。

第一,廉租住房保障资源的来源体系。根据《廉租住房保障办法》的规定,廉租住房保障资金包括财政预算安排的专项资金、住房公积金增值收益扣除计提贷款风险准备金和管理费用后的全部余额、土地出让净收益中按照不低于 10%的比例安排的资金、上级财政安排的专项补助资金、廉租住房租金收入、社会捐赠的资金以及其他渠道依法筹集的资金等多种渠道,但从实际情况来看,目前廉租住房保障资金主要是公积金增值收入、土地出让净收益和财政投入。廉租住房租金收入、社会捐赠的资金以及其他渠道依法筹集的资金微不足道。从廉租住房保障配房租赁住房的来源看,主要依靠政府投资建设,政府既投入建设用地,也投入建设资金,基本上没有政府以外的组织和个人提供建设资金、土地和住房。从廉租住房租金补贴来看,均来自于政府。尚无任何其他单位和个人向廉租住房保障家庭提供租金补贴。不仅如此,政府甚至还要为廉租住房保障家庭支付拖欠的租金和物业管理费。

第二,经济适用住房保障资源的来源体系。在经济适用住房的建设中,政府提供土地,由发展商进行建设。虽然发展商投入了建设资金,但因为经济适用住房并非是配给居民,而是卖给符合条件的居民,只是出售价格由政府限定。发展商并不是将建设经济适用住房作为公益性事业,而是作为商业开发行为,只不过利润率低一些而已。从保障的角度来看,发展商并未提供保障资源。到目前为止,几乎没有社会单位和个人无偿提供资金以及其他投入。因此,经济适用住房保障资源基本上都是政府提供的。

第三,限价商品住房保障资源的来源体系。限价商品住房是面向特定对象的管制性商品住房。保障性主要体现在价格优惠上。价格优惠来自于政府的管制和让利。限价商品住房基本上不可能获得企事业单位、社会单位的无偿资金投入和其他投入,因此,从保障的角度来看,限价商品住房保障资源也是来自于政府。

第四,集资合作建房保障资源的来源体系。集资合作建房的建设资金来自于建房单位和住户,政府不提供任何建设资金。在集资合作建房中,政府主要提供的是政策支持,并无其他具体的保障资源供给。在集资合作建房中,政府不是保障资源的主要来源。

第五,农民工住房保障资源的来源体系。在农民工公寓或集体宿舍的建设中,政府主要是提供政策支持,而并不投入任何资金。农民工公寓或集体宿舍的建设投资是由用人单位负责的,所以在农民工住房保障中,政府还不是保障资源的主要来源。由于现行住房保障体系是以经济适用住房保障和廉租住房保障为核心的保障体系,而政府是这两类保障性住房保障资源的主要提供者,因此从整体来看,住房保障资源的来源体系是以政府为主、其他单位为辅的体系。

6.从住房保障管理来看,初步构建起了以中央政府和地方政府分工负责的住房保障管理体系。经过十几年的探索,住房保障管理体系不断发展和完善,目前已初步形成了以市级人民政府为主、中央和地方各级政府分工负责的住房保障管理体系。从住房保障管理的全过程来看,建立了中央政府和地方政府在住房保障法规、政策、规划的制定等方面分级负责的体系;从住房保障资源的筹集和分配来看,建立了中央政府和地方政府共同负责住房保障资源筹集和分配的体系;从保障性住房的规划和建设、分配等来看,中央和省级政府制定保障性住房建设的宏观规划,并下达规划指标和划拨廉租住房建设资金补贴,市 (县)政府负责制定本市 (县)保障性住房建设规划的制定,并要落实建设用地的供给、廉租住房建设资金的供应等各项具体任务;从保障性住房的分配来看,中央和省级政府制定保障性住房分配的基本原则,市 (县)政府负责制定本市 (县)保障性住房分配的政策,并进行分配;从保障性住房的其他管理环节来看,中央和省级政府制定保障性住房腾退、价格确定等的基本原则,市 (县)政府负责制定本市 (县)保障性住房进入、腾退制度、出售价格的确定原则和具体办法、租金标准的确定原则和具体办法、物业管理费负担主体以及补贴的确定原则和具体办法等,并具体实施各项政策。

三、中国现行城镇住房保障体系存在的主要问题

中国城镇住房保障体系不断发展,应该说取得了多方面的成就,特别表现在:(1)住房保障制度建设不断推进,初步构建起了住房保障体系的制度体系。(2)住房保障发展力度不断加大,初步建立起了基本住房保障体系。(3)住房保障计划工作不断加强,住房保障计划体系不断完善。(4)住房保障体系覆盖面不断扩大,住房保障水平不断提高。(5)不断拓展住房保障的资金投入渠道,住房保障资金投入体系逐步向多元化发展。(6)住房困难户数量不断减少,比重逐步下降。但中国现行城镇住房保障体系仍存在以下主要问题:

1.尚未建立起统一的住房保障体系。虽然住房保障体系的建设不断推进,但到目前为止,尚未建立统一的住房保障体系。不同的保障对象纳入不同的保障制度之中,享受着不同的保障待遇。现行住房保障体系包括经济适用住房、廉租住房、限价商品住房、农民工住房保障等,各自针对不同的人群,在资格审核等方面缺乏统一的标准,不同的保障制度依循不同的法规,各自有其独立的运行机制,相互独立、相互割裂。迄今为止,尚未制定能统领各类住房保障制度的法规,也就不能建立起统一的住房保障体系。

2.尚未建立起完整的住房保障体系。所谓完整的住房保障体系是指住房保障覆盖全部应保即保对象的住房保障体系。虽然住房保障覆盖面不断扩大,但到目前为止尚未建立起完整的住房保障体系。总的来看,还存在着缺位问题。按照现行的住房保障政策,尚有多类住房困难居民没有被纳入住房保障体系:其一,城镇常住户口以外的大量住房困难居民被排斥在保障对象之外。其二,不符合廉租住房保障条件,但又没有能力购买经济适用住房的住房困难居民 (“内夹”)实际上被排斥在保障对象之外。其三,不符合经济适用住房条件,又无力通过市场购买商品住房的住房困难家庭 (“外夹”)。这使得真正应保的对象并未得到保障,制度偏差所造成的并不是个别住房困难户得不到保障的问题,而是多种类型的住房困难居民群体得不到保障。这样,作为社会保障的基本组成部分的住房保障就无法发挥其应承担的社会保障作用。

3.尚未建立起公平的住房保障体系。所谓公平的住房保障体系是指既符合社会公平原则,也符合横向公平和纵向公平原则的住房保障体系。应该肯定,随着住房保障覆盖面的不断扩大和住房保障准入条件的不断放宽,住房保障的公平程度越来越高,但由于住房保障制度设计造成的住房保障体系的不统一以及其他因素的影响,使得现行住房保障体系很难同时符合社会公平、横向公平和纵向公平的原则。其一,住房保障政策的封闭性造成的社会不公平和横向不公平。目前,未独立立户的非自然家庭居民不能享受住房保障,显现出社会不公平;同样收入条件的居民,一部分可以享受住房保障,另一部分居民却不能享受住房保障,则显现出横向不公平。其二,非统一的相互割裂的住房保障制度造成的社会不公平。如获得经济适用住房保障的住房困难户所获得的经济利益要远远超过廉租住房保障的住房困难户,而后者的收入水平却比前者低,这显然有悖社会保障的原则。其三,制度内容设计存在的问题造成的社会不公平和横向不公平。总体来看,购买经济适用住房获得的经济利益远远超过廉租住房保障所获得的经济利益,在廉租住房保障中,实物配租的经济利益远超过租金补贴的经济利益。其四,保障条件的设计造成的社会不公平和横向不公平。如“内夹”一方面意味着相当多的处于“内夹”层的住房困难户不能获得住房保障,违背了社会公平的原则;另一方面意味着同处于“内夹”层的住房困难户之间的不公平,只要有部分人依靠外部资金的支持购买了经济适用住房,即可获得无法获得外部资金支持的住房困难户所不能获得的经济利益。其五,政策执行中造成的社会不公平。既有“横向”的政策执行不公平,也有纵向的政策执行不公平。其六,政策调整造成的纵向不公平。这既存在于廉租住房保障,也存在于经济适用住房保障。如经济适用住房建设面积的调整,显然会造成面积不等的购房者之间的不公平;再如廉租住房保障面积的调整,也会造成面积不等的被保障对象之间的不公平。其七,所在单位经济条件差异造成的横向不公平。如集资房,单位之间的差异极大;再如农民工住房保障,不同单位之间也存在极大的差异。其八,因监管失序或者监管困难造成的不公平。如获得廉租住房保障的却仍然占有自有产权住房,且出租牟利;再如购买了经济适用住房的,将经济适用住房用于经营性出租。这既违背了社会公平的原则,也违背了横向公平和纵向公平的原则。

4.住房保障体系的内容太复杂。由于现行住房保障体系并非是在统一的住房保障制度基础上建立起来的,而是按照“问题导向”的思路逐步建立起来的,且有的还具有调节经济的目的。如经济适用住房制度带有对未享受传统福利性质的住房保障的居民的补偿性质;廉租住房制度既是为了缓解最低收入住房困难户的住房困难,也是为了刺激经济;限价商品住房既是为了缓解经济适用住房供不应求的矛盾,也是为了解决被拆迁户的住房问题,又是为了推动拆迁工作。由于不同类型的住房保障制度建立的背景、目的不同,因此在内容设计上并未从住房保障的整体需要进行考量,并没有统一的整体的设计方案,由此势必造成不同的住房保障方式相互割裂,也无法实现社会公平和利益平衡。在住房保障中,不是经济条件越差,获得的保障待遇 (福利)越多,而是恰恰相反。由于并存着多种相互割裂的住房保障制度,因此在保障对象、进入和退出的条件及审核、管理方式等都存在着很大的差别。这就使得住房保障管理部门无法从整体上来考虑住房保障的公平、利益平衡和发展。

5.保障性住房的供应主体较为单一。保障性住房合理的多元化的供应主体体系应该是包括政府、企事业单位、社会团体(住房互助组织等)以及居民个人在内的体系。囿于国家现行政策的限制,保障性住房供应主体的多元化程度依然不高,体系仍不健全。从供应主体来看,保障性住房的供应主体基本上限于政府,缺乏对企事业供应保障性住房的激励机制,对社会力量等非政府组织参与保障性住房的供应更无激励机制,这不利于发挥企事业单位和社会力量集体承担或者协助政府承担住房保障的责任。虽然也有部分企事业单位以增加单位员工福利为目标参与供应保障性住房 (以经济适用住房或者集资房的名义),但一方面政府对此类行为基本上采取不支持态度,另一方面无可利用土地的企事业单位根本无从参与建设。

6.住房保障方式相互割裂且结构不合理。现行住房保障体系虽然包括租、售两种住房保障方式,但租赁式住房保障方式和产权式 (出售)住房保障方式相互割裂。经济适用住房属于产权式保障,廉租住房属于租赁式保障。前者只售不租,后者只租不售,相互之间也不能进行转换。这既降低了保障资源的利用效率,也破坏了住房保障政策的公平和统一性。

在长时期内,住房保障基本上是经济适用住房占据统治地位,只是最近两年这一格局才开始发生变化。经济适用住房属于产权式保障,是以政府让利并出售住房的形式来实现住房保障的方式。这种方式决定了政府始终无法掌握实现住房保障所需要的合理规模的保障性住房,也决定了收入低的住房困难户无法在经济适用住房保障制度下获得住房保障。由此造成,必须在经济适用住房保障制度之外再建立廉租住房保障制度以及其他住房保障制度。结果是,住房保障制度和体系越来越复杂。

7.缺乏有效的激励机制安排。现行住房保障是在政府的严格管制下进行的,保障性住房建设、分配等等均严格置于政府的管制之下。住房保障是社会保障的重要组成部分,就其性质而言属于公益事业,因此要促进住房保障的发展,就必须建立相应的激励机制。保障性住房营运的目标上限是保本微利,因此就需要对社会资源流向保障性住房建设进行激励,并提供所需的政策支持,但目前无论是土地供应、建设资金的投入,还是税费政策以及其他政策,都仅仅是提供最低限度的保障,还没有形成激励机制和有力度的系统的政策支持,并且还存在各种限制。其结果是保障性住房建设的投资不足,由此造成保障性住房的供应增长缓慢,也因此限制了住房保障覆盖面的扩大和保障水平的提高。

8.住房保障资源分配结构不合理。住房保障资源分配结构的不合理主要表现在:其一,分配于产权式保障的资源过多,分配于租赁式保障的资源过少。由于偏向于产权式住房保障的保障制度设计,造成大量资源流向经济适用住房,而面向范围更广、管理更方便的租赁式保障获得的资源过少。其二,不同地区之间分配结构不合理。从目前经济适用住房以及廉租房建设实施情况看,有的地区获得的上级政府的补助资金多,有的地区获得的上级政府的补助资金少,有的地区保障性住房严重供不应求,有的地区却出现了保障性住房建成和配租后长期闲置的现象。此外,保障性住房在行业之间、单位之间也存在着分配结构不合理的问题。

这些问题的存在意味着城镇住房保障体系尚待进一步完善。基本方向是形成高公平、高统一、广覆盖、多层次、多形式、多主体、多手段、多机制的有利于实现住有所居、人人享有适当住房的城镇住房保障体系。

C41

A

1007-4937(2011)02-0111-06

2010-12-16

武汉大学自主科研项目(人文社会科学)“中国住房保障发展与住房保障体系构建研究”的阶段性研究成果,得到“中央高校基本科研业务费专项资金”资助;武汉市住房保障与房屋管理局课题“武汉市住房保障与住房供应体系研究”的阶段性研究成果

曾国安 (1964-),男,湖南常德人,主任,教授,博士生导师,从事政府管理与公共经济、住房保障研究;胡晶晶 (1981-),女,湖北武汉人,讲师,从事收入分配和住房保障研究。

〔责任编辑:杨大威〕