我国低碳经济发展政策研究

周晓唯 张金灿

我国低碳经济发展政策研究

周晓唯 张金灿

未来我国减排压力将非常大。面对严峻的形势,我国政府一方面需要通过政治、外交等手段参与国际减排规则的制定,为我国经济发展、企业转型赢得更多的时间;另一方面,我国还必须制定发展低碳经济的长期规划,争取抓住“低碳经济时代”的重要战略机遇,走到国际低碳经济发展的前列,实现我国经济长期的可持续发展。

低碳经济;可持续发展;低碳经济发展政策;碳排放统计;碳排放考核体系

全球气候变暖已经严重威胁到了人类社会的生存与发展。金融危机以来,各国都不约而同地把发展低碳经济作为下一轮经济增长的动力。本文拟就我国政府已经采取的政策措施为背景,探讨完善我国发展低碳经济政策的思路和对策。

一 我国发展低碳经济已经采取的政策措施及其存在的问题

(一)我国采取的政策措施

作为一个负责任的经济大国、世界第一大温室气体排放国、世界第二大能源生产国和消费国,我国高度重视全球气候变化的问题。多年来,我国积极与其他国家、国际组织合作,采取措施应对气候变化,并为此做了大量的工作。2007年 6月,我国政府公布了《中国应对气候变化国家方案》,我国成了第一个制订应对气候变化国家方案的发展中国家。〔1〕2009年 11月,国务院常务会议明确提出: 2020年我国单位 GDP二氧化碳排放量要比 2005年下降 40%至 45%,并将这一目标作为约束性指标纳入国民经济和社会发展中长期规划。会议还指出,到 2020年,我国非化石能源占一次性能源消费比重达到 15%左右,森林覆盖面积比 2005年增加 4000万公顷,森林储积量比 2005年增加 13亿立方米。这些数据指标的公布是我国低碳经济领域的里程碑事件。〔2〕尽管我国低碳经济发展起步较晚,但是,由于各级政府高度重视,我国已经采取了一些卓有成效的政策措施,具体如下:

1、完善与低碳经济相关的法律法规。1997年11月 1日我国颁布了《节约能源法》,并于 2007年 10月 28日重新修订;2004年 12月 29日我国颁布了《固体废物污染环境防治法》;2005年 2月28日我国颁布了《可再生能源法》;2008年 8月29日我国颁布了《循环经济促进法》。为了实现我国节能减排的目标,2007年国务院印发了《节能减排综合性工作方案》,同时国家发改委还制订了《单位 GDP能耗考核体系实施方案》,并配套出台了《节能减排统计、监测与考核实施办法》、《单位 GDP能耗监测、统计和考核办法》、《主要污染物总量减排统计、监测与考核办法》。

2、建立低碳经济试验区。1986年我国开始建设“国家可持续发展试验区”,至今已经建立 58个国家级试验区,77个省级试验区,遍及全国90%的省、自治区、直辖市。试验区办公室已经初步形成了开展低碳科技示范、推动低碳城市建设的工作方案。截止 2008年底,我国已经验收并命名的“国家生态工业示范园区”有 3家,批准建设的“国家生态工业示范园区”有 27家。2009年 5月,国家科技部社发司与中国 21世纪议程管理中心成立了低碳科技示范专家组,并研究提出了《低碳经济科技示范区工作方案》。

3、建立低碳经济研究中心。国家为了发展低碳经济,成立了一系列低碳经济研究中心。早在2008年,清华大学就建立了 “低碳经济研究院”; 2009年 12月 10日四川大学成立了 “低碳技术与经济研究中心”;2010年 3月对外经贸大学成立了“国际低碳经济研究所”;2010年 3月 9日“重庆低碳研究中心”挂牌成立;2010年 3月 10日北京林业大学成立了“中国低碳经济研究中心”;2010年 4月 2日北京交通大学“低碳研究与教育中心”正式成立。这一系列低碳经济研究中心的建立,必然能够极大的推动我国低碳经济研究工作的开展。

4、设立专项资金支持可再生能源、新能源的开发利用。财政部和建设部联合设立了专项资金支持我国发展可再生能源,财政部已经出台了《可再生能源发展专项资金管理暂行办法》。同时,为了维护我国能源安全,财政部主要从以下三个方面支持新能源的开发利用:其一,重点支持生物液体燃料、煤制油等石油替代产品;其二,重点支持风电、太阳能、浅层地能等技术成熟,近阶段可以大规模煤炭替代的可再生能源;其三,重点支持太阳能光伏发电等技术先进、未来发展前景良好的项目。

5、植树造林增加碳汇。2008年我国森林覆盖面积 1.95亿公顷,森林覆盖率达到 20.36%,森林蓄积 137.21亿立方米。对比 2004年,我国森林覆盖面积净增 2054.30万公顷,森林覆盖率上升了2.15个百分点,森林蓄积净增 11.23亿立方米。由于我国不断人工造林,并控制毁林活动,从上世纪 80年代到 2005年,我国累计减少二氧化碳排放50多亿吨。2009年 11月,我国林业局发布了《应对气候变化林业行动计划》,政府计划采取措施进一步提高森林覆盖面积,增加森林碳汇能力,并于2050年实现森林碳汇能力相对稳定。

6、淘汰落后产能。我国政府通过提高产业准入门槛、项目审批立项限制、经济限制措施、技术改造支持等方式淘汰落后产能。截止 2008年底,我国 105万吨自焙铝电解产能已全部淘汰,同时还淘汰落后炼油能力 1000多万吨、鼓风炉炼铜产能15万吨、造纸落后产能 547万吨、酒精落后产能94.5万吨、味精落后产能 16.5万吨。2008年底我国陆续出台的十大产业调整和振兴规划也把淘汰落后产能作为重要工作内容。2010年 4月国务院发布了《关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》对我国 2010年的工作做出新的部署。

(二)我国低碳经济发展政策存在的问题

我国政府积极主动采取措施节能减排、发展低碳经济并取得了一定的成效。我国单位 GDP能耗已经开始下降,环境污染、温室气体排放也得到了缓解,核能、太阳能、风能、生物能等新能源也有了一定的发展。但是,由于我国低碳经济发展起步较晚,发展经验不足,现在采取的政策措施还不完善,还存在一些缺陷。具体如下:

1、我国现在还没有专门的、系统的低碳经济发展政策。面对国际气候变化的严峻形势,我国各级政府高度重视低碳经济的发展,并采取了一些列卓有成效的政策措施。但是,截止目前,我国采取的措施还都是短期性激励、约束措施,还没有把发展低碳经济纳入国家发展战略和中长期发展规划。另一方面,我国现在出台的低碳经济发展政策还主要集中在 “节能减排”方面,还不够系统全面。低碳经济的发展是一个系统工程,国家必须出台专门的、系统的低碳经济发展政策,并把发展低碳经济纳入国家发展战略和中长期发展规划。

2、我国现有的低碳经济发展政策重视使用行政手段而忽视使用经济手段。我国节能减排的压力主要由各级地方政府承担,中央政府把节能减排的目标分解下放到地方政府,而地方政府又通过行政指令的形式向下级政府及辖区内企业下达减排指标,通过层层指标的分解来完成减排任务。以行政手段为主的低碳经济发展政策虽然比较直接,但是与我国建设社会主义市场经济的目标不一致。同时,以行政手段推动低碳经济的发展,虽然短期内很有成效,但是长期来看会产生很多副作用。

3、现有的政策措施对国有大型企业约束作用有限。对于国有大型企业,特别是国有垄断性质的资源密集型企业来说,他们可以通过垄断地位获得超额利润,并且,这些企业一般都有一定的行政地位,所以,资源环境压力对他们的约束作用弱化,企业节能减排的内在动力和外在压力都不大。〔3〕另一方面,政府对这些企业设定减排目标的时候存在信息不对称,目标设定缺乏科学性,这就造成政府设定的减排目标与企业的碳排放状况和节能减排能力不相适应,企业很难完成自己的节能减排任务。

4、我国碳排放统计、考核体系和政府监管体系还不完善,容易导致腐败现象。我国碳排放统计、考核体系和政府监管体系还不完善,一方面,政府监管部门对企业节能减排情况监督成本相对高昂,而执行成本相对低廉,企业容易逃脱政府机构的监管;另一方面,我国节能减排采用政府行政命令的形式,企业节能减排目标由政府制定,企业节能减排情况也由政府监管,这样,企业就容易形成向政府部门及监管人员行贿使其放松监管的动力。

5、未充分发挥财政金融政策的激励、约束作用。我国财政金融政策对低碳经济发展支持力度明显不足,造成企业缺乏动力研发、使用先进的低碳技术。再则,现有的低碳设备使用成本相对高昂,企业即使买得起也用不起先进的低碳设备。这样,当监管部门检查时,企业就使用低碳设备,检查过后,企业就把这些先进的低碳设备束之高阁。〔4〕

总之,我国现有的低碳经济发展政策对地方政府、企业、个人节能减排情况约束不足。同时,由于没有市场化运作,没有对企业节能减排的努力给予正向激励,企业开发低碳技术、参与低碳发展、保护社会环境等方面的积极性、主动性明显不高。

二 完善我国低碳经济发展政策的思路

我国是一个人均收入比较低的发展中国家,按照《京都议定书》的规定,2012年前我国并没有减排的义务。但是,我国是一个温室气体排放大国。从发展阶段来说,我国正处于工业化中期阶段;从能源构成来说,我国主要能源是煤炭这种“高碳”能源;从产业结构来说,我国劳动密集型产业和重化工业比重较大,所以,未来我国减排压力将非常大。〔6〕面对这样严峻的形势,我国政府一方面需要通过政治、外交等手段参与国际减排规则的制定,为我国经济发展、企业转型赢得更多的时间;另一方面,我国还必须制定发展低碳经济的长期规划,争取抓住“低碳经济时代”的重要战略机遇,走到国际低碳经济发展的前列,实现我国经济长期的可持续发展。从现有情况来看,一方面,我国要尽快完善碳排放统计监测、分解考核体系,加强政府监管;另一方面,要采取措施鼓励企业研发、使用先进的低碳技术。

(一)建立完善的碳排放统计考核体系和监管体系

政府对企业采用低碳技术进行监管是以政府官员的品行、能力足以胜任监管职责为前提的。但是,由于我国相关制度还不完善,监管人员有可能成为“规制的俘虏”,放松监管。要制止监管人员的徇私舞弊行为,必须对监管人员的成本收益情况进行分析。下面,我们构建了一个简单模型对监管人员的行为选择进行分析。

官员对企业行为进行监管涉及到三个主体,即,委托人——公共权利的所有人;代理人——公共权力的使用人,他们受委托人委托对企业行为进行监管;企业——监管的对象,他们通过行贿使监管人员放松监管。代理人和企业之间是合作博弈的关系,他们通过讨价还价或者达成一种默契的方式来分配合作剩余。但是,他们之间的 “合作博弈”导致了国家低碳经济发展目标难以实现,同时,他们的合作也对政府的声誉造成了损害。委托人通过职能机关(纪委、检察院等)对企业、代理人行贿受贿行为进行监管,并对他们的行为施以惩罚。我们做如下假设:其一,代理人是风险中性的,其效用可以用正常收益 w来表示,此处 w代表官员政府薪金、晋升机会等;其二,对代理人受贿行为存在一个监管机构 (纪委、检察院等),代理人受贿行为被发现的概率为 p;其三,存在一个代理人考核系统,代理人受贿行为一旦被发现,要受到应有的惩罚,其未来的收益、晋升机会将降为零;其四,代理人符合理性经济人的假设条件,即其会按照自己效用最大化做出行为选择。

如果代理人履行自己的职责,对企业严格监管,代理人预期收益现值可以表示为:

其中,δ表示贴现因子,i=1～n表示期数,wi表示包括工资收入、晋升机会等代理人的正常收益。

如果代理人收受贿赂放松监管,设每期代理人可以得到 k额度的金钱;受贿后被国家职能部门发现的概率为 p,发现后被开除工职,代理人以后每期的正常收益降为 0。则如果该代理人收受贿赂,其预期收益现值可以表示为:

为了计算的方便,我们仅考虑代理人 2个时期的情况,即 n=2;另外,虽然代理人的收益结构比较复杂,但是我们仍然可以假设代理人每期的收益固定,即wi=w,i=1～n。则公式 1和公式 2可以表示如下:

按照理性经济人假设,代理人收受贿赂放松监管是有条件的,如果代理人预期收益增加额Δ π = π1-π0=(1-p)(k+w)+δ(1-p)2(k+w)-(w +δw)＞0,代理人就有放松监管的动机。Δ π越大,代理人收受贿赂放松监管的动机就越强烈,政府部门对代理人进行监管的成本也就越高,因此我们可以用Δ π代表代理人收受贿赂放松监管动机的强烈程度。另Δ π分别对w、k、p求导:

1.∂ (Δ π)/∂w=(1-p)+δ(1-p)2-1-δ＜0,说明代理人收受贿赂放松监管的动机与代理人正常收益负相关。即代理人正常收益越高,其违规动机越弱;正常收益越低,其违规动机越大。

2.∂ (Δ π)/∂k=(1-p)+δ(1-p)2＞0,说明代理人收受贿赂放松监管的动机与代理人可受贿的金额正相关。即代理人可受贿金额度越大,其违规动机就越大;代理人可受贿金额越小,其违规动机就越小。

3.∂(Δ π)/∂p=-(k+w)-2δ(1-p)(k+ w)＜0,说明代理人收受贿赂放松监管的动机与代理人被发现的概率负相关。即代理人被发现的概率越大,其违规的动机越小;代理人被发现的概率越小,其违规的动机越大。

我国低碳经济发展比较晚,虽然国家出台了一些政策完善碳排放统计、考核体系,但是现实中还存在一些漏洞,导致监管机构和碳排放企业相互勾结被发现的几率大为降低。所以,我国要推行低碳政策、大力发展低碳经济,就必须完善碳排放统计、考核体系和低碳经济监管体系。

(二)加强低碳技术的研发与应用

低碳经济的发展必须以坚实的低碳技术基础研发作为支撑。目前,我国低碳技术研发能力总体来说还比较低,所以,政府必须建立国家级低碳技术研发机构,加大对国家级研发机构的长期投入,整合现有的低碳技术研发资源,协调开展基础性的、公共性的技术研发。〔7〕同时,政府还必须鼓励有能力的企业加大低碳技术的研发,逐渐形成庞大的、系统的低碳技术研发体系。西方发达国家低碳经济发展的时间比较长,相关的技术也比较先进、成熟,我国可以引进消化吸收国际上比较先进的低碳技术,并在此基础上进行创新。按照《京都议定书》的规定,西方发达国家应该遵循清洁发展机制 (CDM)向发展中转让低碳技术。但是由于低碳技术是西方发达国家保持国际竞争优势地位的基础,他们很少向发展中国家转让先进的低碳技术,即使转让,发展中国家也必须按照国际价格出资购买〔8〕。再则,一项新技术刚投入使用时边际成本相当高昂,发展到后期,边际成本就会大幅度的降低,但是,从技术引入到技术成熟,被称为“死亡谷”阶段,如果没有外部力量的支持,该技术很难持续发展。

最近几年,我国加大了对低碳技术研发的投入,产生了一批重要研究成果,同时,通过国际合作我国也引进了一些先进的低碳技术。但是,这些先进的低碳技术还处于技术储备状态,还没有应用到生产企业的实践中。那么,如何才能促使企业应用到生产实践中呢?针对这一问题,我们建立一个简单的企业投资决策模型来进行分析。

我们假设市场上存在先进的低碳技术,企业采用该低碳技术需要投入固定资本 K,企业投产以后每期产量为Q,Q=AKβ,其中Q为常量,K为资本投入量,A、β为常数,A表示技术参数,β＞1时规模报酬递增,1＞β＞0时规模报酬递减,β=1时规模报酬不变,假定商品市场价格为 P,则每期产值 Y=PQ=AKβP。另外,我们假设碳市场价格为 C,如果企业采用低碳技术,政府会在一定年限内对该企业实行税收优惠,优惠率为 T。则企业如果收回投资,必须满足:

其中,λ表示贴现率,n表示企业经营生命周期,t表示政府对企业实施税收优惠的时间,t＜n,即政府税收优惠期不会长于企业经营生命周期。

当β≠1时,根据 (1)式我们可以解得:

当β=1时,根据 (1)式我们可以解得:

下面,我们分析政府实施税收优惠期限长短对企业投资水平的影响。我们仅仅在β≠1状态下进行讨论。我们假设政府实施税收优惠期限分别为 t1年和 t2年,且 t1＜t2。下面我们比较 K1和 K2的大小,(我们假定 K1,K2＞1)。

根据 (2)式我们可得:

根据函数的单调性,我们可以推出 K1＜K2,即政府对采用低碳技术的企业税收优惠时间越长,企业使用低碳技术的积极性越高,企业固定资本投入越多。企业是以利润最大化为经营目标的,如果企业能够主动采用先进的低碳技术,必然满足该企业采用低碳技术不会对企业利润产生负面的影响。西方发达国家的经验告诉我们,尽快建立碳交易市场,充分发挥国家财政的作用,可以有效激励低碳经济的发展。

三 我国发展低碳经济的政策建议

1、建立完善的碳排放统计、考核体系。国家如果要保证低碳政策的有效实施就必须建立完善的统计、检测、评价、考核体系。政府需要研究碳排放统计监测技术,对企业节能减排状况能够量化。同时政府还应该加强对碳排放数据的收集,建立完善的能源消费和碳排放统计数据库,把地方中小企业和农业碳排放情况纳入统计数据库。政府还需要对我国碳减排潜力、减排成本、减排效率进行研究,使政府制定的减排目标更加科学合理。条件合适的时候,政府还应该对全国碳排放和碳汇情况进行普查,掌握国家碳排放最新的数据。

2、完善监管体系,加强政府监管。为了使政府监管能够发挥最大的效果,我国有必要建立多元化的监管体系。该多元化的监管体系行政隶属上必须独立于地方行政机构,无论是工资待遇,还是人事任命,都不受地方政府的干涉。另外,为了防止出现企业向政府权利寻租,导致 “规制的俘虏”,新建立的监管体系必须吸收社会上的监督力量。对不能尽职尽责的监管人员要严厉惩罚:一方面,要增加惩罚的力度,一旦发现,要严惩不待;另一方面,要发挥媒体、社会的监督作用,增加监管人员执法的透明度和违法的难度。

3、尽快建立碳交易市场。低碳经济的发展有赖于低碳技术、低碳产业的创新。国际经验表明,碳交易市场可以有效促使低碳技术的研发、低碳产业的创新。碳交易是发展低碳经济的动力机制和运行机制。碳交易将金融资本和实体经济联系起来,通过金融资本的力量推动实体经济的发展。目前,碳排放第三方认证、碳交易国际规则的制定等,都由西方发达国家控制着,我国必须尽快建立国内碳交易市场,争取以后在碳交易市场体系中能够占据领导地位。从我国实际来说,首先,必须构建一套规范碳交易市场的法律法规体系;其次,需要构建真实的强大的信息平台和碳交易试验平台;再则,要鼓励全国区域中心建立区域性的碳交易市场;最后,在碳交易区域发展和国际合作的基础上构建全国统一的碳交易市场体系。总之,要通过建立成熟碳交易市场的形式掌握国际碳交易定价权,促进我国低碳经济的发展。

4、发挥国家财政政策的调节作用。行政手段虽然比较简单、直接,但是执行成本相对比较高昂。我国可以借鉴发达国家的经验,发挥财税政策的激励、约束作用。企业都是以利润最大化为经营目标的,如果使用低碳技术会增加企业成本、减少企业利润,企业就没有使用低碳技术的积极性和主动性。笔者认为,我们可以借鉴欧美发达国家的经验,按照能源含碳量和发热量的不同对企业开征不同税率的碳税,低碳能源的税负相对低于高碳能源的税负,同时,对积极研发低碳技术、生产低碳设备的企业实行税收减免政策,对积极使用先进技术和低碳设备的企业实行税收优惠政策。针对企业发展低碳经济面临资金不足、市场有限等难题,政府可以通过实施两部收费制、碳排放认证制度、第三方融资等政策工具鼓励企业进行低碳设备固定资产投资,保障先进的低碳设备正常运转,激励企业对低碳环保产业和新能源新技术的研发和应用。

〔1〕冯之浚,牛文元.低碳经济与科学发展 〔J〕.中国软科学,2009,(08).

〔2〕冯之浚,周荣,张倩.低碳经济的若干思考 〔J〕.中国软科学,2009,(12).

〔3〕宋德勇,卢忠宝.我国发展低碳经济的政策工具创新 〔J〕.华中科技大学学报 (社会科学版),2009,(03).

〔4〕郭代模,杨舜娥,张安宁.我国发展低碳经济的基本思路和财税政策研究 〔J〕.经济研究参考,2009,(58).

〔5〕夏先良.碳关税、低碳经济和中美贸易再平衡 〔J〕.国际贸易,2009,(11).

〔6〕金乐琴,刘瑞.低碳经济与中国经济发展模式转型 〔J〕.经济问题探索,2009,(01).

〔7〕徐冬青.发达国家发展低碳经济的做法与经验借鉴 〔J〕.世界经济与政治论坛,2009,(06).

〔8〕任力.低碳经济与中国经济可持续发展 〔J〕.社会科学家,2009,(02).

(本文责任编辑 王云川)

F062.2

A

1004—0633(2011)02—042—05

陕西师范大学“211”重点项目课题《中国特色的社会主义市场经济发展经济学研究》、陕西师范大学重点项目课题《法律的经济学分析》。

2010—09—08

周晓唯,博士,陕西师范大学国际商学院教授,博士研究生导师,研究方向:制度经济学,法经济学;

张金灿,陕西师范大学国际商学院硕士研究生,研究方向:制度经济学,法经济学。陕西西安 710062