“5·12”大地震抗震救灾新模式:政府集成

蒋永穆 李 丽

“5·12”大地震抗震救灾新模式:政府集成

蒋永穆 李 丽

抗震救灾是一个开放复杂巨系统,是 “系统工程”。“集成”既是构成系统的一种方式,也是解决问题的一种思想方法。只有采取集成的方法,厘清政府各部门横向间的关系和纵向间的层次,把政府组织及其所处环境看成一个整体,把各相关要素按照抗震救灾全面胜利的目标集成起来,使集成体的功能最优化,才能圆满完成抗震救灾工作的各项要求。政府集成是“5·12”抗震救灾中政府工作模式的一次伟大创新,也是关于制度创新的一次大胆实践。

“5·12”大地震;抗震救灾模式;政府集成;系统;

一、处理复杂巨系统的政府工作模式:政府集成

国外关于“集成”问题的研究由来已久,主要集中于技术系统领域和企业管理领域。技术系统领域的集成源自集成电路的出现。各元器件按照一定方式集成在集成模块中,实现了空前的效率改进和资源节约。随着计算机制造的出现,不同功能的计算机软硬件、通讯协议、标准接口等涌现,集成也由单个元器件发展到小型系统的系统集成层面〔1〕。而集成在企业管理领域的研究则强调了系统协作的思想,〔2〕并在普利高津、哈肯、艾根等众多学者的努力下〔3〕,诞生了复杂性科学 (Complexity Science)。至此,集成作为解决复杂系统的新观念和新方法,在管理学界和复杂性科学领域受到广泛重视。

在我国,钱学森基于对复杂性问题的研究,提出了系统科学概念,并在 1978年撰文《组织管理的技术——系统工程》,明确提出,“我们把极其复杂的研究对象称为‘系统’”,〔4〕从而从思想和方法论上奠定了复杂组织集成系统的理论研究基础。随后,工程技术领域和管理学领域的学者分别从科学技术集成、系统分析综合集成、智能系统综合集成等方面以及供应链集成、制造系统管理集成等角度发展了集成理论,加深了对集成本身的理解,使集成思想不断深入到各学科和实践中。

抗震救灾是一个庞大的系统工程,是多部门协作的综合性活动。个人、科研单位、事业单位、企业、政府和周围的环境在抗震救灾的全过程中,无时无刻不在发生着物质流、能量流、信息流等的交换。政府根据这些变化不断调整自身的组织结构、工作方式和工作内容,以适应新的情况。任何单一部门都无法独立取得抗震救灾的全面胜利,因为每项具体灾害背后都涉及众多个体、组织以及他们之间错综复杂的联系。因此,抗震救灾是一个开放复杂巨系统,是“系统工程”。“集成”既是构成系统的一种方式,也是解决问题的一种思想方法。只有采取集成的方法,厘清政府各部门横向间的关系和纵向间的层次,把政府组织及其所处环境看成一个整体,把各相关要素按照抗震救灾全面胜利的目标集成起来,使集成体的功能最优化,才能圆满完成抗震救灾工作的各项要求。政府集成是“5·12”抗震救灾中政府工作模式的一次伟大创新,也是关于制度创新的一次大胆实践。

二、“5·12”大地震抗震救灾新模式:政府集成

(一)“5·12”大地震抗震救灾政府集成模式的主体和内涵

政府集成模式贯穿于“5·12”抗震救灾的始终,是政府有目的、有组织进行集成工作的一种抽象和表达。它既是构造政府系统的一种理念,同时也是解决复杂巨系统问题的一种方法。〔5〕

政府集成模式的主体是各级政府部门。各级政府部门既是政府集成系统的基本单位,也是形成政府集成的物质条件。政府集成不是政府部门的简单叠加,而是将两个或两个以上的政府部门按照一定的目的和集成模式进行组织、功能和流程再造,从而集合成为一个有机整体的行为和过程。〔6〕它强调政府的主体行为性,集成体形成后的功能倍增性,以及政府集成部门的自组织性,其目的在于更大程度的提高政府运行效率。

“5·12”大地震抗震救灾中,政府集成模式突出体现了以下内涵:以国家主席为最高领导,以国务院为应急管理的决策核心;直接下属政府机构受最高政府的指挥,重点加强跨部门协作;各级地方政府机构是抗震救灾的中坚力量,负责日常应急管理工作和紧急状态下的跨部门、跨地区协调工作,是有效应对紧急事件的重要保证;救灾工作被纳入政府管理职责,强调全过程的应急管理,并根据情势变化适时改变各政府机构的地位和权力,以实现最优集成工作效率。

(二)“5·12”大地震抗震救灾政府集成模式的主要特征

在“5·12”大地震抗震救灾中,政府集成是政府主动对自身内部多个政府部门进行有目的的组织集成、功能集成和流程集成的行为和过程,呈现出“政府领导、集合再造、整体优化”三大鲜明特征。

(1)政府领导。“5·12”大地震抗震救灾中突出体现了政府的领导作用,是政府主动根据不断涌现的新变化调整其政策和措施的过程,带有明确的目的性。首先,政府根据救灾工作的复杂性和动态性,对政府可集成部门进行比较选择;其次,以社会经济、政治、生态等全面恢复为目标对各政府部门进行有机集成;再次,以灾后重建系统为对象,对抗震救灾这一复杂巨系统进行的规划、设计、指导、协调与控制,并根据涌现的新变化不断调整其政策、结构、工作方式等,以最大程度发挥政府的领导指挥作用。

(2)集合再造。“5·12”大地震抗震救灾中突出强调了对政府的组织再造和流程再造,促进了抗震救灾系统的有序程度。通过重组政府内部资源、技术和组织等,密切了政府各部门间的联系和配合,促进了重建的有序性。集成再造从系统出发,建立起集监测预报、突发事件处置、信息通讯、组织指挥和救援救助于一体的政府集成工作模式。注意领导的层次性和结构性,按照突发公共事件的规模和范围实行分级管理。注重科学统筹、整体谋划,将各种要素集合成一个有机整体,并把这种综合解决复杂巨系统问题的方式和理念贯穿于“5·12”抗震救灾的全程全域。

(3)整体优化。在“5·12”抗震救灾中,以政府系统整体优化为目标,将各政府部门集合成一个有机整体,并以救灾系统为对象,综合解决各种紧急事件和复杂问题。新集成体的整体功能远远大于各单一部门独立运作所产生的功能之和,因而实现了新集成体的整体功能涌现。整体优化还促进了政府部门的自组织和适应进化,新政府集成体通过与外界的信息、技术、物质等的交流,不断调整其政策措施、组织结构和工作方式,从而不断完善政府集成体的整体功能。

(三)“5·12”大地震抗震救灾政府集成模式的系统框架模型

本文针对“5·12”大地震抗震救灾政府集成模式,从要素、周期、组织和信息四个角度出发,构建了以集成目标为交点,集要素集成维、全周期集成维、组织集成维和信息集成维为一体的抗震救灾政府集成系统框架模型,〔7〕如图1所示。

(四)政府集成模式在 “5·12”抗震救灾各阶段的体现

“5·12”抗震救灾经历了“应急抢险、恢复重建和全面重建”三个阶段,在每一个阶段都体现出鲜明的政府集成的特点。

首先,在“5·12”应急抢险中,国务院总理温家宝在第一时间奔赴灾区;中国军队、国家减灾委、国家地震局等纷纷启动应急预案;四川省政府启动应急 I级响应,积极投入到抗震救灾第一线。①蒋巨峰.“5·12”汶川地震 -暨巨灾应对全国研讨会上的致辞 [J/OL].[2010-05-12]. http://leaders.people.com.cn/GB/11577427.html这些都是政府主动性工作的具体表现。为了实现各政府部门协同工作,抗震救灾还采取了每日会商制度和点对点快速处置机制等措施,在各部门之间搭建起一张立体网络,确保了抗震救灾工作协调顺畅。除了构建有效的协同机制,应急抢险工作还十分注意领导的层次性和结构性,让集成在不同范围和层次上全面展开。通过分级管理、条块结合的模式,对于由地方为主处置的突发事件,中央部门给予必要的指导、协调和帮助,实行条块结合管理。各级政府还始终根据不断涌现的新变化及时调整政策、结构和工作方式,将政府集成的自组织性发挥到最大程度。

其次,在“5·12”恢复重建阶段,为了避免因时间跨度长、持续的职责归属及划分带来的不稳定性,避免各职能部门的分割或孤岛化,以及以自我部门为决策的工作模式,重建工作始终坚持以灾区经济、政治、社会、生态全面运转为导向,对救灾的理念、目标、政府组织、工作方法等予以全方面集成,让信息交流、技术交流和物质交流在各阶段各环节充分集成。恢复重建工作不是对过去的简单复制,而是在更高的起点和更高的水平上对灾区进行重建。因此,重建工作十分注重对灾区灾情的统筹,注重对受灾地区的地质、经济和社会条件的综合考量,结合当地资源环境承载能力和修复能力,综合重建区域内的空间布局、发展规模、功能分区、经济发展布局等生态环境等因素,在上海、湖北、广东、山东等省市的对口援建帮助下,使受灾区人民迅速重建家园、恢复生产。

最后,在“5·12”全面重建阶段,政府综合地震对生态环境的影响,联合相关科研部门的意见,携手各类组织机构,将重建地区的当前发展与长远发展相结合,局部利益与整体利益相协调,使政府集成涉及城镇体系、农村建设、基础设施与公共服务设施、生产力布局和产业调整、市场服务体系、防灾减灾体系等,涵盖社会、政治、经济等众多领域。全面重建是对灾区经济体系、行政体系、社会体系和生态体系的综合立体再构建。为了保证抗震救灾的全面胜利,加强对未来灾害的防范能力,政府还通过制定专门的法律、成立专门的机构来对灾害治理从法律、政策、机制等全方位予以干预,以建立起国家灾害保障体系。目前,我国的应急法律体系已趋于完备,国务院应急预案框架体系已初步形成。全面重建后的地震灾区已初步实现人民安居乐业、城乡共同繁荣、人与自然和谐相处的新局面。

三、“5·12”抗震救灾中政府集成模式取得的成效和值得进一步关注的问题

(一)“5·12”抗震救灾中政府集成取得的成效

依托政府集成,“5·12”抗震救灾在中央的坚强领导下,在四川省委省政府的正确指导下和援建省市的无私支援下,实现了速度、质量和效益的协调统一,圆满完成了中央“三年任务两年基本完成”的要求,抗震救灾工作初具成效。

第一,基础设施体系和房屋重建工作基本完成。从 2008年 10月国务院灾后重建总体规划和专项规划下发至 2010年 4月底,四川 150万套农房的重建任务已基本结束;25.9万户城镇住房重建完工 78%;3002所学校重建完工 86.1%;1362所医疗卫生机构重建完工 78.6%;38个城镇重建完工 5个。①秦勇,李后强.“5·12”地震两周年:全新的四川已崛起 [J/OL].[2010-05-12]. http://news.163.com/10/0512/09/66FMOD7H00014AEE.html已优先完成学校、医院、道路等公共服务设施和水利、电力通讯等设施的重建工作,基本实现“家家有住房、户户有就业、人人有保障、设施有提高、经济有发展、生态有改善”。

第二,经济体系重建成绩斐然。在国家政策和对口支援的帮助下,灾区人民自力更生、艰苦创业。截至 2010年 5月,四川纳入国家重建总体规划的 29704个项目已开工 97%,已完成投资 6600亿元,占概算总投资的 70%。18个对口援建省市已确定援建项目 3136个、援建资金 751亿元,已到位援建资金 502亿元。②刘奇葆.刘奇葆撰文纪念 5.12大地震 [J/OL].[2010-05-12].http://news.163.com/10/0512/09/66FLMPKJ00014AEE.html与此同时,在农村,加快特色优势农业,发展了一大批观光农业、休闲旅游、特色餐饮等产业。

第三,生态系统得以修复和保护。在生态重建方面,福特基金会、世界自然保护基金会、绿色江河、香港社区伙伴等国际组织对灾区生态恢复以及生物多样性保护做出了巨大贡献。生态恢复始终坚持自然修复与人工治理相结合,积极推进植被恢复等重大工程,加快推进保护区基础设施重建。灾区的历史文化保护、生态修复等方面取得了重要阶段性成果。灾区生态环境的逐步修复,为夺取抗震救灾全面恢复奠定了坚实的生态基础。

(二)“5·12”抗震救灾政府集成模式值得进一步关注的问题

“5·12”抗震救灾的政府集成模式帮助灾区迅速走出了地震的阴霾,也促使我们对产业发展、劳动力就业等关系灾区长期可持续发展的问题作出进一步的思考,以促进抗震救灾全面胜利的实现。

第一,政府集成必须同产业发展紧密结合。政府集成的抗震救灾模式要能促进灾区产业恢复和发展振兴,促进产业结构优化与布局,促进优质现代产业品牌的培育。灾害重建应以产业发展为依托,注重经济转型和产业调整。要以优化产业布局为重点,壮大区域经济实力;以促进农民增收为重点,培育发展特色农业。坚定不移地推进城乡一体化,统筹推进“三个集中”、“六个一体化”和农村工作“四大基础工程”,加快三次产业追赶跨越发展。

第二,政府集成必须同劳动力就业紧密结合。稳定是发展的前提,充分就业是社会稳定的保障。在地震中,农民丧失了耕作的土地,大量农村劳动力需要转移;众多生产经营型企业停产停业,大批城镇人员需要重新安置。因此,除了建立对口支援的长效机制,还应当注重以拓宽就业为重点,多渠道促进农村劳动力的转移和城市失业人口的安置。政府应组建相关的培训机构培,培养失业者的再就业能力;出台相关的法律法规,保障劳动者就业权利,积极创造再就业的外部环境。

第三,重建进度必须同重建质量紧密结合。灾后恢复重建是一项艰巨复杂的系统工程,需要纳入法制化轨道“加快加速”实施。固然,如果不坚决采取“三年任务两年基本完成”的方式,就无从谈起人民解困、经济恢复和社会发展。但是,灾后重建是百年大计,质量保证是社会关注的重要问题。高度重视恢复重建工程质量,除了重建实施主体的自律,还应出台一些专门条例,对恢复重建工程的各参建主体提出明确的质量要求,并对违反有关法律法规和工程建设强制性标准的行为予以处罚。只有将重建进度与重建质量统一起来,才能实现城乡统筹和新农村建设,促进社会全面进步。

〔1〕Anderson.Integrated ProductDevelopment[M].Berlin:Springer,1987.

[2][美]巴纳德.经理人员的职能 [M].王永贵译.机械工业出版社,2007

[3][美]冯·贝塔朗菲.一般系统论基础发展和应用 [M].林康义,魏宏森等译.清华大学出版社,1987.

[4]钱学森等.论系统论 (新世纪版)[M].:上海交通大学出版,2007.

[5]钱学森,于景元,戴汝为.一个科学新领域——开放的复杂巨系统及其方法论 [J].自然杂志,1990,(12).

[6]海峰,李必强,向佐春.管理集成论 [J].中国软科学,1999,(5).

[7]张劲文.大型交通建设项目管理集成研究 [D].中南大学博士学位论文,2005.

(本文责任编辑 王云川)

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1004—0633(2011)02—001—04

2011—01—28

蒋永穆,经济学博士,四川大学马克思主义学院教授,博士研究生导师,研究方向:产业经济、农村经济;

李丽,四川大学经济学院博士研究生,研究方向:组织经济学。 四川成都 610065